• Forside
  • Uttalelser
  • Gebyr ved privat reguleringsplanforslag – krav til beslutningen om å ikke fremme forslaget

Gebyr ved privat reguleringsplanforslag – krav til beslutningen om å ikke fremme forslaget

Saken gjaldt gebyr for behandling av et privat reguleringsplanforslag. Kommunen hadde ikke underrettet forslagsstiller om at det opprinnelige planforslaget var avvist.

Etter ombudsmannens vurdering var endringene i det reviderte materialet heller ikke så store at det objektivt sett var et nytt planforslag. Fristen for behandling av planforslaget var da overskredet med mer enn ti uker, og behandlingsgebyr kunne ikke kreves.

Uttalelse

Ombudsmannen har mottatt en klage fra advokat Katrine Lillejord på vegne av A. Klagen gjelder fylkesmannens vedtak 2. april 2014, som stadfestet Bergen kommunes vedtak om saksbehandlingsgebyr for privat reguleringsplanforslag.

A fremmet privat reguleringsplanforslag i november 2010. Forslaget ble ikke behandlet innen 12-ukersfristen i plan- og bygningsloven (pbl.) § 12-11. Kommunen underrettet heller ikke forslagsstiller skriftlig om at forslaget var avvist, slik pbl. § 12-11 tredje punktum forutsetter. Klager sendte deretter i januar 2012 inn et revidert forslag. Dette forslaget la kommunen ut til offentlig ettersyn innen 12 uker. Kommunen beregnet saksbehandlingsgebyr for forslaget.

Forslagsstiller ­– ved advokat Katrine Lillejord – klaget gebyret inn for fylkesmannen, og anførte at det reviderte forslaget var en fortsettelse av det første forslaget – og at fristen derfor var overskredet. Det ble vist til at det ikke var gitt noen tilbakemelding fra kommunen om at forslaget var avvist, og at det tvert i mot var gitt signaler om at det ikke skulle betales gebyr. Fylkesmannen opprettholdt kommunens vedtak om gebyr. Av fylkesmannens vedtak fremgår:

«Fylkesmannen finner at så lenge det andre planforslaget bygger på det første forslaget, og i all hovedsak ligger innenfor det samme planområdet, må det andre planforslaget regnes for å være et ‘nytt revidert planforslag’, jf. gebyrforskriften § 2-1-8. Vi kan således ikke se at det andre planforslaget bare inneholder justeringer som tilsier at det må regnes for å være en del av det første planforslaget slik klager hevder. Det innebærer også at det andre forslaget ikke er et helt nytt forslag som det kan kreves fullt gebyr for.

Når det gjelder avvisning er Fylkesmannen enig i at det formelt sett ikke ble fattet et avvisningsvedtak i denne saken. I møte den 24.06.2011 gav kommunen likevel beskjed om at det første planforslaget ikke kunne fremmes. Fylkesmannen kan ikke se at en beslutning om å avstå fra å fremme et planforslag ville utløst klagerett, jf. pbl § 12-11. Det er således i realiteten ingen forskjell mellom det som ble gjort i denne saken, ved at kommunen ikke ville fremme det første planforslaget, og det at et forslag avvises.

Så lenge det andre planforslaget er et revidert forslag, som kommunen har behandlet, er det i tillegg rimelig at kommunen skal kunne kreve gebyr for behandlingen som er gjort.

På bakgrunn av det ovennevnte finner Fylkesmannen at det første planforslaget i realiteten ble avvist. Kommunen har således hjemmel til å kreve 70 % gebyr for behandling av det andre planforslaget, jf. gebyrforskriften § 2-1-8.»

Undersøkelsene herfra

Ombudsmannen fant grunn til å undersøke saken nærmere. Fylkesmannen ble blant annet bedt om å redegjøre for sin forståelse av rettsvirkningene knyttet til manglende skriftlig underretning til forslagsstiller i saken. Ombudsmannen ønsket også en redegjørelse for om endringene av planen kunne ha vært oppnådd gjennom en samlet saksbehandling av forslaget innsendt i november 2010.

I svaret hit understreket fylkesmannen at hovedregelen etter plan- og bygningsloven § 12-11 er at forslagstiller skal ha underretning ved brev dersom kommunen ikke ønsker å fremme planforslaget. Fylkesmannen forsto det slik at en underretning ikke trenger å begrunnes, men at det bør fremgå av brevet hva som var avgjørende.

