Sakens bakgrunn
Saken gjelder Fylkesmannens plikt til å prøve alle sider av saken og vurdere de synspunkter klageren kommer med, jf. forvaltningsloven § 34 andre ledd, samt til å sørge for sakens opplysning, jf. forvaltningsloven § 33 femte ledd, jf. § 17 første ledd.
Klagen til ombudsmannen gjaldt Fylkesmannen i Aust-Agders vedtak 28. oktober 2014. Ved vedtaket stadfestet Fylkesmannen Tvedestrand kommunes vedtak 3. september 2013 om detaljreguleringsplan for Høyheia Terrasse boligfelt. Planen tilrettela for bygging av mindre boenheter i form av små leiligheter og noen eneboliger.
Klager påklaget 14. oktober 2013 detaljreguleringsplanen til Fylkesmannen, blant annet under henvisning til konsekvensene utbyggingen ville få for trafikkforholdene i omkringliggende områder. Det ble særlig vist til behovet for sikker skolevei for barn og unge.
Fylkesmannen uttalte følgende om dette i vedtaket 28. oktober 2014:
«Klager mener videre at det ikke foreligger sikker skolevei fra utbyggingsområdet. Omtale av dette spørsmålet ble etterlyst av bl.a. Fylkesmannen, Statens veivesen og fylkeskommunen i høringsrunden. Planbeskrivelsen ble derfor oppdatert før offentlig høring av saken. …
Spørsmålet om sikker skolevei er nå omtalt slik i planbeskrivelsen:
Området har trafikksikker skoleveg på lik linje med allerede etablerte boligstrøk i omegnen. Det er kun interntrafikk til eiendommene i Høyheiveien som ferdes her. Det er lite gjennomgangstrafikk. Dette er kjent for beboere her og det er lav hastighet på stedet, maks. 30 km/t, samtidig som vegens bredde ikke gir rom for større hastigheter, dvs, i praksis gir dette lavere hastighet enn 30 km/t. …»
Fylkesmannen viste så til Statens vegvesens veileder, Trafikkløsninger i skolens nærområde, og redegjorde for kriteriene som der er angitt for hva som anses som «sikker skolevei». Det fremgikk av gjennomgangen at det er anbefalt ulike tiltak der fartsgrensen er fra 40 til 60 km/t, mens det i utgangspunktet ikke er nødvendig med spesielle tiltak der fartsgrensen er 30 km/t.
Fylkesmannen uttalte så:
«I følge planbeskrivelsen og kommunen, er fartsgrensen 30 km/t langs aktuell skolevei. Med tanke på veiens standard virker det lite sannsynlig at faktisk fart er høyere. Etter det Fylkesmannen kan se, bryter forslaget til skolevei derfor ikke med anbefalingene fra Statens vegvesen.»
Etter en konkret vurdering kom Fylkesmannen til at det ikke var holdepunkter for å underkjenne kommunens vedtak, og detaljreguleringsplanen ble stadfestet.
I klage 27. oktober 2015 til ombudsmannen fremmet klager en rekke innvendinger til Fylkesmannens vedtak. Blant annet gjaldt klagen de faktiske forholdene som Fylkesmannen la til grunn for sine vurderinger. Klageren påpekte at fartsgrensen for enkelte strekninger av skoleveien var 50 km/t. Klageren påpekte videre at det ikke bare var skoleveien for barn i det nye boligfeltet, men også for skolebarna i omkringliggende områder, som måtte vurderes.
Undersøkelser herfra
Ombudsmannen fant grunn til å undersøke saken nærmere.
I brev 4. desember 2015 bemerket ombudsmannen at det fremgikk av Fylkesmannens vedtak at det ikke var foretatt befaring. Ombudsmannen viste deretter til at klageren hadde fremlagt bilder og veikart fra veivesenets hjemmeside, der det fremgikk at fartsgrensen på enkelte strekninger av Bakkevei, som benyttes som skolevei, var 50 km/t.
