A, som var thailandsk statsborger, hadde bodd i Norge i ca. 2 ½ år. Som følge av et jobbtilbud ved en av landets lufthavner, søkte hun Luftfartstilsynet om å få utstedt ID-kort som ga adgang til flysiden av sikkerhetskontrollen. Vedlagt As søknad til Luftfartstilsynet fulgte en uttømmende norsk politiattest for de ca. 2 ½ årene hun hadde vært bosatt i Norge. Videre vedla hun to attester fra Royal Thai Police i Bangkok som vandelsdokumentasjon for den øvrige delen av de siste fem årene. I den ene attesten het det at A «neither [has] a criminal record nor activity in our police files, which may endanger the public safety of Thailand». I den andre attesten ble det uttalt at A «is a person with no behavior endangering the peace and order or the security of the State».
Luftfartstilsynet avslo As søknad om ID-kort. Bakgrunnen var at de thailandske politiattestene etter Luftfartstilsynets syn ikke kunne anses å tilsvare norsk uttømmende politiattest etter luftfartsloven 11. juni 1993 nr. 101 § 16-1 jf. forskrift 30. april 2004 nr. 715 om forebyggelse av anslag mot sikkerheten i luftfarten (BSL A 2-1) § 26. As vandelsdokumentasjon for perioden før hun flyttet til Norge ble derfor ikke ansett tilstrekkelig.
A klagde til Samferdselsdepartementet, og fremla i denne sammenheng også en ny attest fra Royal Thai Police i Bangkok. Bortsett fra dateringen var denne attesten identisk med en av de to tidligere fremlagte attestene.
Samferdselsdepartementet opprettholdt Luftfartstilsynets avslag, og i all hovedsak med samme begrunnelsen som Luftfartstilsynet. A brakte deretter saken inn for ombudsmannen.
Etter å ha innhentet og gjennomgått saksdokumentene, ble det besluttet å undersøke saken nærmere herfra. Departementet ble for det første spurt om det hadde blitt undersøkt hva slags forhold som ville ha medført anmerkninger på de thailandske politiattestene. Det ble i denne forbindelse bedt opplyst om departementet hadde vært i kontakt med thailandsk politi, eventuelt ved hjelp av norsk utenrikstjeneste. For det andre ble det spurt om departementet hadde kjennskap til om det fantes thailandske politiattester eller lignende som etter departementets syn tilfredsstilte de norske kravene til vandelsdokumentasjon. For det tredje ble det spurt om det hadde blitt vurdert om As politiattester kunne anses som «annen dokumentasjon egnet til å forsikre luftfartsmyndigheten om at vandelen er tilfredsstillende for innpassering til lufthavnen», jf. forskriftens § 26.
Departementet opplyste at det ikke var blitt forsøkt å kontakte thailandske politimyndigheter eller andre for å kartlegge hvilke forhold de thailandske politiattestene dekket. Departementet visste heller ikke om det fantes annen thailandsk dokumentasjon som tilfredsstilte de norske vilkårene. Det ble imidlertid opplyst at flere stater ikke utstedte dokumentasjon som var tilstrekkelig i forhold til de norske kravene. Eksempler på dette var Frankrike og Danmark. Departementet viste også til at enkelte stater ikke er villig til å utstede politiattester eller lignende til norske myndigheter med tanke på utstedelse av ID-kort for norske lufthavner.
Departementet ga videre en kort redegjørelse for Luftfartstilsynets generelle veilednings- og utredningspraksis i ID-kortsaker. Det ble i denne forbindelse opplyst at man forsøkte å kartlegge innholdet i utenlandske politiattester så langt dette var praktisk, men at man aldri hadde kontaktet norsk utenrikstjeneste eller utenlandsk politi for dette formålet. Departementet viste til at Luftfartstilsynet årlig behandlet rundt 10.000 søknader om ID-kort, og at antallet søknader med utenlandske politiattester eller lignede dokumentasjon utgjorde «et ikke ubetydelig antall av disse».
Videre opplyste departementet at As thailandske attester bare hadde blitt vurdert opp mot vilkåret i forskriftens § 26 om dokumentasjon tilsvarende norsk politiattest. Når dette vilkåret ikke var oppfylt, var det etter departementets syn ikke nødvendig å vurdere attestene opp mot det alternative vilkåret om annen dokumentasjon.
Samferdselsdepartementets svar ble forelagt A. Gjennom den påfølgende korrespondansen kom både A og departementet med enkelte tilleggsmerknader til saken.
Ved avlutningen av saken uttalte jeg blant annet:
«1. Forholdet til Norges EØS-rettslige forpliktelser
Luftfartsloven § 16-1 første ledd gir Kongen myndighet til å gi forskrifter om gjennomføringen av EØS-avtalen på luftfartens område. Ved delegasjonsvedtak 6. april 2001 nr. 321 er Kongens myndighet etter § 16-1 delegert videre til Samferdselsdepartementet.
