Sakens bakgrunn
Fylkesmannen i Y mottok i februar og mars 2017 to bekymringsmeldinger om driften ved Ressursteamet for gravide rusmiddelavhengige og deres barn (Ressursteamet) i X kommune. Bekymringsmeldingene inneholdt blant annet påstander om at fagleder A urettmessig hadde tilegnet seg opplysninger fra pasientjournaler (journalsnoking).
I et brev til kommunen 9. mars 2017 åpnet Fylkesmannen tilsynssak. Fylkesmannen opplyste at «saken [ville] bli vurdert overfor både kommunen og fagleder A», og ba om opplysninger og dokumentasjon i saken. Blant annet ba de om en logg fra saksbehandlersystemet som viste A’s bruk av pasientjournaler. Kommunen ble også bedt om å innhente en uttalelse fra A om det som fremkom i bekymringsmeldingene. Det ble ikke sendt noe eget brev til A om opprettelsen av tilsynssaken.
A ga sin uttalelse i et notat til rådmannen. Hun skrev i notatet at hun var gjort kjent med innholdet i brevet fra Fylkesmannen. Klagene (bekymringsmeldingene) var hun imidlertid ikke gjort kjent med. Uttalelsen ble lagt ved kommunalsjefens svar til Fylkesmannen. For øvrig ble ikke A involvert i kommunens behandling av tilsynssaken. Hun ble ikke gjort kjent med innholdet i kommunens svarbrev, og hun ble ikke foreholdt loggen fra saksbehandlersystemet. Dette til tross for at påstander om journalsnoking var årsaken til at det ble opprettet tilsynssak mot henne.
I et nytt brev til kommunen 21. april 2017 ba Fylkesmannen om utdypende informasjon. Brevet ble ikke sendt i kopi til A.
Kommunen ba denne gangen om A’s bistand til å svare Fylkesmannen. Fordi hun ikke hadde kjennskap til det første svarbrevet fra kommunen, opplevde A det vanskelig å utarbeide et svar. Hun ba derfor om et møte med en seniorrådgiver hos kommunalsjefen. Dette ble avtalt, men seniorrådgiveren avlyste senere møtet. A ble isteden bedt om å utarbeide et skriftlig svar. Hun utarbeidet deretter et notat.
I Kommunens påfølgende svarbrev til Fylkesmannen kritiserte rådmannen fagleder A for oppslag i journaler uten tjenstlig behov. Dette ble ikke ansett som «forsvarlig praksis». A selv mottok ikke kopi av brevet, og ble heller ikke gjort kjent med at kommunen hadde kritisert henne.
Fylkesmannen fattet 10. august 2017 to avgjørelser med kritikk i tilsynssaken. Det ble fastslått at kommunen hadde brutt kravet til faglig forsvarlighet i helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1. I et eget brev til A ble det fastslått at hun urettmessig hadde tilegnet seg opplysninger om pasienter, jf. helsepersonelloven § 21 a. Fylkesmannen skrev at dette var et «alvorlig lovbrudd». Dersom A hadde vært helsepersonell med autorisasjon, ville saken ha blitt oversendt til Statens helsetilsyn for vurdering av administrativ reaksjon. På grunn av sakens alvorlige karakter innebar overtredelsen også et brudd på forsvarlighetskravet i helsepersonelloven § 4.
A ble 16. november 2017 gitt en skriftlig irettesettelse (ordensstraff) av sin arbeidsgiver med direkte henvisning til Fylkesmannens avgjørelse i tilsynssaken.
Advokat Karl Inge Rotmo (Advokatene i LO) klaget 28. mai 2018 til ombudsmannen på vegne av A. Advokaten mente at Fylkesmannen hadde brutt kravet til forsvarlig saksbehandling. Ved en sammenblanding av to prosesser var A ikke gitt tilstrekkelig rett til kontradiksjon. Ifølge advokaten var ikke kravet i forvaltningsloven § 16 om forhåndsvarsel overholdt, og saken var heller ikke tilstrekkelig utredet. Når et forvaltningsorgan mottar opplysninger om en part, følger det av forvaltningsloven § 17 annet ledd at parten skal forelegges opplysningene til uttalelse.
Våre undersøkelser
Vi tok saken opp med Fylkesmannen i Y 19. juni 2018. Fylkesmannen ble spurt om de mente at saken til A var forsvarlig behandlet og opplyst før de tok en avgjørelse i saken. Spesielt ba vi om svar på følgende:
- Ble det vurdert om A burde få et eget «varslingsbrev» adressert til henne da tilsynssaken mot henne ble opprettet?
