Sakens bakgrunn
A (pasienten) krevde erstatning fra Norsk pasientskadeerstatning (NPE). Han døde mens saken var til behandling der. Arvingene hans trådte inn i kravet. De påklaget to avgjørelser fra NPE om erstatningsutmåling til Pasientskadenemnda. I brev 1. september 2015 opplyste nemndas sekretariat at klagen var mottatt, og at gjennomsnittlig saksbehandlingstid var 13 måneder. Advokat Camilla Solbakken, som representerte pasienten og senere arvingene, skal ha vært i kontakt med nemndssekretariatet i mai 2016 og fått opplyst muntlig at forventet saksbehandlingstid var 20 måneder. I juni 2017 etterspurte advokat Solbakken igjen tilbakemelding på når man kunne forvente en avgjørelse i saken, denne gangen skriftlig. Det var da gått 22 måneder siden saken ble mottatt hos Pasientskadenemnda. Noen dager senere svarte Helseklage, som var blitt sekretariat for nemnda, at omorganiseringen hadde forårsaket forlenget saksbehandlingstid blant annet i saker om erstatningsutmåling. Det ble samtidig opplyst at pasientens sak kunne «forventes tatt til behandling innen utgangen av 2017».
Da advokaten ikke hørte noe mer om saken, purret hun på nytt i mai 2018. I sitt svar beklaget Helseklage den lange behandlingstiden, og opplyste at saken ville bli behandlet så fort det lot seg gjøre. De kunne imidlertid ikke opplyse når saken kunne forventes å bli behandlet i nemnda.
Våre undersøkelser
Advokat Solbakken klaget på vegne av arvingene til ombudsmannen på Helseklages saksbehandlingstid. Vi besluttet å undersøke behandlingstiden både i pasientens sak og i klagesaker om pasientskadeerstatning generelt. I brev 1. oktober 2018 spurte vi blant annet
- om status i pasientens sak
- når pasientens sak kan forventes ferdigbehandlet
- om pasientens sak er nedprioritert og i så fall hvorfor
- hvilke orienteringer om fremdrift og forsinkelser pasientens advokat hadde fått underveis i saken
- om Helseklage har overholdt sine plikter om å gi informasjon under sakens gang
- hva som er gjort for å forbedre de generelle behandlingstidene i pasientskadesaker siden ombudsmannens forrige uttalelse på området
- hvordan gjennomsnittlig saksbehandlingstid hadde utviklet seg etter forrige uttalelse
- hvordan behandlingstiden hadde utviklet seg i de sakene som tar lengst tid
- om den nåværende saksbehandlingstider er i tråd med forvaltningsloven § 11 a
- hvilke tiltak som er henholdsvis gjennomført og planlagt for å korte ned saksbehandlingstidene
- hvilke rutiner Helseklage har for å sikre at klagere blir orientert om forventet behandlingstid og forsinkelser
Helseklage svarte 23. oktober 2018 at pasientens sak er fordelt til saksbehandler, som har begynt å orientere seg i den. Utover dette var det ikke tatt noen saksbehandlingsskritt. Saken forventes ferdigbehandlet innen utgangen av mars 2019. Den lange behandlingstiden skyldes flyttingen av Helseklage fra Oslo til Bergen. Pasientens sak har ikke vært nedprioritert utover at de mange, nye saksbehandlerne har startet med enkle saker først.
Det er ifølge Helseklage iverksatt og planlagt en rekke tiltak for å forbedre de generelle behandlingstidene i klagesaker om pasientskade: Det er ansatt flere saksbehandlere for å kompensere for at mange er i foreldrepermisjon, og det avholdes overtidsdugnader. Erfarne saksbehandlere har fått økonomiske insentiver til å bli værende lenger. Det er også arrangert kurs og gitt opplæring. Mye arbeid er etter det opplyste gjort for å knytte medisinsk sakkyndige til Helseklage. Arbeidet med fokus på høy produksjon vil fortsette.
Gjennomsnittlig behandlingstid ble oppgitt å være 31 måneder for avsluttede utmålingssaker og 23 måneder for alle pasientskadesaker (både utmålingssaker og saker om erstatningsgrunnlag). De tilsvarende tallene ved utgangen av 2017 var henholdsvis 33 og 24 måneder. I alle saker som kommer inn, opplyses det om en forventes behandlingstid på 17 måneder. Prioritering av de eldste sakene vil medføre at den gjennomsnittlige saksbehandlingstiden for avsluttede saker vil fortsette å være høy «i en periode», men de forventer å senke behandlingstidene fremover. Helseklage har muntlig opplyst til ombudsmannen at den forvente behandlingstiden på 17 måneder som oppgis i nye saker, er realistisk. Helseklage opplyste at de ikke anså de gjennomsnittlige saksbehandlingstidene som «rimelig[e]».
