Sakens bakgrunn
Klageren søkte om fornyet parkeringstillatelse for forflytningshemmede i november 2017. Utvalget for behandling av søknader om parkeringstillatelser for forflytningshemmede avslo søknaden, og kommunens parkeringsleder underrettet klageren om avslaget. Klageren klaget over vedtaket og oversendte ytterligere dokumentasjon.
I brev 21. februar 2018 orienterte parkeringslederen om at utvalget hadde gjennomgått saken på nytt, men uten å vurdere den annerledes. Klageren ble bedt om å gi tilbakemelding på om hun ønsket at klagenemnda i kommunen skulle behandle saken. Hun klaget deretter enda en gang.
I brev 30. oktober 2018 ble klageren orientert av parkeringslederen og hans enhetsleder om at ankenemnda (formannskapet) hadde opprettholdt vedtaket.
Klageren henvendte seg til ombudsmannen 5. desember 2018 og klaget over behandlingstiden og uryddige forvaltningsprosedyrer.
Våre undersøkelser
Etter vår innhenting og gjennomgang av saksdokumentene så det ut til at parkeringslederen hadde deltatt både ved behandlingen av saken i førsteinstans og ved tilretteleggelsen av behandlingen i klageinstansen. Med henvisning til kommuneloven § 40 nr. 3 bokstav c første ledd og tidligere ombudsmannsuttalelser, spurte vi kommunen om deres syn på parkeringslederens habilitet ved forberedelsen av saken for klagenemnda. Kommunens svar, ved rådmannen og parkeringslederens enhetsleder, var blant annet at parkeringslederen ikke burde «vært oppført som saksbehandler i saken eller bidradd direkte i utforming av del av saksframlegget».
Med henvisning til forvaltningsloven §§ 24, 25, 27 første og andre ledd, 34 andre ledd første punktum og tidligere ombudsmannsuttalelser, spurte vi også om kommunens syn på om klagenemndas begrunnelse oppfylte kravene i disse bestemmelsene. Kommunens svarte blant annet at «[d]et framkommer ikke en egen begrunnelse i vedtaket til formannskapet», og at dette «er en mangel i henhold til Forvaltningsloven §§ 24, 25 og 34».
Kommunen mente at saksbehandlingsfeilene ikke hadde påvirket klagenemndas vedtak.
Klageren har kommet med enkelte merknader til kommunens redegjørelse.
Ombudsmannens syn på saken
1. Parkeringslederens habilitet ved hans tilretteleggelse av saken for klageinstansen
Kommuneloven § 40 nr. 3 bokstav c første ledd oppstiller en særlig regel om inhabilitet ved kommunale klageinstansers behandling av klager, som lyder slik:
«Ved behandlingen av klager etter forvaltningsloven § 28 andre ledd er ansatte eller folkevalgte som var med på å treffe det påklagede vedtak, eller som medvirket ved tilretteleggelsen av grunnlaget for dette, inhabile ved klageinstansens behandling av saken og ved tilretteleggelsen av saken for klageinstansen.»
Hensynet bak bestemmelsen er å sikre en reell to-instansbehandling ved kommuners behandling av klager.
I det nylig vedtatte forslaget til ny kommunelov videreføres denne særlige inhabilitetsregelen i §§ 11-10 tredje ledd og 13-3 annet ledd. I proposisjonen til den nye loven, Prop.47 L (2017-2018) punkt 18.4.2, beskrives kravene til saksbehandlingen i klagesaker og det nærmere skillet mellom første- og anneninstansbehandlingen:
«Den ansatte kan etter loven behandle klagen som underinstans, jf. forvaltningsloven § 33 andre ledd, og dermed forberede og avgjøre saken når underinstansen skal ta stilling til om vedtaket skal oppheves, endres eller opprettholdes og videresendes til klageinstansen. Det er først når saken er videresendt til klageinstansen internt i kommunen etter forvaltningsloven § 33 fjerde ledd, som for eksempel klagenemnda eller formannskapet, at den aktuelle ansatte blir inhabil. Dersom for eksempel administrasjonen ved lederen for teknisk etat treffer et vedtak, kan vedkommende motta klagen og vurdere om vedtaket skal opprettholdes eller omgjøres. Opprettholdes vedtaket, og det skal til formannskapet for klagebehandling, sender lederen saken til administrasjonssjefen eller en annen høyere opp i administrasjonen som forbereder klagesaken for formannskapet. Det er ved forberedelsen av saken for formannskapet som klageinstans lederen av teknisk etat vil være inhabil. Vedkommende kan for eksempel ikke redegjøre for saken for formannskapet eller være den som står ansvarlig for saksframlegget eller administrasjonens innstilling til vedtak. På den måten sikrer man reell to-instansbehandling selv om klagebehandlingen også finner sted i kommunen.»
Habilitetsbestemmelsens betydning for kommuners saksbehandling er også nærmere omtalt i ombudsmannens uttalelse 28. juni 2018 (SOM-2017-1836).