- Mente Fylkesmannen at kontradiksjonsprinsippet ble forsvarlig anvendt i hennes sak? Vurderte for eksempel Fylkesmannen om A burde få kommentere loggen fra saksbehandlersystemet som lå til grunn for tilsynssaken mot henne? Vurderte Fylkesmannen om A var blitt gjort kjent med og hadde fått anledning til å kommentere kommunens uttalelser og synspunkter i hennes sak før de ble oversendt til Fylkesmannen?
- Vurderte Fylkesmannen om A’s rettssikkerhet ble ivaretatt på en god måte når den direkte kommunikasjonen under prosessen bare var med kommunen?
Fylkesmannen svarte i brev 21. august 2018 at det ikke var uvanlig at det ble opprettet tilsynssak både mot virksomheten og enkeltpersonell. Saken ville da få samme saksnummer og ble ansett som én tilsynssak. Ifølge retningslinjer fra Statens Helsetilsyn skulle hendelsen være saksdannende, ikke tilsynsobjektet. I denne saken hang sakskomplekset slik sammen at det var naturlig å ha samme saksnummer. Det var A som var utgangspunktet for bekymringsmeldingene, men Fylkesmannen valgte også å ha et virksomhetsperspektiv på saken. De mente likevel at A selv måtte svare for påstandene om journalsnoking.
I Fylkesmannens veileder for behandlingen av tilsynssaker var det åpnet for at virksomheter og helsepersonell kunne informeres om en tilsynssak i et felles brev. Der det på forhånd ble antatt at helsepersonell hadde brutt helselovgivningen, skulle disse likevel informeres separat. Som regel var det vanskelig i oppstartfasen å vite om personell hadde brutt loven eller ikke. Det hadde derfor vært vanlig praksis hos Fylkesmannen å gå bredt ut med et varsel adressert til virksomheten, hvor det ble opplyst om at saken kunne bli vurdert både mot virksomheten og helsepersonellet.
I henhold til veilederen måtte Fylkesmannen vurdere konkret om virksomheten skulle innhente en uttalelse fra involvert helsepersonell eller om Fylkesmannen skulle innhente dette selv. I dette tilfellet hadde man bedt kommunen om å innhente uttalelsen. A hadde opplyst at hun var kjent med innholdet i brevet fra Fylkesmannen. Hun visste dermed at det var opprettet tilsynssak mot henne. Hun skrev også at hun hadde «svart ut» punktene i brevet om avvikshåndtering, møtereferater og oppdragsdokument overfor sin arbeidsgiver. I tillegg svarte hun på påstandene om journalsnoking.
Fylkesmannen hadde forutsatt at A var involvert i saksbehandlingen, og at hun hadde sett sakens dokumenter. Dette inntrykket ble også bekreftet av hennes svar. Det var svært beklagelig at X kommune ikke hadde involvert henne i saksbehandlingen. Fylkesmannen tok selvkritikk for at de ikke hadde vært tilstrekkelig oppmerksom på dette. De ville ta lærdom av denne saken for fremtidige saker som involverte både virksomhet og helsepersonell. I slike tilfeller ville de i større grad vurdere å sende et eget varselbrev, samt ta kontakt med innklaget personell direkte.
Advokat Rotmo kommenterte brevet fra Fylkesmannen 14. september 2018. Grunnlaget for tilsynssaken hadde vært påstander om at A hadde brutt helselovgivningen. Fylkesmannen hadde derfor brutt egne saksbehandlingsregler når de ikke informerte henne i et eget brev. A burde vært gitt direkte informasjon og kjennskap til sakens dokumenter. A hadde opplyst at hun ikke var forelagt klagene, og at hun ikke hadde vært delaktig i kommunens saksbehandling. Hun sto heller ikke som kopimottaker på brevet fra kommunen. Likevel forutsatte Fylkesmannen at kommunen hadde gitt henne tilstrekkelig informasjon.
Det var Fylkesmannen som var ansvarlig for at saksbehandlingen var forsvarlig i deres tilsynssaker. Tilsynelatende overlot de ansvaret for kontradiksjonen til kommunen. A fikk først senere, ved en tilfeldighet, vite hvilke logger det var snakk om. Det var vesentlig for henne at hun fikk uttale seg om disse. Hadde Fylkesmannen forelagt henne opplysningene fra kommunen om journaloppslag, ville flere ting av betydning kommet frem. Advokaten stilte spørsmål ved opprettholdelsen av et vedtak der parten ikke hadde fått tilstrekkelig informasjon og ikke var sikret muligheten til å ivareta sine egne interesser.
