I brev 22. juni 2010 skrev jeg følgende til Halden kommune:
«Saken om stengingen av Berger Barnegård har vært til behandling her. Den er avsluttet av meg i dag, uten at jeg har funnet grunn til å rette innvendinger mot Halden kommunes behandling av stengingssaken.
Halden kommune ble i brev herfra 18. september 2009 bedt om å redegjøre for en del forhold i saken om Berger Barnegård. Det ble gitt frist til 30. oktober 2009. Da ombudsmannen ikke fikk svar, ble det purret herfra i brev 12. november 2009 med én ukes frist på å komme med en redegjørelse, eller tilbakemelding på hvorfor henvendelsen ikke var besvart.
1. desember 2009, ti dager etter fristens utløp, tok kommunen kontakt med ombudsmannen per telefon. Det ble gitt fristutsettelse til 15. januar 2010. Svar i saken ble først gitt 25. januar 2010.
Jeg har forståelse for at saken om Berger Barnegård har vært en omfattende og belastende sak som har lagt beslag på store ressurser. Det er likevel ikke akseptabelt at Halden kommune ikke lot høre fra seg før 1. desember 2009, sett hen til ombudsmannens erfaring med Halden kommune i forbindelse med tidligere henvendelser herfra. I ombudsmannssak SOMB-2003-67 ’Sen saksbehandling i klagesak om eiendomsskattetakst’, ble følgende bemerket herfra om oppfølgingen av ombudsmannens henvendelser:
‘Kommunens oppfølging av ombudsmannens henvendelser
Ombudsmannens oppgave er ’å søke å sikre at det i den offentlige forvaltning ikke øves urett mot den enkelte borger’, jf. ombudsmannsloven 22. juni 1962 nr. 8 § 3. For at ombudsmannen skal kunne utføre sine oppgaver er det av stor betydning at forvaltningen gir ombudsmannen de opplysningene som er nødvendige for å kunne undersøke vedkommende sak. Ombudsmannsloven § 7 slår fast at forvaltningen har plikt til å gi ombudsmannen de opplysninger som trengs for at han skal kunne utføre sitt verv. Det fremgår videre av Stortingets instruks 19. februar 1980 § 6 annet ledd at ombudsmannen kan sette frister for å etterkomme pålegg om å gi opplysninger eller legge fram dokumenter. De fristene som fastsettes skal følges, og Stortinget har forutsatt at forvaltningen skal prioritere henvendelsene fra ombudsmannen. Det fremgår av ovennevnte at forvaltningen har plikt til å besvare ombudsmannens henvendelser punktlig og på en lojal måte. Dette har ikke vært tilfellet i den foreliggende saken. Halden kommunes oppfølging av henvendelsene herfra har vært svært utilfredsstillende.
Saken ble i første omgang tatt opp muntlig med kommunen i telefonsamtaler 15. og 22. oktober 2002. Disse henvendelsene gav ingen avklaring, til tross for gjentatte løfter fra kommunens side om å komme tilbake til saken. Det ble derfor besluttet å ta opp behandlingen av klagen fra A AS skriftlig, jf. brev herfra 25. oktober 2002. Ettersom det ikke kom noe svar fra kommunen ble det gjentatte ganger purret på svar både skriftlig og muntlig, jf. bl.a. brev herfra 14. november 2002, 4. desember 2002, 6. januar og 10. februar 2003. I prosesskrift herfra 3. mars 2003 ble det også begjært bevisopptak for Halden tingrett. En delvis tilbakemelding fra kommunens side ble mottatt på telefaks her 4. mars 2003. Det var imidlertid først ved kommunens brev 13. mars 2003 det ble gitt et svar på spørsmålene som var stilt herfra til kommunen.
Det tok i denne saken nesten fem måneder fra saken første gang ble tatt opp med kommunen til spørsmålene ble besvart. En så lang saksbehandlingstid er på ingen måte akseptabel i en sak som den foreliggende. Spørsmålene som var stilt herfra må betegnes som enkle å besvare og forutsatte ingen omfattende undersøkelser. Ressurs- og arbeidssituasjonen kan derfor i liten grad aksepteres som forklaring på at henvendelsene ikke ble besvart. Det er for øvrig grunn til å peke på at grunnlaget for henvendelsene var en klage over manglende behandling av en klage som allerede hadde ligget ubehandlet i lengre tid. Kommunen burde ha svart på den skriftlige henvendelsen herfra omgående og senest innen to uker.
Kommunens mangelfulle oppfølging av henvendelsene i denne saken gir indikasjoner på manglende rutiner, eller manglende etterlevelse av eksisterende rutiner, i forhold til å håndtere ombudsmannssaker. Dette inntrykket forsterkes av kommunens oppfølging av andre ombudsmannssaker de senere årene. Jeg viser som eksempel til ombudsmannssak 2002-1592 (kommunens ref 02/04471-7) der en foreleggelse herfra 19. september 2002 først ble besvart av kommunen i brev 14. og 19. mars 2003. Videre viser jeg til ombudsmannssak 1999-1967 (kommunens ref 00/00937-11) der jeg i brev 16. mars 2001 til kommunen også fant grunn til å kritisere kommunens oppfølging av ombudsmannssaken. Som kjent er det også andre tilfeller, men jeg finner ikke grunn til å gå nærmere inn på disse her.