Ombudsmannen spurte på denne bakgrunn Fylkesmannen om han hadde undersøkt om klagers opplysninger om fartsgrensene på deler av Bakkevei stemte. For det tilfellet Fylkesmannen kun hadde lagt til grunn de opplysningene som fremgikk av kommunes vedtak, samt av kommunens oversendelse til Fylkesmannen, ble han spurt om klagesaken var tilstrekkelig opplyst etter forvaltningsloven § 33 femte ledd, jf. § 17 første ledd.
Følgende fremgikk av Fylkesmannens svarbrev 25. januar 2016:
«Fylkesmannen finner grunn til å påpeke at det fotografiet klager har lagt ved klagen, er tatt sør for krysset Høyheiveien/Bakkevei. Den 30-sonen som generelt gjelder i Tvedestrand sentrum oppheves på dette stedet. Som det fremgår av vedlagte kart innhentet fra kommunen, går skoleveien imidlertid ikke mot sør i dette krysset, men mot nord (følger Bakkevei i nordlig retning). Så langt Fylkesmannen kan se, gjelder utskriften fra Statens vegvesens hjemmeside også Bakkeveien sør for det nevnte krysset. Dette gjelder altså en del av Bakkevei som ikke vil bli benyttet som skolevei, da denne veistrekningen leder i helt motsatt retning av sentrum og skolen. Denne veistrekningen har derfor ingen relevans for vurderingen av skoleveien, selv om strekningen deler veinavn med skoleveien mot nord.»
Fylkesmannen uttalte så at han ikke kunne se at hans vedtak 28. oktober 2014 bygget på uriktige opplysninger når det gjaldt fartsgrensene i den delen av Bakkevei som tjente som skolevei.
I brev 13. mars 2016 kommenterte klageren Fylkesmannens svar. Han bestred ikke Fylkesmannens redegjørelse for faktum for så vidt gjald skoleveien fra det nye boligfeltet, men påpekte at klagen til Fylkesmannen også gjaldt trafikkforholdene på eksisterende skolevei frem til feltet.
Ombudsmannen ba i brev 29. april 2016 Fylkesmannen redegjøre for om han hadde vurdert hvilke konsekvenser reguleringsplanen ville ha for trafikkforholdene på eksisterende skolevei for omkringliggende områder. For det tilfellet han ikke hadde vurdert klagers anførsler vedrørende disse forholdene, ble Fylkesmannen spurt om han hadde overholdt sin plikt etter forvaltningsloven § 34 annet ledd. Det følger av bestemmelsen at Fylkesmannen skal prøve alle sider av saken og vurdere de synspunkter klageren kommer med.
I sitt svar 3. mai 2016 viste Fylkesmannen til følgende avsnitt i sitt vedtak 28. oktober 2014:
«At eksisterende veier ikke er i tråd med kravene til nye veier, bl.a. mht. veibredde kan likevel si noe om forsvarligheten av en trafikkøkning på veinettet. Fylkesmannen ser at det i dette tilfellet ikke uten videre er uproblematisk med en trafikkøkning på de eksisterende veiene i området. Fylkesmannen er likevel etter en samlet vurdering kommet til at det ikke er uforsvarlig å vedta en plan som innebærer trafikkøkning. Det er bl.a. lagt vekt på at planen innebærer etablering av totalt 34 nye boenheter, noe som er en begrenset utbygging, og at ingen av faginstansene har hatt vesentlige innvendinger mot utbyggingen på tross av veistandarden, og at fartsgrensen og farten er lav i området. Fylkesmannen er imidlertid enig med kommunens rådmann i at arbeidet med en helhetlig trafikksikkerhetsplan for kommunen nå bør prioriteres.»
Han uttalte deretter at:
«[O]gså andre deler av Fylkesmannens vurdering av veistandard mv. [må] anses å rette seg både mot skoleveien fra det nye feltet og virkningen av trafikkøkningen for eksisterende boligfelt.»
