Sakens bakgrunn
Flakstad kommune godkjente søknad om fradeling av tre tomter i vedtak 16. november 2006. Det ble ilagt gebyr på til sammen ca. kr. 72 900. Advokat Arnt Egil Tjønndal fremmet klage over kommunens anvendelse av Betalingsregulativet for bygge-, plan-, fradeling- og oppmålingssaker i brev 27. november 2007. Det ble anført at regulativet var anvendt feil. Subsidiært ble det bedt om at kommunen forela saken for kommunestyret som en søknad om nedsettelse av urimelig gebyr.
Kommunen avviste klagen i brev 5. mai 2008. Kommunen viste til at gebyrfastsettingen i den enkelte sak i utgangspunktet ikke var et enkeltvedtak som kunne påklages. Det ble også vist til at det ikke var anledning til å dispensere fra gebyrregulativet.
A henvendte seg til ombudsmannen i brev 12. juni 2009, der det ble anført at kommunen hadde beregnet for høyt gebyr. Det ble særlig vist til at kommunen feilaktig hadde lagt til grunn at fradelingen var til utbyggingsformål.
I brev 7. juli 2009 viste ombudsmannen til at enkelte forhold ved en gebyrfastsettelse måtte kunne påklages, og fylkesmannen ba kommunen i brev 1. oktober 2009 om å ta saken opp til ny behandling for de deler som ikke ble vurdert ved den tidligere behandlingen. Det ble særlig vist til spørsmålet om de ilagte gebyrene oversteg selvkostprinsippet og spørsmålet om urimelig gebyr. Det ble også bedt om at kommunen gjorde nærmere rede for hvorfor delingen ble ansett å være til utbyggingsformål.
Klager har i flere brev bedt kommunen legge frem dokumentasjon på kommunens reelle utgifter i forbindelse med saksbehandlingen.
Etter det jeg kan se, har kommunen i brev 6. januar 2011 til klagerne, vedlagt et internt brev datert 5. august 2010, der det er foretatt en stipulert oversikt over timer og timesatser beregnet per enhet for fradelingen. Av det interne brevet fremgår følgende:
«Beregning av medgått tid, delesøknad fra A m.fl. gnr 18 bnr 1
- Behandling av søknaden, PBL og jordloven: 7 timer
- Kopiering og utsendelse av saken/klagen/dokumentene
(inkl. konvolutter og frankering) 3 timer - Bestilling av oppmåling hos GeoLofoten 2 timer
- Forarbeid og fysisk oppmåling, inkl. papirarbeidet i etterkant, utført av GeoLofoten 15 timer
- Matrikkelføring av 3 nye eiendommer med sending Tinglysning 5 timer
- Behandling av klage (arealet) i formannskapet inkl saksbeh 5 timer
- Forarbeid og behandling av klagen hos GeoLofoten,ny oppmåling,
inkl. utstedelse av korrigerte målebrev 8 timer - Korrigering av 3 eiendommer i matrikkelen 2 timer
- Arkiv, postscanning servicetorg og fakturering 5 timer
Beregnet timelønn a 500 x 52 = 26.000 dette inkluderer kontor og kontorteknisk materiell.»
Klager har kommentert de enkelte punktene i kommunens oppsett av medgått tid, blant annet i brev til kommunen 28. juni 2011, der følgende fremgår:
«Pkt. 1
Vår søknad om deling av eiendommen ble beh. som en sak og er dekket av
Sakbehandlingsgebyret på kr.1.984,- (sak nr. 122/06)
Her mener kommunen at de skal ha 7 timer x 3 x 500,- tilsammen kr.10.500,-
Pkt. 2
Her mener kommunen at kopiering – konvolutter og frimerker utgjør en utgift på kr. 4.500,-
Pkt. 3
Det var vi selv som bestilte oppmåling hos GeoLofoten. Kommunen gjorde ingenting i sakens anledning. Allikevel mener kommunen at de har hatt en utgift på kr. 3.000,- for å kontakte GeoLofoten pr. telefon. Dette er jo mildest talt latterlig.
Pkt. 4
Oppmålingen og kartforretningen er dekket av GeoLofotens salær og som etter avtale med Flakstad kom. er 55 % av regulativets satser.
I vårt tilfelle betyr det regulativets pkt. C3 og utgjør kr. 19.635,-
Pkt. 5
Hvor arbeidskrevende det er å føre 3 eiendommer inn i matrikkelen har vi ikke forutsetning for å uttale oss om, men vi synes dog at kr. 7.500,- virker mye. I dette pkt. er det også tatt med tinglysning. Men dette er jo en egen avgift som ikke har noe med kommunens saksbeh. å gjøre.
