Sakens bakgrunn
A (klageren) hadde behov for tannbehandling etter et kjevebrudd i 1989. I februar 2012 fikk han behandling hos B. I november 2012 fikk han ytterligere behandling ved et annet tannlegekontor.
I mars 2014 krevde klageren pasientskadeerstatning for begge behandlingene. Norsk pasientskadeerstatning (NPE) avslo kravet i januar 2015, da de mente det ikke forelå noe erstatningsgrunnlag. Pasientskadenemnda opprettholdt avslaget i september 2015. Klageren stevnet så Pasientskadenemnda for retten. Oslo tingrett frifant nemnda i mars 2017. Borgarting lagmannsrett kom derimot i desember 2018 til at Staten ved Pasientskadenemnda var erstatningsansvarlige for deler av behandlingen klageren hadde mottatt fra B, avgrenset til skade påført som følge av at det etter behandlingen der måtte foretas én ekstra rotfylling av en tann.
Etter lagmannsrettens dom ble saken sendt til NPE for utmåling av erstatning. NPE fattet 16. august 2019 vedtak om utmåling av erstatning på kr. 10.000. Vedtaket ble påklaget, og saken ble oversendt Nasjonalt klageorgan for helsetjenesten (Helseklage), som sekretariat for Pasientskadenemnda. Helseklage bekreftet 4. september 2019 å ha mottatt saken og orienterte om at forventet saksbehandlingstid var rundt 20 måneder.
I april 2021 orienterte Helseklage om at saken var forsinket, og at forventet saksbehandlingstid var ti måneder fra da av. Den 21. januar 2022 orienterte Helseklage om ytterligere forsinkelser. De viste til at de fortsatt hadde store restanser med saker som var mottatt før klagerens sak. Sannsynlig behandlingstid ble oppgitt å være nye ti måneder.
Klageren klaget så til ombudet på den lange behandlingstiden.
Våre undersøkelser
Ombudet fant grunn til å undersøke Helseklages behandlingstid nærmere, og stilte flere spørsmål om årsaken til den lange behandlingstiden i saken og om de generelle behandlingstidene i pasientskadesaker.
Vi spurte blant annet om saken krevde ytterligere utredning for å avgjøres og om den samlede tiden kravet om pasientskadeerstatning hadde vært til behandling hos pasientskademyndighetene ga grunn til å prioritere saken. Var Helseklages behandlingstid i den konkrete saken i tråd med kravet om «uten ugrunnet opphold» i forvaltningsloven § 11a?
Vi stilte også spørsmål knyttet til Helseklages orienteringer til klager om behandlingstid og forsinkelser.
Videre spurte vi om utviklingen i behandlingstidene siden ombudets siste uttalelser om Helseklages behandlingstider i 2020. Hvordan hadde utviklingen vært for de eldste sakene? Hva hadde Helseklage gjort for å forbedre behandlingstidene, både når det gjaldt gjennomsnittlig behandlingstid og de aller eldste sakene?
I svaret orienterte Helseklage om at de ved mottaket av saken ikke hadde fanget opp at saken hadde vært behandlet i retten tidligere, og at den derfor ikke hadde blitt behandlet i tråd med prioriteringsrutinen. De beklaget dette sterkt.
Helseklage opplyste at saken snart var ferdig utredet og sannsynligvis ville bli behandlet i nemnd i Pasientskadenemnda tidlig høsten 2022. Behandlingstiden hadde ikke vært i tråd med kravene i forvaltningsloven, og det skyldtes store restanser og redusert kapasitet. Helseklage har fortsatt lang behandlingstid på pasientskadeområdet, og per 31. mai 2022 hadde de 391 uavsluttete klagesaker som var mottatt før 31. desember 2019.
Helseklage redegjorde for sin oppfølging av både Sivilombudets tidligere uttalelser og Riksrevisjonens rapport om deres behandlingstider. Det er igangsatt flere prosjekter for å effektivisere saksbehandlingen, blant annet gjennom samarbeide med NPE. Videre har Helseklage knyttet til seg flere medisinske sakkyndige. De hadde i 2020 og 2021 fått tildelt ekstra ressurser for å kunne ansette flere saksbehandlere på pasientskadeområdet. Effekten av dette har imidlertid blitt påvirket av at det har tatt tid å rekruttere nye medarbeidere og lære dem opp, samtidig som Helseklage har hatt mange ansatte i foreldrepermisjon.