Kommunens manglende oppfølging av henvendelsene herfra er egnet til å svekke tilliten til forvaltningen. Dette gjelder ikke minst fordi det i Halden kommunes tilfelle nå synes å ha etablert seg en praksis der henvendelser herfra først besvares etter gjentatte purringer. Dette er uakseptabelt og praksisen må snarest legges om.
Jeg har for øvrig merket meg at kommunen heller ikke synes å ha fulgt opp henvendelser fra fylkesmannen i den foreliggende saken. Kommunens mangelfulle oppfølging i forhold til de organer som har oppgaver av rettssikkerhetsmessig karakter i forhold til kommunen, som ombudsmannen og fylkesmannen, gir grunn til bekymring for hvordan kommunen behandler sine innbyggere.
Jeg har merket meg det kommunen har uttalt om tiltak for å bedre den generelle saksbehandlingssituasjonen, og forutsetter at det i forbindelse med dette arbeidet etableres gode rutiner for kommunens behandling av henvendelser herfra. Ikke minst må ledelsen i kommunen aktivt ta tak i ombudsmannssakene, slik at det ikke avhenger av enkeltsaksbehandleres arbeidssituasjon om henvendelser herfra blir besvart.
I forhold til fremtidige ombudsmannssaker forutsetter jeg at kommunen gir disse tilstrekkelig prioritet, og at svarfrister som settes herfra blir overholdt.’
På samme måte som i saken om Berger Barnegård, ble ikke ombudsmannens henvendelse 10. november 2008 i ombudsmannssak 2008/2298 heller besvart før etter purring. Foreleggelsen herfra gjaldt nettopp manglende svar på henvendelser fra Interessegruppa Mer Villmark Nå.
Det er kritikkverdig at kommunen ikke synes å ha tatt lærdom av saken fra 2003.
Ombudsmannen har under behandlingen av saken om Berger barnegård, og av klager fra Fagforbundet Halden og Interessegruppa Mer Villmark Nå, fulgt lokalmedias dekning av flere forhold i Halden kommune, særlig gjennom Halden Arbeiderblad og NRK Østfold. Gjennom dette arbeidet har ombudsmannen blitt kjent med flere enkeltsaker der mer generelle forhold omkring lokaldemokratiet i Halden har kommet opp i tilknytning til enkeltsaken.
Jeg har blant annet blitt kjent med rapporten Østfold kommunerevisjon avga i 2009 om Halden kommunes byggesaksbehandling, der det blant annet ble konkludert slik:
’Revisjonen er av den oppfatning at de avdekkede svakheter i flere saker er av en slik karakter at det skapes inntrykk av at behandlingen og utfallet av en sak er personavhengig og til dels vilkårlig.’
I Halden kommunes kommentar ble det blant annet uttalt:
’Rådmannen kan ikke finne etterprøvbare belegg for ’at det kan skapes inntrykk av at behandlingen og utfallet av en sak er personavhengig og til dels vilkårlig’. Rådmannen oppfatter dette som sterke ord som kan oppfattes svært uheldig og er egnet til å svekke kommunens legitimitet som forvaltningsmyndighet. Rådmannen kan ikke tro at revisjonen ønsker en slik effekt av rapporten og ber revisjonen avklare valg av termer. Manglende etterprøvbarhet i revisjonens funn skaper et inntrykk hos rådmannen at revisjonen noen ganger synser, og ikke alltid konkluderer ut fra dokumenterbare fakta. Det er derfor risiko forbundet med at konklusjonen blir misvisende.’
Etter det jeg har kjennskap til har ikke kommunerevisjonens rapport ført til ytterligere oppfølging fra kommunens side. Jeg har også blitt kjent med at opposisjonens ønske om ekstern gransking av mulig politisk korrupsjon ble nedstemt av flertallet i kommunestyret i fjor, jf. Halden Arbeiderblads artikkel 29. mai 2009 ’Tre timers korrupsjonsdebatt’.
Gjennom de opplysningene jeg har blitt kjent med gjennom undersøkelsene på bakgrunn av klager på Halden kommune, er det grunn til å reise spørsmål om holdningen til ombudsmannens henvendelser er et utslag av en generell skepsis i kommuneledelsen til å bli utsatt for reell kontroll – både utenfra og fra egne innbyggere – og til uavhengig gransking av mulige misligheter. I så fall er dette egnet til å svekke tilliten til den kommunale saksbehandlingen.
Gjennom kommuneloven og tilhørende regelverk er det etablert systemer for kontroll. Problemet i Halden, slik jeg ser det, er at det synes å være manglende tiltro blant et ikke uvesentlig antall innbyggerne og folkevalgte til at de etablerte kontrollfunksjonene har den effekten lovgiver har forutsatt. Mye av debatten har dreid seg om kontrollutvalget i kommunen og dets sammensetning og behandling av saker. Opposisjonspolitikere har bemerket at Halden kommunes modell, der medlemmene av utvalget bare består av medlemmer fra flertallet, er en uvanlig modell i kommune-Norge. Det er uttalt at det at flertallspartiene i realiteten kontrollerer seg selv ikke inngir tillit og uavhengighet.
Det faller utenfor mitt mandat å skulle gå inn i utvalgets sammensetning, herunder om det er hensiktsmessig at utvalget bare har medlemmer med tilknytning til posisjonen. Jeg finner imidlertid grunn til å uttrykke bekymring for at utvalget ikke synes å ha den tilliten blant kommunens innbyggere som dette er forutsatt å ha – en flertallskoalisjon må antas å ha en egeninteresse i å ha et kontrollutvalg med bred demokratisk legitimitet, med støtte av opposisjonen. Når påstandene i all hovedsak er rettet mot forhold knyttet til det nåværende politiske flertallet, er det betimelig å stille spørsmål om et kontrollutvalg uten medlemmer fra opposisjonen inngir den nødvendige tillit og uavhengighet som et kontrollutvalg er forutsatt å ha.