Fylkesmannen viste videre til at en underretning ikke er et enkeltvedtak som kan påklages. Underretningen er etter fylkesmannens syn satt av hensyn til at forslagstiller skal bli opplyst om at planforslaget ikke vil bli fremmet, og at han i så fall må utarbeide nytt forslag dersom han vil arbeide videre med en eventuell regulering. Videre viste fylkesmannen til at underretningen har betydning for gebyrfastsettelsen av det nye forslaget. At underretningen må være skriftlig anså fylkesmannen at skyldes hensynet til notoritet og etterprøvbarhet. Manglende skriftlig underretning ville derfor i følge fylkesmannen ikke medføre andre rettsvirkninger enn at det blir vanskeligere å etterprøve om forslagstiller faktisk ble underrettet om at opprinnelig planforslaget ikke ville bli fremmet.

Fylkesmannen mente de faktiske forholdene i denne saken måtte ha gjort det klart for forslagstiller at kommunen ikke ville fremme det opprinnelige planforslaget. Til støtte for dette viste fylkesmannen til møtet mellom kommunen og forslagstiller 24. juni 2011, der kommunen ga beskjed om at det første planforslaget ikke kunne fremmes. Fylkesmannen la også vekt på at forslagstiller er en profesjonell aktør med lang erfaring og kjennskap til utarbeiding av reguleringsplaner, slik at det var nærliggende å anta at forslagstiller var klar over at planforslaget faktisk ble forkastet på møtet. Fylkesmannen viste også til kommunens redegjørelse i brev av 17. september 2014, der kommunen skrev følgende:

«Vi kan ikke se at manglende underretning til forslagstiller etter møtet 24.6.2011 er av betydning for adgangen til å kreve gebyr i saken. Vi har i utgangspunktet sett siste sak som er sendt til gebyrberegning som en ny sak, selv om den bygger på det første planforslaget, og hvor saksbehandlingsfristen er gått ut før offentlig ettersyn. Forslaget som er vedtatt lagt ut til offentlig ettersyn er etter dette møtet vesentlig omarbeidet i forhold til det opprinnelige forslaget (se punkt 2 nedenfor). Vi mener det må ha vært synlig for forslagstiller at det i realiteten var nytt planforslag som ble sendt inn til behandling, etter råd om omarbeiding herfra, selv om det ikke er sagt noe skriftlig om dette eller foretatt endring av saksnummer. Det vises bla. til vedlagte følgebrev og gebyrgrunnlag vedlagt saken da denne ble sendt inn på nytt 30.1.2012.»

Det fremgikk videre av kommunens redegjørelse:

«Vi hadde som nevnt et møte 24.6.2011 etter at opprinnelig planforslag var sendt inn, og hvor planforslaget ble anbefalt omarbeidet mht. innhold. Dette gjelder særlig plassering av ny båthavn, sanering av eksisterende båthavn, og areal avsatt til badeplass i sjø og på land innerst i viken. Endringen er nærmere beskrevet i fagnotat datert 20.4.2012 side 7 ff. Dette følger vedlagt. Videre følger opprinnelig plankart. Vi kan ikke se at disse endringene kunne vært oppnådd gjennom en samlet saksbehandling av det opprinnelige forslaget. Endringene krevde bl.a. utarbeidelse av nytt plankart, justering av reguleringsbestemmelsene og planbeskrivelsen.»

Advokat Katrine Lillejord kommenterte deretter fylkesmannens svar.

Ombudsmannen ser slik på saken

Plan- og bygningsloven § 33-1 gir kommunen hjemmel til å fastsette forskrift om gebyr for blant annet behandling av private planforslag. Bergen kommune har vedtatt et slikt gebyrregulativ. Utgangspunktet er dermed at forslagsstiller har plikt til å betale behandlingsgebyr.

Problemstillingen er om plan- og bygningsloven § 12-11 – sammenholdt med forskrift om tidsfrister etter plan- og bygningsloven § 2 – innebærer at kommunen likevel ikke har adgang til å kreve behandlingsgebyret som følger av kommunens gebyrregulativ.

Plan- og bygningsloven § 12-11 lyder:

«Når forslaget til reguleringsplan er mottatt av kommunen, skal kommunen snarest, og senest innen tolv uker eller en annen frist som er avtalt med forslagsstiller, avgjøre om forslaget skal fremmes ved å sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn og behandles etter reglene i §§ 12-9 og 12-10. Kommunen kan samtidig fremme alternative forslag til regulering av arealet. Finner ikke kommunen grunn til å fremme forslaget, skal forslagsstilleren underrettes ved brev. Er forslaget i samsvar med kommuneplanens arealdel eller områderegulering, kan avslaget kreves forelagt kommunestyret.»