Utviklingen i antall behandlede saker har vært positiv de senere årene. Helseklage forventer å oppnå en behandlingstid for pasientskadesaker på tolv måneder ved utløpet av 2023. Fremdeles har Helseklage svært gamle saker til behandling, men de mener at utviklingen viser tydelig at behandlingstiden reduseres. Det er nærmere redegjort for Helseklages opplysninger om utviklingen i behandlingstider under ombudets syn nedenfor.
I telefonsamtale 6. september 2022 opplyste Helseklage at saken ble ferdigbehandlet i pasientskadenemnda 11. august 2022.
Sivilombudets syn på saken
Rettslig bakgrunn
Det følger av forvaltningsloven § 11a første ledd at en sak skal forberedes og avgjøres «uten ugrunnet opphold». Ombudet har tidligere lagt til grunn at bestemmelsen stiller krav både til behandlingstiden og hva som er akseptable årsaker til opphold i saksbehandlingen. Vilkåret «uten ugrunnet opphold» er skjønnsmessig, og det nærmere innholdet vil kunne variere etter blant annet sakens art og omfang, samt tilgjengelige ressurser. De øvrige saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven, som kravet til forsvarlig utredning av saken i forvaltningsloven § 17 første ledd, kan begrunne en lengre saksbehandlingstid i kompliserte og prinsipielle saker.
Grunnleggende likhetshensyn tilsier at saker i utgangspunktet bør behandles i den rekkefølgen de kommer inn. Etter omstendighetene kan det imidlertid være nødvendig og i tråd med god forvaltningsskikk at enkelte saker eller sakstyper gis særlig prioritet, se blant annet Rt-2006-1519 avsnitt 38. At det kan være grunn til å prioritere saker som har versert lenge, uten at klageren kan lastes for dette, var et tema i ombudets uttalelser 19. desember 2017 (SOM-2017-1470) og 15. desember 2020 (SOM-2020-2152).
Saksbehandlingstiden i denne saken
Behandlingstiden i denne saken var varslet å bli opp mot 39 måneder, men endte med å bli mer enn 35 måneder. Det vil si noe kortere enn varslet. Helseklage erkjenner i redegjørelsen til ombudet at behandlingstiden ikke er i tråd med kravene i forvaltningsloven § 11a, og ombudet er enig i dette.
Det er ingen opplysninger i saken som tyder på at det har vært behov for tidkrevende utredning, da saken, slik ombudet forstår det, gjelder beregning av kostnadene ved en rotfylling. Behandlingstiden synes i all hovedsak å skyldes ventetid på at selve saksbehandlingen skal begynne, såkalt liggetid. Når et forvaltningsorgan har et stort antall saker og begrensede ressurser, vil en viss liggetid være akseptabelt. Det kan imidlertid ikke aksepteres så lang liggetid som i denne saken.
Ombudet har tidligere uttalt at det kan være anledning til å prioritere utmålingssaker noe lavere enn saker om ansvarsgrunnlaget. Med tanke på at saken synes lite krevende å utrede, og at det har gått svært lang tid, har behandlingstiden likevel utvilsomt vært for lang.
Generelt om saksbehandlingstidene hos Helseklage i pasientskadesaker
Behandlingstidene for pasientskadesaker hos Helseklage har vært uakseptable over flere år. Siden opprettelsen av Helseklage i januar 2016 har ombudet avgitt flere uttalelser om Helseklages behandlingstider i klagesaker om pasientskadeerstatning, sist i tre uttalelser fra 2020. Der kritiserte ombudet behandlingstider på 29, 49 og 36 måneder (SOM-2020-2152, SOM-2019/4658 og SOM-2020/9).
Ombudet uttalte i 2020 at situasjonen blir stadig mer kritikkverdig etter hvert som tiden går uten at behandlingstidene nærmer seg det som følger av kravene i forvaltningsloven. Tvert imot var det ikke noen vesentlig bedring av situasjonen i perioden fra 2016 til 2020.
Behandlingstidene i pasientskadesaker har også vært undersøkt og kritisert av Riksrevisjonen, som kom med en rapport 4. september 2020 – «Riksrevisjonens undersøkelse av årsaker til lang saksbehandlingstid på pasientskadeområdet». Riksrevisjonen pekte blant annet på at saksbehandlingen hos Helseklage i liten grad var tilpasset sakenes vanskelighetsgrad og størrelsen på erstatningen, og at økte bevilgninger ikke hadde gitt den ønskete reduksjonen i behandlingstid.