Europarlaments- og rådsforordning (EF) nr. 2320/2002 om fastsettelse av felles bestemmelser om sikkerhet i sivil luftfart ble ved EØS-komiteens beslutning 61/2004 innlemmet i EØS-avtalen. Forordningen pålegger norske myndigheter å foreta en vandelskontroll som går minst fem år tilbake i tid for personell som skal gis tilgang til flysiden på norske lufthavner. Begrepet «vandelskontroll» («background check») er definert i forordningens vedlegg pkt. 1 nr. 5:
«Kontroll av en persons identitet og bakgrunn, herunder eventuell kriminell fortid, som ledd i en vurdering av om en person er egnet til adgang til sikkerhetsbegrensede områder uten følge.»
Forordningen setter ikke konkrete krav til hvordan vandelssjekken skal foretas, eller hvilke forhold som kan gi grunnlag for å nekte personell tilgang til lufthavnenes flyside. Selv om formålet med forordningen, nemlig å sørge for sikkerheten ved lufthavner i EØS-området, må antas å sette visse minimumskrav til vandelskontrollen, synes EØS-statene å ha et betydelig skjønn når det gjelder å fastsette regler for sine respektive lufthavner. Slik saken er opplyst, synes derfor avslaget på As søknad om ID-kort ikke påkrevd ut fra hensynet til Norges etterlevelse av EØS-avtalen.
2. Det norske regelverket for utstedelse av ID-kort
Etter forskrift 30. april 2004 nr. 715 om forebyggelse av anslag mot sikkerheten i luftfarten (BSL A 2-1) § 14 kan ID-kort som gir adgang til en norsk lufthavns flyside bare utstedes når vilkårene i forskriftens kapittel 2.3 er oppfylt. I forskriftens § 24 første ledd heter det:
«For ID-kort som skal gi adgang til flyside kreves at det fremlegges uttømmende politiattest, eller tilsvarende utenlandsk offentlig dokumentasjon i henhold til § 26, for luftfartsmyndigheten.»
Det synes på det rene at den norske politiattesten A la frem ga en tilstrekkelig dokumentasjon på tilfredsstillende vandel i perioden fra 22. mars 2004 frem til søknadstidspunktet. Det avgjørende for luftfartsmyndighetenes avslag på søknaden om ID-kort har således vært at den utenlandske dokumentasjonen hun fremla for den resterende del av femårsperioden, ikke oppfylte vilkårene etter forskriftens § 24, jf. § 26.
Forskriftens § 26 lyder:
«Personer som ikke har vært bosatt i Norge de fem siste år, må sørge for å innhente offentlig dokumentasjon tilsvarende den norske uttømmende politiattesten eller annen dokumentasjon egnet til å forsikre luftfartsmyndigheten om at vandelen er tilfredsstillende for innpassering til lufthavnen. Slik dokumentasjon skal være oversatt til norsk eller engelsk, dersom den ikke allerede foreligger på engelsk eller et skandinavisk språk. Dersom slik dokumentasjon ikke blir fremskaffet, kan luftfartsmyndigheten bestemme at personen ikke skal gis ID-kort før det er gått fem år regnet fra tidspunktet for innflytting til Norge.»
Departementet har opplyst at de thailandske politiattestene som A fremla, utelukkende ble vurdert opp mot vilkåret i § 26 om «offentlig dokumentasjon tilsvarende den norske uttømmende politiattesten». Dette synes dårlig i samsvar med bestemmelsens ordlyd, som ut fra en alminnelig språklig forståelse åpner for at også dokumentasjon som ikke tilsvarer den norske politiattesten kan anses som tilstrekkelig vandelsdokumentasjon. Heller ikke hensynene bak forskriften, nemlig å sikre en tilstrekkelig grad av sikkerhet ved norske lufthaver, tilsier at andre former for dokumentasjon som er egnet til å dokumentere tilfredsstillende vandel bør avvises på utelukkende formelt grunnlag.
Samferdselsdepartementet synes derfor å ha bygget på en feil tolkning av forskriften når de thailandske politiattestene bare ble vurdert opp mot vilkåret i § 26 om dokumentasjon som tilsvarer norsk uttømmende politiattest. Luftfartsmyndighetene skulle med andre ord ha vurdert om den fremlagte dokumentasjonen var «egnet til å forsikre … om at vandelen er tilfredsstillende for innpassering til lufthavnen», slik bestemmelsen gir anvisning på.
3. Luftfartsmyndighetenes ansvar for sakens opplysning
Luftfartsmyndighetenes avgjørelse av As søknad om ID-kort er et enkeltvedtak, og forvaltningslovens bestemmelser om enkeltvedtak kommer derfor til anvendelse, med mindre noe annet følger av lov eller bestemmelser i medhold av lov. Etter forvaltningsloven § 17 plikter forvaltningen å påse at en sak er opplyst «så godt som mulig» før enkeltvedtak fattes. Denne bestemmelsen er utslag av og må suppleres med alminnelige forvaltningsrettslige regler om forsvarlig saksbehandling.