Helseklage opplyste at advokat Solbakken ble orientert om at saken kan forventes ferdigstilt innen utgangen av mars 2019. Brev om dette skal ha blitt sendt 25. september 2018, altså etter at advokaten klaget til oss. De manglende orienteringene om forsinkelsene i saken skyldtes en feiltakelse, og Helseklage anser manglene som brudd på kravene til god forvaltningsskikk og forvaltningsloven § 11 a. Det skulle ikke ha vært nødvendig for advokat Solbakken å kontakte Helseklage for å få informasjon om forsinkelsene. Nå er det iverksatt tekniske løsninger og rutiner som gjør at det skal være mulig å orientere om forsinkelser i alle saker.
Ombudsmannens syn på saken
1. Behandlingstiden i klagers sak
Det følger av forvaltningsloven § 11 a første ledd at en sak skal forberedes og avgjøres «uten ugrunnet opphold». Ombudsmannen har tidligere lagt til grunn at bestemmelsen stiller krav både til saksbehandlingstiden og hva som er akseptable årsaker til opphold i saksbehandlingen. Vilkåret «uten ugrunnet opphold» er skjønnsmessig, og det nærmere innholdet vil kunne variere etter blant annet sakens art og omfang, samt tilgjengelige ressurser. De øvrige saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven, blant annet kravet til en forsvarlig opplysning av saken i forvaltningsloven § 17 første ledd, vil kunne begrunne en lengre saksbehandlingstid i kompliserte og prinsipielle saker.
Siden opprettelsen av Helseklage i januar 2016 har ombudsmannen uttalt seg flere ganger om behandlingstiden i klagesaker om utmåling av pasientskadeerstatning, sist 19. desember 2017 i sak 2017/1470. I sak 2016/1417 ble det slått fast at en behandlingstid på 32 måneder var for lang. Pasientens klagesak har i dag vært til behandling i 41 måneder, og er etter det opplyste forventet ferdigbehandlet innen 43 måneder. Det er ikke opplyst at behandlingstiden skyldes sakens kompleksitet. Ettersom saken nettopp var fordelt til saksbehandlet da Helseklage svarte ombudsmannen, er det klart at det aller vesentligste av behandlingstiden, om lag 36-37 måneder, har vært liggetid i påvente av ledig behandlingskapasitet.
For at en så lang behandlingstid som 41 måneder skal kunne aksepteres, kreves det en særskilt begrunnelse for tidsbruken. Den lange behandlingstiden i denne saken synes i hovedsak å være forårsaket av store restanser og stort arbeidspress på grunn av en krevende omorganisering og flytting til Bergen. Flyttingen var særlig krevende fordi nesten ingen saksbehandlere ble med fra Oslo. Selv om forsinkelser på grunn av stort arbeidspress som et utgangspunkt ikke regnes som «ugrunnet», er behandlingstiden i denne saken uansett så lang at den klart er utenfor det som kan aksepteres etter forvaltningsloven § 11 a første ledd.
2. Informasjon til de pårørende og advokaten
I denne saken ble det sendt ut et foreløpig svar med angivelse av en forventet behandlingstid på 13 måneder, jf. kravet forvaltningsloven § 11 a. God forvaltningsskikk tilsier imidlertid at det foreløpige svaret ved behov følges opp med forsinkelsesmeldinger med korrigerte opplysninger om forventet svartid. Forvaltningen bør i så fall også opplyse om årsaken til at saken er forsinket og om når den kan forventes ferdigbehandlet.
Da advokat Solbakken ringte for å purre i mai 2016, skal hun ha fått opplyst muntlig at behandlingstiden var steget til 20 måneder. Først da advokaten skriftlig etterspurte informasjon om saksbehandlingstiden, fikk hun i juni 2017 oppdatert, skriftlig informasjon som tilsa at saken ville bli tatt til behandling innen utgangen av 2017. Da pasientens sak heller ikke ble tatt til behandling innen utgangen av 2017, skulle Helseklage ha fulgt opp med ny informasjon. Det skulle ikke ha vært nødvendig for advokat Solbakken å etterspørre denne informasjon.
Pasientens sak har vært til behandling i en periode hvor ombudsmannen i flere uttalelser rettet mot Helseklage har presisert viktigheten av å gi forsinkelsesmeldinger, og at dette ikke kan unnlates på grunn av ressurssituasjonen. Det er derfor vanskelig å forstå hvorfor Helseklage heller ikke etter den siste forsinkelsen ved utgangen av 2017 oppfylte forpliktelsen til å sende ut en forsinkelsesmelding. Dette ble først gjort da de fikk skriftlig purring fra advokaten i mai 2018. På dette tidspunktet skulle de ha innarbeidet rutiner for å gi forsinkelsesmeldinger. Helseklages erkjenner selv at informasjonen som ble gitt til klager underveis i denne saken, var mangelfull og ikke i samsvar med god forvaltningsskikk.