I ombudsmannens årsmelding for 2009 omtaler jeg ombudsmannens rolle som systemkontrollør i forhold til forvaltningen. Med systemkontroll mener jeg kontroll for å avdekke generelle trekk ved forvaltningen som bryter med alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper og som medfører at forvaltningen gjentatte ganger svikter, eller kan komme til å svikte, i forhold til borgerne. På s. 45 uttaler jeg følgende:
’At … ombudsmannen er tiltenkt en rolle som systemkontrollør, følger direkte av Grunnloven § 75 bokstav l om at ombudsmannen skal ’søge at sikre at der ikke øves Uret’ mot den enkelte borger. Ordlyden tilsier at ombudsmannen har en rolle for å forhindre at det i fremtiden kan bli utøvd urett mot den enkelte. Dette kommer også frem i Innst. O. nr. 15 (1979-80):
’Komiteen vil presisere at ombudsmannen har en spesiell funksjon i tillitsvervet som Stortingets Ombudsmann for forvaltningen. Dette tilsier at hans oppgave, å være et vern for borgerne i forvaltningssaker, ikke bare betyr å ta opp klagesaker over urett som eventuelt er begått, men også at han bør søke å rette på forhold der urett kan komme til å bli begått. Dette vil etter komiteens mening gi Stortinget bedre muligheter for kontroll med forvaltningens virksomhet.’’
Antallet saker jeg har fått kjennskap til gjennom lokalmedia med forankring i påståtte, alvorlige kritikkverdige forhold i Halden kommune, er høyt sammenlignet med andre kommuner jeg har fått kjennskap til gjennom siste års klagebehandling. Dette i seg selv tilsier ikke at det er hold i påstandene. Slik jeg ser det, er det imidlertid belastende for lokaldemokratiet at tilliten til de lokale myndighetene synes å være utsatt for sterk slitasje. Stadig tilbakevendende påstander om misligheter på flere områder – særlig de udokumenterte og anonyme – antas å være en stor belastning for ansatte og folkevalgte. Dette kan i sin tur gå ut over kvaliteten i kommunens tjenester til innbyggerne. Jeg antar at en bred, ekstern og uavhengig undersøkelse eller gransking om mulige misligheter og annen uforsvarlig forvaltning i kommunen kan bidra til å legge en vesentlig del av disse ryktene og påstandene død. Derfor har jeg funnet grunn til å henstille til Halden kommune – gjerne etter kontakt med sentrale myndigheter – å få iverksatt slike undersøkelser. Jeg vil ikke legge føringer på undersøkelsene som må gjøres, verken hvordan et slikt utvalg skal oppnevnes, hvem som skal utføre granskingen eller hvilket mandat som skal gis. Om mandatet finner jeg imidlertid grunn til å understreke betydningen av at det utformes klart og presist med hensyn til de forhold som skal granskes.
I NRK Østfolds artikkel 1. oktober 2008 ’Vil ha tips mot korrupsjon’, uttaler lederen for kontrollutvalget at hun ønsker en «varslingsordning for å komme korrupte til livs». Fagforbundet Halden har i ombudsmannssak 2010/89, påstått at kontrollutvalget ikke behandler anonyme klager. I artikkelen ’-Kontrollutvalget behandler ikke sjikane’ i Halden Arbeiderblad 3. mars 2010 siteres en avgjørelse i utvalget 19. februar 2010:
’Generelle, anonyme henvendelser til kontrollutvalget vil av seriøsitets- og kapasitetshensyn ikke bli behandlet i fremtiden, ei heller videreformidlet til utvalget. Kontrollutvalgets leder skal selv vurdere hva som er arkivverdig.’
I en kommentar i samme artikkel presiserte utvalgets leder at utvalget behandler anonyme henvendelser, men ikke sjikane. Det kan stilles spørsmål om en slik silingsordning er i tråd med hensikten bak reglene om hvordan kontrollutvalgene i kommunene skal virke.
Opprettelse av en tipstelefon som forsikrer fortrolighet, vil kunne bli et sentralt element i arbeidet. For eksempel kan innkomne tips danne utgangspunkt for mandatet. En tipstelefon med uavhengige operatører vil dessuten tilfredsstille det behovet potensielle tipsere har for å føle seg trygg på at en ikke vil bli utsatt for represalier av ulike slag. Det er uten betydning om denne frykten er begrunnet og berettiget eller ikke, så lenge det er en mulighet for at den kan forhindre folk fra å legge frem relevante opplysninger de sitter inne med. Illustrerende i denne anledning er NRK Østfolds artikkel 19. mai 2010 «Opprør i byggebransjen» om et brev fra representanter for byggebransjen i kommunen til Næringsrådet, der det fremgår følgende:
’Frykt for å uttale seg
NRK har forsøkt å få byggmestre, gårdeiere, eiendomsutviklere og arkitekter til å uttale seg om hva misnøyen konkret bunner i, men ingen vil la seg intervjue.
Svaret fra samtlige er at de tror det ’kan straffe seg’ for dem å la seg intervjue om dette temaet, og at de har alt å tape på å snakke med NRK om saken på nåværende tidspunkt.’
Det bes om en tilbakemelding på hvordan min henstilling blir fulgt opp.»