Det er på det rene at kravet i forvaltningsloven § 17 om at saken må være opplyst «så godt som mulig» ikke kan tas helt på ordet. Hvor langt undersøkelsesplikten går, vil bero på en avveining mellom sakens viktighet og velferdsmessige betydning for partene, og hensynet til en rask saksbehandling og forsvarlig bruk av ressurser. Det vises til Eckhoff/Smith, Forvaltningsrett (8.utg. 2006), s. 249 flg. og mine uttalelser inntatt i årsmeldingene for henholdsvis 1997 på side 97 (Somb-1997-17) og 2006 på side 158 (Somb-2006-39).
Luftfartsloven § 16-1 jf. forskriften § 24 jf. § 26 pålegger den som søker om ID-kort å fremskaffe vandelsdokumentasjon som tilfredsstiller forskriftens krav. Luftfartsmyndighetene har således ingen plikt til selv å innhente slik dokumentasjon.
Når det først fremlegges slik dokumentasjon, er det imidlertid luftfartsmyndighetenes plikt å undersøke om denne tilfredsstiller kravene for utstedelse av ID-kort. Dette følger allerede av at det er luftfartsmyndighetene som skal foreta en forsvarlig vurdering av om vandelen er tilfredsstillende for innpassering til lufthavnen, jf. forskriften § 26. Jeg antar at dette også innebærer at luftfartsmyndighetene, dersom det for eksempel er tvil om forståelsen eller betydningen av utenlandske politiattester, selv må kontakte de aktuelle myndighetene for avklaring.
Riktignok vil det, som Samferdselsdepartementet har fremholdt, kunne være svært ressurskrevende, og i enkelte tilfeller trolig heller ikke mulig, å få innhentet opplysninger om hva som ville medført anmerkninger i fremmede staters politiattester mv. Slike omstendigheter kan tale for at luftfartsmyndighetens utredningsplikt begrenses. På den annen side synes luftfartsmyndighetene ikke å ha konkrete opplysninger eller erfaringer som tilsier at slike forhold gjør seg gjeldende med hensyn til thailandske politiattester. Det er fra departementets side ikke godtgjort at ytterligere undersøkelser, for eksempel gjennom henvendelser til thailandske myndigheter, ville være nytteløse eller svært ressurskrevende i denne saken.
Videre må, som nevnt, ulempene ved å foreta undersøkelser overfor utenlandske myndigheter veies opp mot den velferdsmessige betydningen for den enkelte søker en avgjørelse om utstedelse av ID-kort har. Bakgrunnen for As søknad om ID-kort, var at hun var tilbudt en stilling i en bedrift som var lokalisert på flysiden av lufthavnen. Muligheten til å kunne forsørge seg selv gjennom arbeid, må anses som et grunnleggende gode i det norske samfunnet. Det offentliges forpliktelse til å søke å tilrettelegge for dette kommer blant annet til uttrykk i Grunnloven § 110 og den internasjonale konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK) art. 6. Dette må også tillegges vekt ved vurderingen av hvor omfattende utredningsplikten er ved vedtak som er avgjørende for en persons mulighet til å tiltre en tilbudt stilling.
Ettersom det ikke forelå konkrete omstendigheter som tilsa at ytterligere undersøkelser ville være nytteløse eller svært ressurskrevende, og sett hen til avgjørelsens velferdsmessige betydning for A, er det vanskelig å se at saken var tilstrekkelig utredet før vedtaket ble truffet.
4. Konklusjon
Samferdselsdepartementet har lagt en feil forståelse av forskriftens § 26 til grunn når de thailandske politiattestene ikke har blitt vurdert opp mot begge de alternative vilkårene for tilfredsstillende vandel. Videre fremstår saken mangelfullt utredet, ved at det ikke er gjort tilstrekkelige undersøkelser med tanke på å få avklart hva slags forhold som ville medført anmerkninger på de thailandske politiattestene. Disse feilene er av en slik karakter at de både samlet og hver for seg kan tenkes å ha virket inn på innholdet i departementets vedtak 11. juli 2007.
På denne bakgrunn anmoder jeg departementet om å foreta en ny vurdering av As søknad om ID-kort som gir adgang til flysiden på lufthavnen. Jeg ber om at departementet orienterer meg om den videre utvikling i saken.»
Samferdselsdepartementet opphevet etter dette sitt vedtak og sendte saken tilbake til Luftfartstilsynet, som etter en fornyet vurdering innvilget As søknad om ID-kort. Som følge av ombudsmannens uttalelse ble det også iverksatt en gjennomgang av luftfartsmyndighetenes generelle praksis for behandling av ID-kortsøknader med utenlandsk vandelsdokumentasjon.