Ombudsmannens syn på saken
Fylkesmannen skal føre tilsyn med helse- og omsorgstjenesten i fylket og med alt helsepersonell og annet personell i fylket som yter helse- og omsorgstjenester, jf. helsetilsynsloven § 2. Ved hendelsesbaserte tilsyn, som i denne saken, er tema for undersøkelsen om helsepersonell eller virksomheter har handlet i strid med plikter etter helse- og omsorgslovgivningen. Helsetilsynet har skrevet en saksbehandlingsveileder til bruk for fylkesmennenes hendelsesbaserte tilsyn.
Selv om en tilsynssak ikke skulle resultere i en avgjørelse som krever behandling og form som enkeltvedtak, må Fylkesmannens saksbehandling alltid være forsvarlig og oppfylle kravene til god forvaltningsskikk. For forvaltningen gjelder derfor et generelt prinsipp om at enhver sak skal være forsvarlig opplyst før det treffes en avgjørelse. Hvilke konkrete krav det stiller til saksutredningen, vil avhenge av den enkelte sakens karakter. De involverte partene må i tillegg gis tilstrekkelig informasjon til å kunne ivareta sin rett til kontradiksjon.
Utredningsplikten og hensynet til kontradiksjon for involvert helsepersonell er beskrevet i tilsynsveilederen pkt. 4.1. Det er særlig presisert at man som hovedregel ikke bør konkludere med at helsepersonell har opptrådt utenfor god praksis eller har brutt loven uten at helsepersonellet har fått uttale seg i saken. I pkt. 4.2.1 om innhenting av opplysninger er det påpekt at Fylkesmannen må avgjøre konkret om de skal be virksomheten innhente uttalelser fra involvert helsepersonell, eller om Fylkesmannen skal gjøre dette selv.
Tilsynssaken mot A gjaldt ifølge Fylkesmannens avgjørelse 10. august 2017 «et alvorlig lovbrudd». Hensynet til forsvarlig utredning og kontradiksjon burde derfor vært bedre ivaretatt alt fra oppstarten av tilsynet. Det står i veilederen pkt. 2.2.16 at «[p]artene (helsepersonell og virksomheter) som er involvert i en tilsynssak skal ha informasjon om at det er åpnet tilsynssak og ha mulighet til å uttale seg før det eventuelt treffes vedtak». Det står også at «[v]irksomheter og helsepersonell ansatt i virksomheten kan informeres i et felles brev, men hvis det antas at helsepersonell har brutt helselovgivningen, skal de informeres i et eget brev».
Slik denne saken er opplyst, synes Fylkesmannen helt fra oppstarten av tilsynssaken å ha antatt at A kunne ha overtrådt helselovgivningen. Hun skulle derfor ha vært varslet om tilsynet i et eget brev. Hadde Fylkesmannen kommunisert direkte med A, kunne det ha sikret henne bedre informasjon i saken og gitt henne bedre mulighet for kontradiksjon. Slik saken fremstår for ombudsmannen, burde Fylkesmannen ha skjønt at A ikke i tilstrekkelig grad ble involvert i sin egen tilsynssak av kommunen, og at hun heller ikke mottok tilstrekkelig informasjon om saken fra kommunen. Det er grunn til å anta at disse feilene kan ha virket bestemmende for Fylkesmannens avgjørelse av tilsynssaken mot A. Ombudsmannen ber derfor om at Fylkesmannen foretar en fornyet vurdering av saken mot henne og at A da får forelagt alle sakens relevante dokumenter, og gis anledning til å uttale seg på nytt.
Konklusjon
I tilsynssaker har Fylkesmannen et ansvar for at saksbehandlingen er forsvarlig og i tråd med god forvaltningsskikk. Dette gjelder selv om avgjørelsen som saken vil resultere i, ikke vil være et enkeltvedtak. I saker der det er grunn til å anta at helsepersonell har brutt loven, må det involverte personellet gis eget varsel om tilsynet. Fylkesmannen må også sikre at den involverte får tilstrekkelig informasjon til å kunne ivareta sin rett til kontradiksjon.
Ombudsmannen ber om å bli orientert om utfallet av den nye vurderingen av saken.