Av Helseklages redegjørelse hit i denne saken, fremgår det at det siden 2020 er iverksatt nye tiltak og tildelt flere ressurser. Dette har blant annet gjort at Helseklage har kunnet ansette flere saksbehandlere og har ført til klart raskere saksavvikling. Gjennomsnittlig behandlingstid (så langt) for uavsluttede saker i beholdningen har falt fra over 17 måneder høsten 2020, til 14,9 måneder våren 2022. Videre har gjennomsnittlig behandlingstid for avsluttede saker falt fra mellom 20 og 26 måneder høsten 2020, til mellom 15 og 18 måneder våren 2022. Selv om de gjennomsnittlige behandlingstidene er redusert i perioden fra høsten 2020 til våren 2022, er det verdt å merke seg at de oppgitte behandlingstidene for første halvår 2020 var nesten på nivå med behandlingstidene våren 2022.
Også antallet ubehandlete saker i Helseklages beholdning på pasientskadeområdet er redusert, fra 3577 saker i mai 2020 til 2592 i mai 2022. Reduksjonen gjelder først og fremst saker om erstatningsansvar.
Tall for de aller eldste sakene viser at den gjennomsnittlige behandlingstiden for de 1 % eldste avsluttede sakene har blitt redusert fra 67,9 måneder i mai 2020 til 54,1 måneder i mai 2022, og for de 10 % eldste sakene fra 51,6 måneder til 44,2 måneder. Selv om behandlingstider på tre og et halvt år og oppover uansett fremstår som uholdbare, er det positivt at Helseklage har klart å få til en positiv utvikling også i de aller eldste sakene.
Samtidig er det grunn til å understreke at behandlingstidene har vært langt over et akseptabelt nivå i flere år, og at de fortsatt er i strid med forvaltningslovens krav. Det vil derfor også fremover være tvingende nødvendig med en stor innsats fra Helseklage for å rette opp i dette.
Prioritering av saken
Helseklage beklaget at de ved mottaket av saken ikke hadde fanget opp at den hadde vært behandlet i retten tidligere, og at den derfor ikke hadde blitt behandlet i tråd med rutinen for prioritering av slike saker. Ombudet er enig i at saken burde vært prioritert av Helseklage som følge av den lange totale behandlingstiden i erstatningssaken, som alt hadde pågått i ca. fem og ett halvt år da Helseklage fikk oversendt klagen i utmålingssaken. At saken synes å gjelde utmåling av et relativt begrenset beløp, og det allerede var utbetalt 10.000 kroner i henhold til NPEs påklagede erstatningsutmåling, er ikke tilstrekkelig grunn til å ikke prioritere en sak med så lang forutgående behandlingstid. Som det fremgår over, var det i tillegg liten grunn til å tro at behandlingen av saken ville være spesielt tidkrevende.
Behovet for å prioritere saker som totalt sett har versert lenge ble tatt opp av ombudet i uttalelsene 19. desember 2017 (SOM-2017-1470). og 15. desember 2020 (SOM-2020-2152). I sistnevnte uttalelse ba ombudet Helseklage om å gå gjennom rutinene for prioritering mellom saker. Helseklage bør vurdere om denne saken gir grunn til en ny gjennomgang av rutinene eller en vurdering av tiltak for å sikre at rutinene overholdes.
Helseklage skal ha ros for å ha prioritert å få ferdigbehandlet saken etter at ombudet tok opp spørsmålet.
Konklusjon
Sivilombudet er kommet til at sakens behandlingstid hos Helseklage på ca. tre år ikke har vært i tråd med kravet i forvaltningsloven § 11a første ledd om å avgjøres «uten ugrunnet opphold». Saken skulle også ha vært prioritert, som følge av at erstatningssaken hadde vært behandlet i retten tidligere og alt hadde en total behandlingstid på fem og ett halvt år da utmålingssaken kom inn til Helseklage.
Det er positivt at Helseklage har fått mer ressurser til behandlingen av pasientskadesaker, og at dette ser ut til å ha resultert i økt saksbehandlingskapasitet. Samtidig viser ombudet til at behandlingstidene fortsatt er altfor lange og har vært uakseptable over flere år. Det vil derfor fortsatt være nødvendig med en stor innsats for å bringe behandlingstidene i samsvar med forvaltningslovens krav. Ombudet vil fortsatt følge med på Helseklages behandlingstider i pasientskadesaker.