Pkt. 6
At saksbehandler og formannskap bruker 15 timer på å behandle en klage finner vi å være en smule drøyt, men sett på bakgrunn av at vår sak feirer 5 års jubileum den 25. mai 2011 uten å være løst kan en vel forstå tidsbruken.
Pkt. 7
Det arbeid som GeoLofoten utførte i forb. med justering av målebrevene for å sørge for at alle tre parsellene fikk sin rettmessige del av arealet, utførte GeoLofoten uten ekstra kostnader. Derfor kan ikke Flakstad kommune påstå at de har hatt en utgift i den forbindelse som tilsvarer 8 timer x 3 x 500 som er lik kr. 12.000,- (brevet fra GeoLofoten legges ved)
Pkt. 8
I likhet med påstandene i pkt. 5 om medgått tid til matrikkelføring kan vi heller ikke her si om det er rett eller galt tidsbruk.
Siste pkt. som omhandler arkivering og fakturering hvor det påstås at det er medgått 15 timer, finner vi høyst tvilsomt.»
Kommunestyret fattet deretter 31. januar 2012 følgende vedtak:
«Kommunestyret finner ikke grunnlag for å endre gebyr i ovennevnte sak.»
I rådmannens innstilling til vedtaket fremgikk blant annet:
«Flakstad kommune utarbeider ikke selvkostregnskap pr. sak og plan- og bygningsloven fastslår at gebyr ikke skal overstige kommunens nødvendige kostnader på sektoren. I så måte legges regnskapstall fra ansvar 9107 – kart og oppmåling til grunn. Ansvaret viser at utgifter og inntekter ikke samsvarer og en har en negativt årlig netto driftsresultat.
Utfordringen for Flakstad kommune, som for mange andre små kommuner er at en har større stillingshjemler tilknyttet enkelttjenester enn inntektsgrunnlaget tilsier. For å få balanse i regnskapene måtte en i så fall enten øke gebyrsatsene, eller redusere stillingshjemmel i så stor grad at det ville være vanskelig å opprettholde hjemmel. Så lenge en må akseptere at ansvaret ikke har store nok inntekter til å balansere, eller går med overskudd, har det heller ikke vært aktuelt [å] beregne selvkostgrunnlag eller å lage eget selvkostregnskap for tjenesten. Teknisk område vurderes helhetlig med unntak av v/a området hvor selvkost benyttes, men hvor en også opplever negativ inndekning.»
Det ble lagt ved regnskapstall for 2009, 2010 og 2011, som viste et negativt årlig driftsresultat. Kommunen mente det ikke var søkt om redusert gebyr og la også vekt på at gebyrregulativet er praktisert likt i sammenlignbare saker.
Kontrollutvalget har for øvrig i flere brev bedt rådmannen redegjøre for selvkostgrunnlaget for delesaker, og om å legge frem selvkostregnskap. I brev 9. mai 2011 fremgikk:
«Kontrollutvalget ønsker redegjørelse fra rådmannen om praksis i forbindelse med kommunens behandling i delingssaker etter Plan- og bygningsloven (PBL) — herunder gebyrfastsetting.»
Rådmannen fulgte ikke opp kontrollutvalgets anmodning, og i møte i kontrollutvalget
8. september 2011 ble det fattet slik avgjørelse:
«Kontrollutvalget ber rådmannen skriftlig redegjøre for kommunens beregning av selvkostgrunnlaget for tjenesten, og legge fram selvkostregnskapet.»
Etter det jeg kan se av dokumentene i saken, ble heller ikke denne anmodningen fulgt opp.
Undersøkelsene herfra
Etter henvendelse fra A ble det funnet grunn til å undersøke saken nærmere. Kommunen ble bedt om å redegjøre for om det ilagte gebyret oversteg kommunens kostnader for arbeid relatert til behandling av søknadene. Videre ble kommunen spurt om den mente det var hjemmel for å medta i gebyret kostnader knyttet til klagebehandlingen. Det ble også bedt om en redegjørelse for de vurderingene som lå til grunn for at kommunen mente det ikke var grunnlag for nedsettelse av gebyret som «urimelig», jf. gebyrregulativet pkt. A. Sist ble kommunen spurt om det hadde vært noe arbeidsbesparelse med sakene på grunn av sammenhengen mellom dem, som kunne gi grunnlag for gebyrreduksjon.
Etter tre påminnelser svarte kommunen. Den mente betalingsregulativet ikke sa noe om beregning til selvkost, og at de områdene kommunen skal benytte selvkostberegninger, var innenfor vann, avløp og renovasjon.