Ved overskridelse av fristen på 12 uker skal kommunen «tilbakebetale forslagsstiller 10 % av det totale gebyret for hver påbegynt uke fristen overskrides i inntil 10 uker», jf. forskrift om tidsfrister etter plan- og bygningsloven § 2.

Det er enighet om at kommunen – på grunn av mer enn 10 ukers fristoverskridelse – ikke hadde krav på behandlingsgebyr for det opprinnelige planforslaget innlevert 29. november 2010.

Spørsmålet for ombudsmannen er om det nye materialet forslagsstiller sendte inn 30. januar 2012, er et nytt forslag til reguleringsplan, eller om det er en fortsettelse av det opprinnelige forslaget til reguleringsplan fra 29. november 2010.

Etter plan- og bygningsloven § 12-11 tredje punktum skal forslagsstiller «underrettes ved brev» om kommunens beslutning om å ikke fremme planforslaget. Av lovens forarbeider – Ot.prp. nr. 32 (2007-2008) pkt. 6.12 – følger det at brevet skal inneholde «begrunnelse for hvorfor forslaget ikke fremmes». En slik regel ivaretar hensynet til notoritet. Den klare hovedregel er altså at et forslag til reguleringsplan må avvises ved et brev med skriftlig begrunnelse til forslagsstiller. Har kommunen ikke gjort dette, er forslaget fortsatt til behandling.

Ombudsmannen kan ikke utelukke at kravet til underretning også kan oppfylles uten brev til forslagsstiller. Med det klare utgangspunktet som følger av lovteksten og forarbeidene, må det i så fall være kommunen som må godtgjøre at forslagstiller er underrettet på annet vis med begrunnelse for hvorfor forslaget ikke fremmes. I denne saken er det uenighet om forslagsstiller ble underrettet i møte med kommunen 24. juni 2011. Når det er slik uenighet om hva som ble opplyst i et møte, kan det ikke være tilstrekkelig godtgjort at forslagsstiller er underrettet om at forslaget ikke fremmes.

Selv om kommunen ikke har underrettet forslagsstiller skriftlig om at det opprinnelige planforslaget er avvist, kan et revidert planforslag fra forslagsstiller være så ulikt det opprinnelige forslaget, at det objektivt sett er et nytt forslag til reguleringsplan.

Fylkesmannen mener de innsendte endringene var så store at det i realiteten var et nytt planforslag. Kommunen har også lagt dette til grunn. I kommunens saksfremstilling heter det:

«Byråden vil peke på at selv om hovedpunktene i planforslagene i utgangspunktet er de samme i de to planforslagene, er summen av forskjeller likevel så omfattende at det i realiteten er snakk om to ulike planer. Det pekes her på at forskjellene i reguleringsformål, avgrensning, planbestemmelser og særlig planløsninger er så omfattende at det sist mottatte planforslaget oppfattes som et nytt forslag, og ikke kun som justeringer av det første planforslaget. «Justeringer» vil være mindre endringer/tilpasninger/presiseringer innenfor samme reguleringsformål, planløsning og avgrensning.

Byråden vil i denne sammenheng vise til at planområdet i det siste planforslaget er utvidet for å ta inn en ny tilkomstvei. Videre inneholder planforslaget nye reguleringsformål om fortau og turvei. Det er videre foretatt viktige endringer av reguleringsformålene fra “småbåtanlegg” til “småbåthavn”, noe som åpner for en betydelig økning av båtplasser. Det er videre gjort endringer fra “naust” til “byggeformål” og fra “badeområde” til “badeplass”. Det er også foretatt endringer i planløsninger som omfatter ny tilkomstveg, én stor småtbåthavn i stedet for to anlegg, vesentlig mer areal på land og sjø til “badeplass” og “allment friluftsliv”, ny hensynssone for område med rasfare, redusert omfang av areal til næringsvirksomhet og redusert omfang av parkeringsareal.

De vesentlige endringene av planløsninger for småbåthavn, badeplass/friluftsliv og tilkomstveg er alene forhold som gir grunnlag for å behandle det siste planforslaget som et nytt forslag og ikke en justering av det først innsendte.»