Slik Fylkesmannen så det, hadde han derfor foretatt de nødvendige vurderinger.
I e-post 7. juni 2016 kommenterte klager Fylkesmannens nye redegjørelse.
Ombudsmannens syn på saken
Spørsmålet i saken er om Fylkesmannen har oppfylt sin plikt til å prøve alle sider av saken og vurdere klagers anførsler, jf. forvaltningsloven § 34 andre ledd. Videre er spørsmålet om han i tilfellet har sørget for sakens opplysning og lagt riktig faktum til grunn for sine vurderinger, jf. forvaltningsloven § 33 femte ledd, jf. § 17 første ledd.
Ombudsmannen vil bemerke at saken dreier seg om sikker skolevei for barn og unge. Det følger av plan- og bygningsloven § 1-1 at hensynet til barn og unges oppvekstsvilkår skal ivaretas i planleggingen etter loven. Det samme fremgår av Rikspolitiske retningslinjer for å styrke barn og unges interesser i planleggingen. Ombudsmannen har tidligere uttalt at barn og unge er en sårbar gruppe som er avhengig av at andre fremmer deres interesser, se eksempelvis ombudsmannens uttalelse 9. mars 2010 (SOM-2009-2016). I saker som denne er det derfor viktig at forvaltningen foretar de undersøkelser og gjør de vurderinger saksforholdet gir grunn til.
I forvaltningsloven § 34 annet ledd heter det som følger:
«Tas klagen under behandling, kan klageinstansen prøve alle sider av saken og herunder ta hensyn til nye omstendigheter. Den skal vurdere de synspunkter som klageren kommer med, og kan også ta opp forhold som ikke er berørt av ham.»
Klageren anførte i sin klage til Fylkesmannen at konsekvensene planen ville få for trafikkforholdene i omkringliggende områder, ikke var godt nok utredet og hensyntatt ved kommunens planvedtak. Dette gjaldt særlig for trafikksikkerheten på skolevei. Klagen dreide seg videre først og fremst om trafikksikkerheten på skolevei frem til det nye feltet, snarere enn for strekningen fra det nye feltet og til skolen.
I sitt vedtak tok Fylkesmannen imidlertid som sitt utgangspunkt at «klager mener […] at det ikke foreligger sikker skolevei fra utbyggingsområdet». Den resterende drøftelsen av spørsmålet om sikker skolevei knyttet seg til planbeskrivelsen, som begrenset seg til å omtale forhold ved skoleveien fra det nye feltet og frem til skolen. I sitt svar hit uttalte Fylkesmannen også at han anså den delen av Bakkevei som var særlig omhandlet i klagen til ombudsmannen, som «uten relevans» for vurderingen av sikker skolevei. Det er etter dette vanskelig å se at Fylkesmannen har vurdert hensynet til trafikksikkerheten på skoleveien frem til byggefeltet særskilt.
Fylkesmannen har imidlertid påpekt at han har vurdert forsvarligheten av en trafikkøkning på eksisterende veinett mer generelt, og at han etter en samlet vurdering fant at det ikke ville være uforsvarlig å vedta planen. I denne sammenheng vektla han blant annet at ingen faginstanser hadde vesentlige innvendinger til forslaget. Han har fremholdt at disse vurderingene også må anses for å rette seg mot trafikksikkerheten på skoleveien for omkringliggende områder.
Når det gjelder Fylkesmannens henvisning til at ingen faginstanser hadde innvendinger til planforslaget, vil ombudsmannen bemerke at planforslaget utelukkende beskrev forhold knyttet til sikker skolevei for strekningen fra det nye feltet og til skolen, der fartsgrensen er 30 km/t. I forbindelse med klagesaken ble det videre anført for Fylkesmannen at innspill fra Statens Vegvesen ikke var omtalt i planen, samt at planen også manglet omtale av flere innspill som naboer og andre hadde kommet med i høringsprosessen.