Kommunen mente gebyret i en enkeltsak kan overstige kostnader for denne saken, og at gebyrfastsetting ikke skjer etter medgått tid. Kommunen har vedtatt faste gebyrer ut fra arealberegning. De faste gebyrene beregnes ikke ut fra enkeltsaker, og «kommunen må se på området som en helhet, jfr bl.a selvkost for vann og avløp, som er likt gebyr uansett hvor langt eller nært boligen ligger vannkilde/renseanlegg».
Når det gjaldt gebyr for klagebehandling, så tolket kommunen oppsettet slik at dette gjaldt klagebehandlingen og jobben som kom på grunn av feil på arealet etter første oppmåling.
Kommunen opplyste at den har inngått avtale om gebyrreduksjon ved at gebyret kan settes til regulativets pkt. C1, som gir redusert gebyr på 50 %, når det kan dokumenteres at arealet er bortleid til landbruksformål i minst 20 år (i kommunens siste brev opplyst å være 10 år). Kommunen mente ellers at «utgifter til drift av området innenfor fradeling/matrikkel, betinger godt kvalifiserte folk og ei stilling som ansatte kan jobbe og leve av, derfor gebyrer som i dette tilfellet, jfr sak i samme tidsperiode, som ikke ble påklaget». For øvrig fremgikk av brevet:
«[D]et er i gebyrregulativet ikke vedtatt at selvkost skal være grunnlag for gebyrfastsettingen, verken på total regnskapet for området eller enkeltsaker.
Kommunen har etter beste evne vurdert tidsperspektiv/forbruk på denne saken, uten at fungerende rådmann vil stille kritiske spørsmål om/til denne vurderingen.»
A kommenterte kommunens svar før saken ble tatt opp til avslutning. Jeg mottok for øvrig 19. september et brev fra kommunen, datert 10. august 2013.
Jeg ser slik på saken
1. Selvkostprinsippet
Noe generelt selvkostprinsipp gjelder ikke for kommunal og fylkeskommunal inntektsbringende virksomhet, se Jan Fridthjof Bernt og Oddvar Overå, Lov om kommuner og fylkeskommuner av 25. september 1992 nr. 107, Med kommentarer, 5. utgave 2011, side 22. Rekkevidden og det nærmere innholdet av prinsippet må avgjøres for hvert enkelt saksområde. Prinsippet er ikke direkte uttalt i delingsloven, men ut fra forarbeidene synes prinsippet også forutsetningsvis å gjelde på dette området. I Ot.prp. nr. 50 (1977-78) om kartlegging, deling og registrering av grunneiendom, heter det i merknadene til § 5-2 «Gebyr» på s. 22 at «kommunen skal ha adgang til å fastsette gebyr som dekker omkostningene kommunen har med forretningen». Dette må bety at det er tale om selvkost. Ved endringslov 4. august 1995 nr. 55 ble henvisningen til selvkostprinsippet presisert, jf. Ot.prp. nr. 47 (1994-95) s. 8: «Gebyrregulativet skal baseres på selvkostprinsippet».
Selvkostprinsippet er også omtalt i rettspraksis, se særlig høyesterettsdommen inntatt i Rt. 2004 s.1603. Saken gjaldt fastsettelse av gebyr for en delingsforretning. Førstvoterende uttalte i premiss 41:
«Min konklusjon er etter dette at fastsettelsen av gebyret i kart- og delingssaker skal ta utgangspunkt i de gjennomsnittlige utgiftene for vedkommende arealklasse, slik at man kommer så nær de faktiske utgifter for den enkelte arealklasse som mulig. Kommunene må ha et visst spillerom ved beregningen av disse gjennomsnittskostnadene. Men etter mitt syn går det en grense for hvor store gebyrer en arealklasse kan pålegges uten at kommunen kan dokumentere at de gjennomsnittlige utgiftene for vedkommende klasse er tilsvarende store. Er denne grensen overtrådt, og kommunen heller ikke benytter sin dispensasjonsadgang, er gebyret etter min mening ugyldig.»
Etter dette legger jeg til grunn at selvkostprinsippet gjelder for delingssaker.
2. Dokumentasjonskravet
Jeg har i en rekke uttalelser omtalt kommunens plikt til å dokumentere at gebyrene som følger av kommunens gebyrregulativ, er i tråd med selvkostprinsippet, se blant annet uttalelser 12. september 2012 (sak 2011/1789), 12. mai 2010 (sak 2009/210) og 19. februar 2008 (sak 2007/737) med videre henvisninger.
Det er en forutsetning at forvaltningen kan dokumentere de snittkostnadene som ligger til grunn for fastsettelsen av gebyrsatsene i den enkelte sakstype, og det er forvaltningen som har bevisbyrden for at selvkostprinsippet er overholdt. Jeg kan vanskelig se at selvkostprinsippet i delingsloven har en annen bevisbyrderegel enn selvkostprinsippet i plan- og bygningsloven, som to av de ovenfor nevnte uttalelsene gjaldt.