Det ble avholdt møte på mitt kontor 8. juli 2010, der kommunen kom med kommentarer til ombudsmannens henstilling. Ordføreren og rådmannen ga 9. juli 2010 skriftlige svar til ombudsmannens henstilling.
Ordføreren uttalte følgende:
«Sivilombudsmannen tar opp varsling og gransking i en Haldensammenheng. Jeg mener varslingsinstituttet er viktig som en mekanisme for at tilliten til lokale myndigheter blir ivaretatt. Varslingsinstituttet må samtidig voktes for ikke å bli brukt som et politisk virkemiddel.
Konflikt er på mange måter drivkraft for politikk. Hvis alle var enige så var det jo ikke behov for noen politiske debatter om prioriteringer og veivalg. Når politiske partier og debattanter fører argumenter rundt mål som settes og beslutninger i vid forstand, så er det forutsatt å skje ved at deltakerne aksepterer en viss orden. I et politisk system er det alltid flere grunner til at folk aksepterer myndighetsavgjørelser, og det er nødvendig i et samfunn at myndighetsavgjørelser blir akseptert. Det er etter ordførerens oppfatning viktig at det er en balanse mellom autoritetsforhold og interessekamp. Det er viktig at det eksisterer et felles grunnlag, forståelse og akseptering av en politisk orden, som gir noen rett til å treffe avgjørelser på vegne av helheten, og at andre har plikt til følge avgjørelsene. Interessekampen hvor politiske partier og andre grupperinger forsøker å virkeliggjøre sine interesser må skje innenfor rammen av en politisk orden.
I Halden kommune har, etter min oppfatning, et mindretall ikke alltid akseptert å arbeide innenfor den politiske orden, og tar andre virkemidler i bruk for å virkeliggjøre sine interesser. Den politiske debatten i Halden har vært preget av konflikt og sterke motsetninger om mål og beslutninger, også i min periode som ordfører. Det har vært stadige ’omkamper’- på viktige flertallsbeslutninger. En strategi for dette mindretallet har vært å så splid om lovligheten ved å sende vedtak til fylkesmannen som lovlighetsklage. Denne strategien har vist seg som mislykket. Som det fremgår av dokumentasjonen som jeg har lagt ved, åtte lovlighetsklager i perioden 2005-2008, har Fylkesmannen stadfestet kommunestyrets vedtak i samtlige saker.
Når lovlighetsklager ikke fungerte som omkampmiddel har mindretallet, slik jeg oppfatter det, valgt en annen strategi, som etter min mening ligger utenfor den politiske orden. Den går blant annet ut på å til stadighet fremsette påstander om misligheter, kritikkverdige forhold, korrupsjon osv. Deretter har det, ved flere anledninger, blitt fremsatt krav om gransking fra uavhengig ekspertise.
I Halden ser det ut til at det er en koordinert kampanje mot både den politiske posisjon og administrasjonen som går ut på å fabrikkere påstander om misligheter og å spre usanne rykter. Skittkasting og brutalisering av debatten, for å virkeliggjøre sine interesser, kan være effektivt for å så splid, men helt ødeleggende for den samfunnsorden vi er avhengig av.
Halden kommune har de siste årene gjennomført noen granskinger fra uavhengig ekspertise. Påstandene om mislighold har i alle granskingssakene blitt tilbakevist fra granskerne, jf den dokumentasjon som Sivilombudsmannen har fått tilsendt fra rådmannen. Kommunestyret har også vedtatt gransking av saker som foreløpig ikke er iverksatt. Når kommunestyrets flertall stemte ned forslag om gransking så har det dels vært fordi det etter flertallets mening har vært mangelfullt begrunnet å iverksette gransking, dels fordi et lite mindretalls strategi for å nå sine mål, ved å bruke virkemidler utenfor den politiske orden, ikke kan aksepteres. I tillegg er granskinger ressurskrevende både økonomisk og personalmessig.
Jeg er tilhenger av granskinger som er saklig begrunnet og som kan igangsettes på bakgrunn av dokumentasjon som indikerer at misligheter har funnet sted. Jeg er ikke tilhenger av granskinger som mer eller mindre er løsrevet fra virkeligheten og som kun er egnet til å skape splid. Jeg vedlegger kopi av sak i kommunestyret, 28. mai 2009, som ble satt på dagsorden etter krav fra mindretallet. Dette er eksempel på en sak som jeg mener er for mangelfullt begrunnet. Påstandene ble ansett som for lite underbygget til at det politiske flertallet ville iverksette gransking.
Sivilombudsmannen skriver at
’Problemet i Halden, slik jeg ser det, er at det synes å være manglende tiltro blant et ikke uvesentlig antall innbyggere og folkevalgte til at de etablerte kontrollfunksjonene har den effekten lovgiver har forutsatt. Mye av debatten har dreid seg om kontrollutvalget i kommunen og dets sammensetning og behandling av saker’.
Kommunestyret velger kontrollutvalg og det er gjort i samsvar med kommunelovens bestemmelser, som jeg gjorde rede for i møtet den 8. juli. Jeg legger ved protokollutskrift fra kommunestyrets valg av kontrollutvalg. Denne dokumentasjon viser at det ble lagt fram en liste fra Olaussen på vegne av posisjonen og en liste fra Sundling, opposisjonen, der kun opposisjonen hadde forslag på leder. Deretter la Harlyng, som også er i opposisjonen fram et forslag til, men kun på valg av en alternativ leder. Videre under behandlingen la Harlyng fram et nytt forslag som supplerte Olaussens forslag, til ett forslag. Deretter trakk Sundling sitt forslag, slik at det kun forelå en liste å votere over. Lederen for utvalget var valgt inn for partiet ’Rødt’, som ikke er medlem av kommunestyrets posisjon. Det er det faktiske hendelsesforløpet.