I denne saken deltok parkeringslederen ved førsteinstansens behandling av søknaden og klagen. Ved klageinstansens behandling var han oppført som saksbehandler i saksfremlegget, i saksprotokollene fra klagenemnda og i underretningen om avslaget. Ifølge kommunen har parkeringslederen bidratt «med fakta inn i saksbehandlingen» og med utformingen av saksfremlegget for klagenemnda. Kommunen erkjenner at parkeringslederen ikke burde «vært oppført som saksbehandler i saken eller bidradd direkte i utforming av del av saksframlegget».
Kommunen opplyser videre at den nå har endret sine rutiner, ved at «slik saksbehandling gjøres av enhetsleder eller av annen fullt ut habil saksbehandler. Jfr. Kommuneloven § 40».
Etter ombudsmannens syn er det ikke tvilsomt at parkeringslederens direkte bidrag til saksfremlegget og rollen som saksbehandler medfører at han «medvirket ved tilretteleggelsen av saken for klageinstansen», jf. kommuneloven § 40 nr. 3 bokstav c første ledd. Parkeringslederen var derfor inhabil til å bidra med forberedelsen av saken for klagenemnda.
2. Klagenemndas begrunnelse
Etter forvaltningsloven § 24 skal enkeltvedtak begrunnes, og forvaltningen skal gi sin begrunnelse samtidig med vedtaket. Forvaltningsloven § 27 andre ledd, jf. første ledd forutsetter at begrunnelsen er skriftlig.
Forvaltningsloven § 25 stiller nærmere krav til begrunnelsens innhold. Blant annet skal begrunnelsen i nødvendig utstrekning redegjøre for de rettsreglene som avgjørelsen bygger på og det faktum som er lagt til grunn. Kravene til begrunnelse gjelder ikke bare for førsteinstansens vedtak, men også for klageinstansen – i dette tilfellet klagenemnda. I tillegg følger det av § 34 andre ledd andre punktum at klageinstansen «skal» vurdere de synspunkter som klageren kommer med.
Kravene til begrunnelse ivaretar blant annet partens behov for å forstå innholdet og resultatet i en sak, og gjør det mulig for parten å vurdere om avgjørelsen kan godtas eller om det er grunn til å gå videre med saken. Dessuten bidrar begrunnelsesplikten til større grundighet og nøyaktighet ved forvaltningens behandling av en sak. Reglene om begrunnelsens innhold må sees på som minimumsregler, og kravene vil variere med behovet i den enkelte saken.
I et udatert dokument med tittelen «saksprotokoll» er klagenemndas vedtak gjengitt slik:
«Behandling Formannskapet – 09.10.2018:
Tilrådingen ble vedtatt med 7 mot 2 stemmer. (2, SV og 1Frp.)
Vedtak Formannskapet – 09.10.2018:
Klage tas ikke til følge.»
På ombudsmannens spørsmål om klagenemndas begrunnelse for sitt vedtak opplyser kommunen blant annet følgende:
«Det framkommer ikke en egen begrunnelse i vedtaket til formannskapet. Det er i henhold til Deres brev til oss en mangel i henhold til Forvaltningsloven §§ 24, 25 og 34. Etter nærmere gjennomgang av saken er vi ikke uenig i dette. Formannskapet har lagt til grunn at det er gitt begrunnelse i det opprinnelige svaret. Det er også gjort tilsvarende vurderinger i saksframlegget, og at de har tiltrådt disse.
Vi tar til etterretning dette forholdet, og vi vil for ettertiden i slike saker sikre at det blir tatt inn en begrunnelse som del av vedtaket i tråd med nevnte bestemmelser i Forvaltningsloven.»
Ombudsmannen er enig med kommunen i at klagenemnda ikke har noen egen begrunnelse for sitt vedtak. Kommunen opplyser riktignok at klagenemnda har tiltrådt saksfremleggets vurderinger, men en slik tilslutning fremgår ikke av vedtaket eller sakens øvrige dokumenter. Ombudsmannen har i tidligere saker uttalt at et saksfremlegg fra administrasjonen i noen tilfeller kan godtas som klageorganets begrunnelse, men at det i så fall må fremgå tydelig av vedtaket eller av underretningen til klageren at klagenemnda slutter seg til begrunnelsen i saksfremlegget, se blant annet SOM-2017-3442.
Konklusjon
Ombudsmannen er kommet til at parkeringslederen var inhabil til å bidra med tilretteleggingen av saken for klagenemnda etter kommuneloven § 40 nr. 3 bokstav c første ledd. Nemndas vedtak mangler dessuten skriftlig begrunnelse og oppfyller ikke kravene i forvaltningsloven §§ 24 og 25.
Ombudsmannen ber derfor klagenemnda behandle saken på nytt. Vedtaket må begrunnes i samsvar med kravene til begrunnelse i forvaltningsloven, illustrert ved blant annet ombudsmannens uttalelser i SOM-2017-1836 og SOM-2017-3442.
Klagenemnda bes behandle saken så raskt som mulig og oversende en kopi av vedtaket til ombudsmannen senest innen 1. september 2019.