Dersom saken nå mot formodning ikke ferdigstilles i samsvar med Helseklages siste anslag, innen utgangen av mars 2019, forutsetter ombudsmannen at Helseklage på eget initiativ underretter klagerne om nytt, forventet tidspunkt for ferdigstillelse.
3. Generelt om Helseklages behandlingstider i pasientskadesaker
I perioden siden ombudsmannens forrige uttalelse om Helseklages behandlingstider i pasientskadesaker i desember 2017 (sak 2017/1470) har gjennomsnittlig behandlingstid i avsluttede utmålingssaker ifølge Helseklage ligget på mellom 31 og 37 måneder. Gjennomsnittet for alle saker har ligget på 23 til 25 måneder. Det har ikke skjedd noen vesentlig reduksjon i behandlingstidene i denne perioden.
Det har nå vært svært lange saksbehandlingstider over en periode på tre år, siden flyttingen til Bergen ble påbegynt. En midlertidig opphoping av saker i forbindelse med en omorganisering kan til en viss grad aksepteres, men det må iverksettes tilstrekkelige tiltak for å avhjelpe situasjonen. Det er positivt at Helseklage har satt inn ulike tiltak, og hele tiden synes å arbeide for at saksbehandlingstidene skal gå ned. Utviklingen i behandlingstider viser imidlertid at tiltakene foreløpig ikke har vært tilstrekkelige.
Det er grunn til å påpeke at problemene som følge av omorganiseringen i stadig mindre grad kan forsvare lange saksbehandlingstider ettersom tiden går. Behandlingstidene har nå vært alt for lange over flere år, og de blir mer kritikkverdige etter hvert som tiden går uten at de nærmer seg akseptabelt nivå.
4. Generelt om informasjon til klagere og fullmektigene deres
Helseklage har opplyst at klagere eller fullmektigene deres nå blir rutinemessig holdt orientert om forventet saksbehandlingstid og eventuelle forsinkelser. Deres rutiner for dette beskrives slik:
«… nå håndterer vi det ved at vårt Service- og dokumentsenter sender ut orientering om forventet saksbehandlingstid i forbindelse med at klagesaker mottas og registreres. Det legges inn en frist i fagsystemet, som gjør det mulig å fange opp når forventet saksbehandlingstid nærmer seg utløp (og det evt. skal sendes ut orientering om forlenget saksbehandlingstid). Vi går igjennom lister over de sakene som nærmer seg utløp av forventet tid (for tilfeller forut for bruk av fristsetting), sender ut (ny) orientering om forlenget saksbehandlingstid, og samtidig legger inn en (ny) frist i fagsystemet, som skal gjøre det mulig å fange dem opp i tiden for evt. å sende ut ny orientering, dersom vi ikke klarer å overholde forventningen.
Fremover vil de manuelle listene dermed bli overflødige. Vi vil nemlig få melding direkte i fagsystemet, når det er på tide å orientere en part. Det reduserer også risikoen for at det glipper i enkeltsaker.»
Det er positivt at Helseklage nå synes å oppfylle sine forpliktelser til å rutinemessig sende ut informasjon om forventet behandlingstid og forsinkelser. Det bemerkes likevel at angivelsen av ny forventet behandlingstid ved forsinkelsesmeldinger helst bør baseres på en individuell vurdering av saken (se uttalelsene i sak 2016/1417 og sak 2017/1470).
Avviket fra denne rutinen i pasientens sak oppgis å skyldes en feil. Ombudsmannen tar dette til etterretning, men vil fortsette å følge med på at Helseklage overholder egne rutiner på dette området.
Konklusjon
Behandlingstiden i enkeltsaken frem til nå har vært 41 måneder, og saken forventes ferdigstilt innen 43 måneder. Saken lå først ubehandlet i 36-37 måneder i påvente av ledig saksbehandlerkapasitet. Behandlingstiden er utvilsomt alt for lang, og i strid med forvaltningsloven § 11 a første ledd.
Gjennomsnittlig behandlingstid i avsluttede utmålingssaker har det siste året ligget på mellom 31 og 37 måneder. Det har vært lange saksbehandlingstider siden flyttingen til Bergen ble påbegynt for tre år siden. Det er positivt at Helseklage har satt i verk tiltak for å bøte på situasjonen, men tiltakene har ikke vært tilstrekkelige. Problemene som følge av omorganiseringen kan i stadig mindre grad forsvare lange behandlingstider ettersom tiden går.
Det er positivt at Helseklage nå skal ha etablert en rutine for å sende ut informasjon om forventet saksbehandlingstid og eventuelle forsinkelser. Informasjonen til klagerne i enkeltsaken var imidlertid ikke tilfredsstillende.
Ombudsmannen vil fortsette å følge med på saksbehandlingstidene hos Helseklage, og på at klagerne rutinemessig mottar informasjon underveis i saksbehandlingen. Det forutsettes at klagerne i enkeltsaken får informasjon om forsinkelsen og ny forventet behandlingstid dersom saken ikke avsluttes innen utgangen av mars 2019.