Jeg vil sette Sivilombudsmannens brev opp som sak i kommunestyret fordi jeg synes debatten er viktig. Jeg ber om den konstruktive kommunikasjonen vi hadde i møtet den 8. juli kan fortsette fram mot kommunestyrets behandling.»
I sitt brev 9. juli 2010 hadde rådmannen følgende kommentarer:
«Når det gjelder Sivilombudsmannens fremstilling av kommunens håndtering vedrørende hans henvendelser, vil rådmannen kommentere dette kort. Rådmannen beklager at det er så mange avvik i vår befatning med Sivilombudsmannen, samlet sett og over en lengre periode. Rådmannen har innført følgende rutine med umiddelbar virkning:
’Alle henvendelser fra Sivilombudsmannen og øvrige klageinstanser skal journalføres med kopi på rådmann og saksområdets kommunalsjef, i tillegg til saksbehandler.’
Videre i brevet retter Sivilombudsmannen oppmerksomheten mot klager på andre forhold. Rådmannen ønsker å kommentere dette og samtidig legge fram dokumentasjon relatert til den avgrensning det ble enighet om i møtet 08.07.10.
Østfold kommunerevisjon — forvaltningsrevisjonsrapport om byggesaksbehandlingen i kommunen
Denne rapporten har gitt næring til påstander og negativ omtale i en viss grad. Rapporten i sin helhet, med rådmannens fullstendige kommentarer (fra side 38) legges ved som bilag 1. Et lite utdrag av rådmannens kommentarer er sitert i Sivilombudsmannens brev, rådmannen skrev også i sine kommentarer:
’Rådmannen anser at revisjonens funn med hensyn til manglende systemimplementering er riktig, økt kompleksitet i saksbehandlingen forutsetter bedre systemer for internkontroll, bedre skriftliggjorte beskrivelser osv slik revisjonen påpeker. Slik sett anser rådmannen at rapporten er et konstruktivt bidrag, med flere konkrete og gode tiltak. Rådmannen oppfatter rapporten slik at det er avdekket både positive og negative forhold som kan knyttes til temaet likebehandling, men med betydelig større vektlegging av opplevde problemer. Revisjonens oppdrag er jo også å ta tak i avvik og beskrive problemer på det området som skal revideres. Revisjon skal være en kritisk og konstruktiv prosess for kommunen på et overordnet nivå og for de reviderte enheter innenfor de respektive fagområder. I denne forvaltningsrevisjonsrapporten har revisjonen påpekt flere områder med potensiale for forbedringer, og kommunen har som målsetning å følge opp revisjonens anbefalinger gjennom endringer og tiltak.’
Sivilombudsmannen sier at han ikke har kjennskap til at Halden kommune har fulgt opp rapporten. Til dette vil rådmannen kommentere:
Hovedutvalg for bygg, plan og teknisk drift fattet slik vedtak i møte 10.11.2009, Kommunestyret fattet tilsvarende vedtak i samme sak 19.11.2009:
’Utvalget vil at Revisjon foretar en ny gjennomgang av det materiell som undersøkelsen er basert på, slik at de forhold/enkeltsaker som er nevnt i rapporten dokumenteres. Dette gjelder saker som har fått vilkårlig saksbehandling – ulikebehandling og hvor saker har vært personavhengig.
Om Revisjon dokumenterer usakelig forskjellsbehandling, vil det innebære ny behandling av slike forhold i utvalget’.
Delvis som følge av forvaltningsrevisjonsrapporten er det gjennomført kurs i etikk, 3-dagers kurs for ansatte i forvaltningsloven og generell forvaltningsrett, offentlighetsloven, ny plan- og bygningslov, lov om offentlige anskaffelser mv. Det er viktig å merke seg at revisjonens konklusjon er på bakgrunn av en systemrevisjon. Revisjonen påpekte bl.a at rutiner og internkontroll var mangelfullt og at det i sin tur kan føre til risiko for ulikebehandling. Rådmannen er klar på at like saker skal behandles likt i sine kommentarer, og at det skal utarbeides systemer som minimerer risiko for ulikebehandling. Arbeidet med å implementere nye rutiner i samsvar med revisjonens anbefalinger pågår, men det er ikke ferdig. For å gjennomføre arbeidet, innenfor bl.a byggesaksbehandling, er det besluttet å ansette kvalitetskoordinator med ansvar for å bistå kommunalsjefen bl.a i arbeidet med å opparbeide bedre rutiner og systemer for internkontroll. Stillingen vil bli utlyst etter ferien. Det er lyst ut seks nye stillinger i enheten, tre arealplanleggere og tre byggesaksbehandlere (hvorav en med særskilt ansvar for ulovlige tiltak).