Etter ombudsmannens syn fremstår det dermed som usikkert om berørte faginstanser hadde vurdert trafikksikkerheten på skoleveien frem til planområdet. Det foreligger også usikkerhet knyttet til hvilket grunnlag faginstansene hadde for ikke å fremme vesentlige innsigelser til planen. Fylkesmannen kunne etter ombudsmannens syn dermed ikke uten videre legge til grunn at det faktum at berørte faginstanser ikke hadde innsigelser til planen, innebar at hensynet til trafikksikkerheten på eksisterende skolevei var tilstrekkelig ivaretatt.
De øvrige vurderingene i Fylkesmannens vedtak, herunder det avsnittet Fylkesmannen selv siterer, gjaldt ikke spørsmål om sikker skolevei spesielt. Heller ikke disse vurderingene kan dermed uten videre legges til grunn som dekkende for en vurdering av hensynet til trafikksikkerheten på eksisterende skolevei. Det oppstår dessuten spørsmål om saken i tilfellet var godt nok opplyst da Fylkesmannen stadfestet kommunens vedtak, slik at det faktum som ble lagt til grunn for vurderingene som ble gjort, var riktig.
I tillegg til den generelle bestemmelsen i forvaltningsloven § 17 første ledd er klageinstansens utredningsplikt særskilt regulert i forvaltningsloven § 33 femte ledd, der det heter at:
«Klageinstansen skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes. Den kan pålegge underinstansen å foreta nærmere undersøkelser m.m.»
Bestemmelsen gir klageinstansen et selvstendig ansvar for å påse at saken er tilstrekkelig opplyst. Utredningsplikten gjelder både rettslige og faktiske forhold.
Det fremgår av Fylkesmannens gjennomgang av Statens vegvesens veileder, Trafikkløsninger i skolens nærområde, at fartsgrensen på stedet vil være av betydning for spørsmålet om det er forsvarlig å åpne for økt trafikk langs eksisterende skolevei, eventuelt for spørsmålet om det i tilfelle først bør gjennomføres avhjelpende tiltak. Fylkesmannen hadde derfor klar oppfordring til å undersøke klagers opplysninger om at skolevei med fartsgrense på 50 km/t ville bli berørt av økt trafikk som følge av utbyggingen planen la opp til. Undersøkelsene kunne vært foretatt ved relativt enkle grep.
Det fremgår av Fylkesmannens vurderinger av spørsmålet om sikker skolevei spesielt, og av trafikkforholdene på de eksisterende veiene generelt, at han la vesentlig vekt på at fartsgrensen i området var 30 km/t, og at han anså det som lite sannsynlig at farten faktisk var høyere enn dette. Det fremgår ingen steder i vedtaket at Fylkesmannen har vurdert hensynet til trafikksikkerhet på strekninger der fartsgrensen er høyere, slik forholdet er for deler av Bakkevei. Dette tilsier at de vurderingene Fylkesmannen hevder også må anses for å omfatte trafikksikkerheten på eksisterende skolevei, eventuelt er basert på feil faktisk grunnlag.
Fylkesmannens vedtak og svar hit etterlater etter dette tvil om hvorvidt han har vurdert hensynet til sikker skolevei for barn og unge fra omkringliggende områder, og dermed har oppfylt sin plikt til å prøve alle sider av saken og vurdere klagers anførsler, jf. forvaltningsloven § 34 andre ledd. Videre foreligger det tvil om han i tilfellet har sørget for sakens opplysning og lagt riktig faktum til grunn for sine vurderinger, jf. forvaltningsloven § 33 femte ledd, jf. § 17 første ledd.
Det knytter seg etter dette begrunnet tvil til forhold av betydning for saken, jf. sivilombudsmannsloven § 10 annet ledd.
Jeg ber derfor om at Fylkesmannen vurderer saken på nytt. Jeg ber videre om å bli holdt orientert om Fylkesmannens fornyete vurdering.