Jeg har også tatt opp spørsmål knyttet til selvkostprinsippet og dokumentasjonskravet med Kommunal- og regionaldepartementet på generelt grunnlag, se ombudsmannens årsmelding for 2008 på s. 275. Departementet skrev i brev 1. oktober 2007 blant annet:
«I tilfeller hvor det hevdes at kommunens gebyrsatser ikke er fastsatt i henhold til selvkostprinsippet, vil en kunne be kommunen dokumentere at selvkostprinsippet er ivaretatt, f.eks. ved å fremlegge for- og etterkalkyler av grunnlaget for sine gebyrsatser. Det vil ikke være tilstrekkelig å vise til at en gebyrberegning som skjer i samsvar med regulativet oppfyller kravet til selvkost».
3. Nærmere om beregningen av de faktiske kostnadene
3.1 Gebyrregulativet
Mine undersøkelser har ikke vært innrettet mot om gebyrregulativet som sådan er i tråd med selvkostprinsippet. Kontrollutvalget i kommunen har imidlertid gjentatte ganger bedt om en nærmere redegjørelse for selvkostgrunnlaget for delesaker, uten at dette er etterkommet av administrasjonen. På bakgrunn av den redegjørelsen kommunen har gitt i saken, fremstår det som hensiktsmessig at kommunen gjennomgår gebyrregulativet for å sikre at selvkostprinsippet er gjennomført i regulativet, dersom det ikke foreligger dokumentasjon på at dette er gjort i forbindelse med vedtakelsen av regulativet. Jeg understreker imidlertid at jeg her ikke har tatt stilling til gyldigheten av gebyrregulativet.
3.2 Beregningen av gebyret i denne saken
Advokat Arnt Egil Tjønndal ba i brev 27. november 2007 subsidiært om redusert gebyr etter gebyrregulativet pkt. A fjerde avsnitt, som lyder:
«Ur[i]melige gebyr.
Hvis gebyret anses å bli urimelige kan Kommunestyret etter grunngitt søknad redusere gebyret.
Med urimelige gebyr mener her meget stort avvik fra gjennomsnittlige omkostninger for den enkelte tjeneste/forretning.»
Kommunen har i det interne brev 5. august 2010, gitt en stipulert oversikt over timer og timesatser beregnet per enhet for fradelingen. Av brevet fremgår at det er medgått totalt 156 timer til å fradele tre parseller. Klager har påpekt at flere av postene kommunen har ført opp, er arbeid utført og fakturert til GeoLofoten, eller som inngår i tinglysningsavgiften. Det er også ført opp timer for klagebehandling, som enten er de endringene GeoLofoten utførte som følge av feil i arealet og som klager har opplyst at GeoLofoten utførte kostnadsfritt, eller kommunens behandling av forvaltningsklage, som ikke skal inngå i gebyrberegningen. Det er videre ført opp timer for å bestille oppmåling, som er anført av klager å være arbeid klager selv har utført.
Ombudsmannen har tatt opp disse anførslene med kommunen, uten at alle synes besvart direkte. Kommunen har heller ikke svart på om det har vært noe arbeidsbesparelse med sakene på grunn av sammenhengen mellom dem, som kunne gi grunnlag for gebyrreduksjon.
Slik saken fremstår, er det ikke mulig å kontrollere om det utmålte gebyret ligger innenfor selvkost eller ikke. Jeg kan etter dette ikke se at saken var tilstrekkelig opplyst da søknaden om nedsettelse av gebyret ble avslått, jf. lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker § 17.
4. Avsluttende merknader
Jeg er kommet til at det knytter seg «tvil til forhold av betydning i saken», jf. sivilombudsmannsloven 22. juni 1962 § 10 andre ledd. Jeg ber derfor kommunen om at søknaden om reduksjon av gebyr blir utredet og vurdert på nytt.
Jeg ber om å bli underrettet om utfallet av den nye vurderingen.
Hva gjelder forsinkelsene i besvarelsen av ombudsmannens henvendelser, peker jeg på at Stortinget har bestemt at ombudsmannen kan sette frist for å etterkomme pålegg om å gi opplysninger, jf. ombudsmannens instruks 19. februar 1980 § 6 annet ledd. De frister som settes, skal overholdes. Stortinget har for øvrig på generelt grunnlag uttalt at henvendelser fra ombudsmannen skal prioriteres høyt. Flakstad kommune bes merke seg dette – både for den videre oppfølgningen av denne saken og for senere saker.