Gransking – Påstander om politisk press i sak om hytter i uregulert område innenfor 100-metersbeltet
Samtidig med at Østfold kommunerevisjons forvaltningsrevisjon, om likebehandling, oppstod enspesiell sak vedrørende fradeling og bygging av hytter innenfor 100-metersbeltet, i uregulertområde ved Femsjøen.Saken ble gjort til gjenstand for debatt, også i kommunestyret. I kommunestyret kom det forslagom ekstern gransking av saken. Dette ble nedstemt, men kontrollutvalget fattet selv vedtak omgransking. Østfold kommunerevisjon fikk i oppdrag å granske saken og påstandene om politiskpress på administrasjonens saksbehandling. De mest relevante dokumentene i forbindelse medgranskingen ligger vedlagt i en pakke, bilag 2. Det foreligger omfattende dokumentasjon isakskomplekset, som er vesentlig for å forstå sakens hele.Saksbehandlingen innebar forskjellsbehandling som rådmannen drøfter i saksframlegg, jf. bilag2.Rådmannens beskrivelse av saken ligger som del av bilag 2, tilbakemelding til Østfoldkommunerevisjons faktagrunnlag, altså før revisjonens endelige rapport ble fremlagt.I granskingsrapportens konklusjon vedrørende politisk press heter det fra Østfoldkommunerevisjon bl.a:
Det foreligger ikke informasjon om at administrasjonen har vært utsatt for press isaksbehandlingen, slik det har vært fremsatt påstander om i media. Her legger vi til grunnat konflikten mellom administrativt og politisk nivå har foregått åpent, er alminnelig kjentog bærer preg av å være av generell karakter.
Rådmannen oppfatter dette som relevant iht den avgrensning som er avtalt i møtet 08.07.2010.
Gransking av prosjektgjennomføring — rehabilitering Risum ungdomsskole
Det foreligger omfattende dokumentasjon i saken. Rådmannen anser rapporten i seg selv somuttømmende i forhold til den avgrensning som ble avtalt i møtet 08.07.2010. Bilag 3.
Investeringsprosjekt Indre Ringvei
Rådmannen anser rapporten i seg selv som uttømmende i forhold til den avgrensning som bleavtalt i møtet 08.07.2010. Bilag 4.
Rådmannen vil kommentere at det ble fremsatt påstander om misligheter og brudd på bl.a anbudsregler og lov om offentlige anskaffelser. Påstandene gjaldt et tosifret millionbeløp. Konklusjonen etter undersøkelsen var at det var foretatt tre direkteanskaffelser. Loven setter krav til protokollplikt for anskaffelser over 100.000,-. I dette prosjektet ble det direkteanskaffet:
sperremateriell for kr 209.000,-
anleggsskilting for kr 148.000,-
subbus for kr 120.000,-
Rådmannen finner dette beklagelig, men granskingen ga en mulighet til å presisere innkjøpsrutinene ytterligere.
Forhold som er vedtatt gransket
– Kommunestyresak 73/2009, 22.10.2009: Halden ishall — medio oktober 2009 – finansieringsbehov for videre drift. Vedtak punkt 2: Saken oversendes Kontrollutvalget for full gjennomgang. Se forøvrig saksdokumenter, bilag 5
– Hovedutvalg for bygg, plan og teknisk drift (sak 145/09 dato 10.11.2009) fattet vedtak i sak ’Oversendelse av sak fra kontrollutvalget til kommunestyret – Forvaltningsrevisjonsrapport ’Likebehandling i saksbehandling etter Plan- og bygningsloven’ ’. Saken ble tatt opp til behandling i kommunestyret 19.11.2009, sak 095/09, også bilag 1.
– Kontrollutvalget har fattet vedtak om gransking av habiliteten til en person som har rollen som tilrettelegger for Kontrollutvalget.
Avsluttende kommentar
Sivilombudsmannen finner grunn, i sitt brev av 22.06.10, til å reise spørsmål om det er ’engenerell skepsis i kommuneledelsen til å bli utsatt for reell kontroll – både utenfra og fra egneinnbyggere – og til uavhengig gransking av mulige misligheter’.Rådmann vil understreke at det ikke er noen slik skepsis. Rådmannen mener atforvaltningsrevisjonsrapporter, tilsyn osv er viktige bidrag i en læringsprosess. Så langt det ermulig er rådmannen selv tilstede ved åpnings- og avslutningsmøter for å få kontakt medproblemstillingene og prosessene.
I de tre sakene som har vært gransket har kommunen gjort gode erfaringer i det at granskerne ikke har gjort funn som bygger opp rundt påstander og hentydninger om kritikkverdige forhold. Granskingene som har kommet på bakgrunn av påstander om alvorlige kritikkverdige forhold har ført til frifinnelse og har styrket kommunens legitimitet. Der granskerne har dokumentert mindre avvik har granskingen gitt rådmannen mulighet til å presisere rutiner ytterligere (jf. investeringsprosjekt Indre Ringvei, over).
En annen side av saken er at elementer i kommunens omgivelser spinner videre på ’ingen røyk, uten ild’-resonnementer. Det kan ha ført til at tilliten fra omgivelsene allikevel svekkes. Sivilombudsmannen skriver videre at han ’antar at en bred, ekstern og uavhengig undersøkelse eller gransking om mulige misligheter og annen uforsvarlig forvaltning i kommunen kan bidra til å legge en vesentlig del av disse ryktene og påstandene død. Derfor har jeg funnet grunn til å henstille til Halden kommune – gjerne etter kontakt med sentrale myndigheter – å få iverksatt slike undersøkelser’.
Rådmannens kommentar er at en kommune har et emnemessig svært vidt spenn som forvaltningsområde. Det i seg selv forutsetter en avgrensning av hva som bør granskes. Uansett bør det være et krav til dokumentasjon som rettferdiggjør å igangsette slike prosesser. Det vil være en politisk sak å igangsette gransking, og det bør vurderes hvilke ressurser man skal sette inn, både den økonomiske og personellmessige kostnaden er vesentlig. Sivilombudsmannen har selv hjemmel i ombudsmannsloven til å granske forvaltningsorganer, av eget tiltak. Hvis Sivilombudsmannen finner å benytte den muligheten så er han velkommen til Halden kommune.