Plan- og bygningslovens bestemmelser om behandling av reguleringsplaner er ikke til hinder for at et planforslag endres og suppleres i stor grad underveis. Det følger av plan- og bygningslovens saksbehandlingssystem at utarbeiding av en reguleringsplan er en prosess basert på samarbeid og utveksling av synspunkter. Dersom endringene er av en viss størrelse eller betydning, kan det imidlertid stilles nye krav til saksbehandlingen ved for eksempel ny kunngjøring av oppstart av planarbeid, krav til ny høring eller nye utredninger. Kommunen kan også i samråd med forslagsstiller selv gjøre endringer i private reguleringsforslag før de sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn. Kommunen kan dessuten fremme alternative forslag.

I kommunens fagnotat 20. april 2012 fremgår at «[h]ovedformålet med planforslaget er areal for utvidelse og forskyving av plasseringen av eksisterende småbåthavn[en] i Kjøkkelviken». Videre fremgår at den planlagte båthavnen er på ca. 30,6 daa. I forslagstillers opprinnelige planbeskrivelse 28. november 2011 er formålet med reguleringsplanen oppgitt å være «å etablere et nytt småbåtanlegg vest i planområdet», og at «[d]ette tilrettelegger for en utvikling hvor dagens småbåtplasser på sikt flyttes til, og integreres i, det nye anlegget». Nytt småbåtanlegg er oppgitt til totalt å legge beslag på 30 579 m2 i sjø.

I de veiledende merknadene til kartforskriften er forskjellen mellom småbåtanlegg og småbåthavn beskrevet slik: «Småbåtanlegg vil være et anlegg i mindre skala enn en småbåthavn, og vanligvis uten eget driftsselskap, jf. kode 6230. Det vil typisk være fellesbrygger med båtplasser for nærmere angitte brukere (eksempelvis bolig- eller fritidseiendommer samt ev. nødvendige gjesteplasser).»  Inntil en endring i kartforskriften i 2010 var både småbåtanlegg og småbåthavn underformål under arealformålet «bruk og vern av sjø og vassdrag».

Selv om formålet «småbåthavn» legger opp til et større antall båtplasser enn «småbåtanlegg», er arealet avsatt til båtplasser det samme og hovedhensikten om utvidelse og flytting av eksisterende småbåtanlegg samt etablering av flere båtplasser er også den samme. Begge forslagene legger ellers til rette for tilkomst, parkering, badeplass og regulering av eksisterende næringsvirksomhet og naust.

Ombudsmannen kan etter dette vanskelig se at endringene var så store at forslagsstillers oversendelse 30. januar 2012 objektivt sett er et nytt forslag til reguleringsplan. Når hovedhensikten med planen er den samme i begge forslagene – og endringene ellers bygger på det første forslaget – er det vanskelig å se at kommunen ikke kunne ha foretatt endringene gjennom en samlet saksbehandling.

Hensyn til notoritet, forutsigbarhet og fremdrift i plansaker trekker i samme retning. Tidsfristen på 12 uker ble innført ved en lovendring i 2003. Bakgrunnen for innføringen av tidsfristen er omtalt i Ot.prp. nr. 113 (2001-2002) Om lov om endringer i plan- og bygningsloven (tidsfrister i planleggingen, kart og stedfestet informasjon) s. 5, der blant annet hensynet til «en mer effektiv planbehandling og sikrere anslag på fremdriften i plansaker» fremheves. Lovforslagene skulle ta sikte på å strukturere planprosessene bedre, slik at «tidsbruken blir mer forutsigbar». Det vil være mest i samsvar med intensjonen i loven at kommunen bærer risikoen for eventuelle misforståelser som følge av ikke å ha fulgt lovens krav til fremdrift, forutsigbarhet eller notoritet.

Oppsummering og avsluttende merknader

Kommunen har ikke underrettet forslagsstiller om at det opprinnelige planforslaget var avvist. Etter ombudsmannens vurdering var endringene i det reviderte materialet heller ikke så store at det objektivt sett var et nytt planforslag. Fristen for behandling av planforslaget var da overskredet med mer enn ti uker, og behandlingsgebyr kan ikke kreves.

Som det fremgår, mener ombudsmannen det knytter seg «tvil til forhold av betydning i saken», jf. sivilombudsmannsloven 22. juni 1962 § 10 andre ledd. Fylkesmannen bes derfor om å foreta en fornyet vurdering av klagen.

Jeg ber om å bli underrettet om utfallet av den nye vurderingen.

Etter en ny vurdering av saken omgjorde fylkesmannen sitt tidligere vedtak, og opphevet kommunens behandlingsgebyrvedtak.