Sivilombudsmannen antyder at en tipstelefon kan være et virkemiddel. Rådmannen vil etter ferien vurdere å knytte til seg en uavhengig varslingstjeneste. Dette skal utredes ved å ta kontakt med de offentlige organer som har kjøpt slike tjenester. Dette kan være et tiltak for håndtere tips om kritikkverdige forhold på en så riktig måte som mulig, og samtidig unngå påstander om mislighold og inhabilitet i mottaket av varslinger.
Rådmannen ønsker videre dialog med Sivilombudsmannen om sakskomplekset, og om hvordan vi videre skal forholde oss til den avgrensning som ble avtalt i møte 08.07.10.»
Saken ble mye omtalt i lokalmedia og førte til mange henvendelser fra enkeltpersoner med tilknytning til kommunen. Et fåtall av disse ble registrert her som konkrete klagesaker.
Ved avslutningen av saken uttalte jeg:
«Skillet mellom misligheter og mer ordinære forvaltningsfeil
I denne saken må det skilles mellom misligheter og mer ordinære feil forvaltningen gjør. Sistnevnte feil (lovlighet av vedtak, saksbehandlingsfeil m.v.) vil vanligvis fanges opp gjennom etablerte kontrollordninger som ordinær klagebehandling, fylkesmannens lovlighetskontroller, forvaltningsrevisjoner m.m. Ombudsmannen er også egnet til å avdekke slike feil.
Ordføreren og rådmannen har redegjort for den forvaltningskontrollen kommunen har vært gjennom, og for det arbeidet som har vært gjort og som gjøres internt for å følge opp rapporter etter undersøkelser av forhold i kommunen.
På bakgrunn av det fåtallet klagesaker ombudsmannen har hatt med Halden kommune de seneste årene og de redegjørelsene som er gitt om den kontrollen kommunen har vært gjennom, er det ikke holdepunkter for å be kommunen selv iverksette konkrete undersøkelser nå for å avdekke eventuelle ordinære feil og/eller svakheter i saksbehandlingen. Det er heller ikke funnet grunnlag for på eget tiltak å iverksette undersøkelser herfra knyttet til kommunens forvaltning generelt eller konkrete saker.
I forbindelse med behandlingen av saken om Berger Barnegård fikk jeg kjennskap til rykter om misligheter på andre områder i kommunen, uten tilknytning til den konkrete saken. Med misligheter sikter jeg til påstandene om ’kameraderi’, uheldige bånd mellom aktører i og utenfor kommunen, beslutninger i lukkede rom uten tilstrekkelig åpenhet, forsøk på å øve uhjemlet politisk innflytelse på administrasjonens beslutninger, trusler om represalier, uheldig flyt av informasjon mellom private og offentlige aktører m.m. Det er med andre ord tale om en annen type forhold som ikke i særlig grad lar seg avdekke gjennom ordinære kontrollmekanismer. Systemkontrollen kommunen har vært gjennom – som ordføreren og rådmannen har redegjort for – har derfor kanskje ikke vært egnet til å tilbakevise beskyldningene om misligheter. Som jeg understreket i brevet 11. august 2010, sitter ombudsmannen ikke på informasjon som dokumenterer at det har forekommet eller for tiden forekommer slike misligheter i kommunen.
Avgrensning av eventuelle undersøkelser
Rådmannen har i sitt svar pekt på at kommunen har ’et emnemessig svært vidt spenn som forvaltningsområde’, og at dette ’i seg selv forutsetter en avgrensning av hva som bør granskes’. Det er også pekt på at granskinger er ressurskrevende både økonomisk og personalmessig.
Henstillingen om en ’bred, ekstern og uavhengig undersøkelse’ må ses i sammenheng med det jeg skrev om at opprettelse av eller tilknytning til en varslingstjeneste kunne vært et sentralt element i arbeidet, og kanskje dannet utgangspunkt for mandatet. Tanken er at man må ha et bredt utgangspunkt for at undersøkelsene skal kunne være egnet til å imøtegå det jeg opplever som et forholdsvis bredt spekter av påstander om misligheter, på flere av kommunens fagområder.
Videre understreket jeg betydningen av at mandatet utformes klart og presist med hensyn til de forhold som eventuelt skal granskes. Det ble i henstillingen ikke forutsatt at hele kommunen skulle underlegges undersøkelser – en måtte, etter en nærmere prosess, ha valgt ut forhold hvor det er behov for å avkrefte rykter om misligheter, eksempelvis konkrete koblinger mellom personer i kommuneadministrasjonen eller den politiske ledelsen og aktører utenfor, enkeltpersoner generelt, eller konkrete saker og hendelser.
Grunnlaget for henstillingen om undersøkelser
Jeg ga i brevet 11. august 2010 en redegjørelse for grunnlaget for henstillingen. Det ble vist til at det i hovedsak var reportasjer og artikler i lokalmedia som hadde bidratt til å danne inntrykket av at tilliten til de lokale myndighetene er utsatt for slitasje.
Rådmannen viste i sitt brev 9. juli 2010 til at granskinger om påståtte kritikkverdige forhold har styrket kommunens legitimitet, men at ’elementer i kommunens omgivelser’ har spunnet videre på ’’ingen røyk uten ild’-resonnementer’, noe som kan ha ført til at ’tilliten fra omgivelsene allikevel svekkes’. Ordføreren har uttalt at han mener det er en ’koordinert kampanje mot både den politiske posisjon og administrasjonen’ fra en liten gruppe som ikke aksepterer politiske beslutninger. Begge viser også til at det bør være et krav til dokumentasjon som rettferdiggjør å igangsette granskinger.
Jeg er enig i at eventuelle undersøkelser bare må iverksettes hvis det foreligger særlig grunnlag for det, og det ikke kan aksepteres at varslingsinstituttet og anonyme og udokumenterte påstander om misligheter – i kombinasjon med krav om gransking fra eksterne aktører – benyttes som et politisk virkemiddel. Det er dette synspunktet flertallet i kommunestyret synes å ha brukt som hovedargument for å stemme ned opposisjonens forslag om gransking. Jeg har forståelse for dette, uten at jeg har forutsetninger for å kommentere uttalelsene om at det er et fåtall personer som står bak de vesentligste av ryktene.
Etter min mening kan imidlertid rykter og påstander som ikke er dokumentert, i visse særlige tilfeller også tilsi at det bør iverksettes undersøkelser. Dette må ses i sammenheng med debatten omkring kontrollutvalget, som gjør at det kanskje må benyttes andre kanaler for å få avkreftet ryktene.
Ordføreren uttaler i sitt svar at han ikke er tilhenger av granskinger som ’mer eller mindre er løsrevet fra virkeligheten og som kun er egnet til å skape splid’. Etter min mening må det vurderes om resultatet man kan oppnå ved å iverksette undersøkelser veier opp for eventuelle ulemper. Det må her legges vekt på at det å åpne opp for undersøkelser kan gi en positiv signaleffekt og understreke kommunens vilje til å ta tak i ryktene. Dersom kommunen ikke imøtegår påstandene på en egnet måte, kan mistilliten bli værende.
Kommunens behandling av henvendelser om påståtte misligheter
Jeg mener det er en forutsetning for at et kontrollutvalg kan fungere som en varslingsordning, at personer som har noe å fortelle føler seg trygg på at uttalelsene deres ikke vil bli brukt mot dem på en urimelig måte. Det må også være en tro på at henvendelsen kan føre til noe. Som uttalt i brevet 22. juni 2010, er det uten betydning om en slik frykt er begrunnet eller ikke, så lenge det er en mulighet for at den kan forhindre folk fra å legge frem opplysninger de sitter inne med. Det er mitt inntrykk, gjennom å ha fått kjennskap til debatten i lokalmedia om kontrollutvalget, at flere som ønsker å varsle om det de mener er misligheter, ikke har tillit til at kontrollutvalget forsikrer nødvendig fortrolighet og tar tak i viktige saker. Dette kan være uheldig, sett i kombinasjon med at det er uttalt at kontrollutvalget er tilbakeholdent med å behandle anonyme henvendelser det oppfatter som sjikane.
Videre synes en ikke uvesentlig del av kritikken og påstandene om misligheter å være rettet mot forhold rundt posisjonen. Det kan da oppleves som uheldig at personer hovedsakelig med tilknytning til posisjonen skal behandle henvendelsene. En slik situasjon er egnet til å skape rykter om at kontrollutvalgets behandling av henvendelsene styres av sympatier til posisjonen. Det samme gjelder dersom kommunestyret skulle be om eksterne undersøkelser av konkrete saker uten at det forsikres at allmennheten oppfatter undersøkelsene som tilstrekkelig uavhengige.
Det er på denne bakgrunn jeg ba kommunen vurdere å knytte til seg en varslingstjeneste med uavhengige operatører (eventuelt for en begrenset tidsperiode), noe rådmannen i sitt brev 9. juli 2010 ikke er helt avvisende til.
Avslutning av saken her
Jeg kan ikke legge skjul på at jeg fortsatt nærer bekymring for at tilliten til de lokale myndighetene i Halden synes å være utsatt for slitasje, og at dette kan være en belastning for ansatte og folkevalgte, noe som kan gå ut over kvaliteten i kommunens tjenester til innbyggerne. Henvendelsen 22. juni 2010 var ment å få i gang en prosess for å styrke kommunens tillit som myndighetsutøver, og å være et bidrag i en vanskelig situasjon for kommunen.
Ombudsmannen har imidlertid ikke mulighet til selv å foreta undersøkelser som kan være egnet til å avklare berettigelsen av ryktene om misligheter, og jeg vil heller ikke uttale noe om hvem som eventuelt bør stå for slike undersøkelser. I brevet herfra 22. juni 2010 ble det å ta kontakt med sentrale myndigheter nevnt som en mulighet.
Jeg lar med dette det nå være opp til kommunen selv å beslutte om det skal iverksettes tiltak, og i så fall hva som bør gjøres, og jeg ber om en tilbakemelding på behandlingen i kommunestyret, gjennom oversendelse av protokoll fra møtet. Videre vil det være naturlig at jeg for fremtiden vil ha oppmerksomheten rettet mot forhold som kan ha betydning for saksbehandlingen på kommunens ulike forvaltningsområder.»
Ombudsmannens henstilling ble behandlet i kommunestyremøtet 2. september 2010. Kommunen valgte ikke å følge ombudsmannens anmodning om å iverksette ytterligere tiltak knyttet til ryktene og påstandene. Ombudsmannen tok kommunens avgjørelse til etterretning.