Uttalelse
Saken gjelder krav om innsyn hos Skattedirektoratet i aksjonærregisteroppgaver for selskapet A.
Kommunal Rapport ved journalist Vegard Venli klaget hit 15. mai 2014 over at Finansdepartementet samme dag hadde opprettholdt Skattedirektoratets avslag 24. september 2013 på Kommunal Rapports begjæring om innsyn i aksjonærregisteroppgavene for 2010, 2011 og 2012 for selskapet A. I departementets avslagsbrev kom det frem at selskapet ble stiftet i 2012, og at det derfor ikke eksisterte noen aksjonærregisteroppgaver for 2010 og 2011.
Finansdepartementet begrunnet opprettholdelsen av avslaget på begjæring om innsyn i aksjonærregisteroppgaven for 2012 slik:
«Aksjonærregisteroppgaven er et elektronisk dokument som leveres gjennom Altinn. Ved den elektroniske innleveringen til Altinn blir ikke aksjonærregisteroppgaven lagret i Skatteetatens aksjonærregister. Opplysningene i oppgaven blir imidlertid automatisk overført fra dokumentet i Altinn til Skatteetatens aksjonærregister. Departementet legger derfor til grunn at aksjonærregisteroppgaven er et dokument Skatteetaten har tilgang til gjennom en ekstern database, noe som innebærer at Skattedirektoratet ikke kan pålegges å gi innsyn etter offentleglova.»
Etter en gjennomgang av sakens dokumenter ble det funnet grunn til å foreta nærmere undersøkelse av avslaget på begjæring om innsyn i aksjonærregisteroppgaven for 2012.
I brev herfra 7. juli 2014 ble departementet blant annet bedt om å gjøre rede for følgende:
- Kan saksbehandlere i Skatteetaten få tilgang til informasjonen gitt i aksjonærregisteroppgaven direkte fra Skatteetatens aksjonærregister?
- Vil informasjonen saksbehandler får opp være den samme som den informasjonen som er lagret i Altinn?
- Hvis ikke, hva er forskjellen mellom aksjonæroppgaven som er lagret i Altinn og den informasjonen en saksbehandler eventuelt kan hente frem?
Departementet ble også bedt om å kommentere Venlis påstand om at direktoratet hadde direktetilgang til de aktuelle skjemaene ved hjelp av predefinerte rapportfunksjoner. Det ble vist til skjemaet «RF-1088 Detaljert» som eksempel på en slik rapport. Under forutsetning av at Skattedirektoratet kunne generere slike rapporter, ble det bedt opplyst om det var vurdert å gi innsyn i en rapport inneholdende opplysningene Venli hadde bedt om.
I brev hit 26. august 2014 skrev Finansdepartementet:
«Opplysningene i aksjonærregisteroppgaven blir automatisk overført fra dokumentet i Altinn til Skatteetatens aksjonærregister. Dersom det har vært gjort endringer som følge av saksbehandling av selskapets opplysninger, vil det skje oppdatering av aksjonærregisteret. Registeret vil da avvike fra det som er sendt inn gjennom aksjonærregisteroppgaven. Avvik kan også oppstå fordi det vil ta noe tid (normalt 1-3 dager) fra oppgaven er levert til opplysningene er tilgjengelige i aksjonærregisteret. Dersom ny oppgave er innsendt vil det i en kort periode ikke være samsvar mellom endringene og de opplysningene saksbehandler har tilgang til i aksjonærregisteret. (…)
Som det fremgår av e-postkorrespondanse mellom Venli og Skattedirektoratet (…) har saksbehandlere fra ulike skjermbilder mulighet til å ta ut enkelte typer rapporter med data som ligger i aksjonærregisteret. De ulike rapportene er omtalt i e-posten. Det var også vedlagt eksempler som tilsvarer opplysningstypene. Venli har ikke anmodet om innsyn i en slik rapport.»
I Venlis merknader 28. august 2014 til departementets svarbrev het det:
«Departementets tilsvar dokumenterer uansett at Skattedirektoratet både besitter og har full tilgang på opplysningene jeg gjennom mitt innsynskrav i realiteten har bedt om; nemlig opplysningene som innrapporteres i forbindelse med rapportering av den årlige aksjonærregisteroppgaven, for det navngitte selskapet A.»
Departementet bemerket i brev 12. september 2014 at etter «departementets syn [var] Venlis henvendelse behandlet på korrekt måte».
Venli hadde ikke ytterligere merknader i saken, ut over å vise til tidligere anførsler.
Ombudsmannens vurdering
Det følger av offentleglova § 3 at «saksdokument, journalar og liknande register for organet er opne for innsyn dersom ikkje anna følgjer av lov eller forskrift med heimel i lov». Etter offentleglova § 4 første ledd er et dokument «ei logisk avgrensa informasjonsmengd som er lagra på ett medium for seinare lesing, lytting, framsyning, overføring eller liknadnde». Etter § 4 andre ledd er et saksdokument for organet blant annet «dokument som er komne inn til eller lagde fram for eit organ (…) som gjeld ansvarsområdet eller verksemda til organet».
Formålet med offentleglova, jf. lovens § 1, er blant annet å «leggje til rette for at offentleg verksemd er open og gjennomsiktig, for slik å styrkje informasjon- og ytringsfridommen». I forarbeidene til offentleglova, Ot.prp. nr. 102 (2004-2005), står det på side 89:
«Dersom [dokument som finst i lukka eksterne databasar som organet har tilgang til] først blir brukt i saksbehandlinga hos organet, vil dei bli henta ut av databasen, anten på papir eller ved at dei blir lagra elektronisk hos organet. I slike tilfelle vil dei vere saksdokument i lova si tyding og dermed vere omfatta av innsynsretten.»
Finansdepartementet har i vedtaket 15. mai 2014 blant annet vist til Justisdepartementets «Rettleiar til offentleglova» punkt 4.4.2.4, som omhandler når et dokument må regnes som saksdokument for organet. Der heter det på side 39 blant annet:
«Dokument som eit forvaltningsorgan har tilgang til gjennom ein ekstern database, vil ikkje kunne seiast å ha kome inn til eller vere lagt fram for organet. Dette gjeld sjølv om databasen er lukka slik at ålmenta ikkje har tilgang til han. Dersom eit dokument blir lasta ned frå ein ekstern database til eit forvaltningsorgan, vil derimot dokumentet vere kome inn til eller lagt fram for organet.»
I vedtaket påpekte departementet at det var opplysningene i aksjonærregisteroppgavene som ble overført fra dokumentet i Altinn til Skatteetatens aksjonærregister, ikke det elektronisk utfylte og innleverte skjemaet i sin helhet. Derfor la departementet til grunn at skjema RF-1086 er et dokument som Skatteetaten har tilgang til gjennom en ekstern database. Skattedirektoratet kunne derfor, etter departementets syn, ikke pålegges å gi innsyn i skjema RF-1086 etter offentleglova.
Ombudsmannen har kommet til at Finansdepartementets rettsanvendelse ikke kan være riktig.
1. Altinn er en felles samarbeidsløsning for offentlig sektor. En rekke offentlige virksomheter deltar i samarbeidet. De er alle såkalte «tjenesteeiere» i Altinn-samarbeidet, og skal i utgangspunktet ha eksklusiv tilgang til hver sine tjenesteeierarkiver i Altinn. Det er uomtvistet at Skattedirektoratet, som en del av Skatteetaten, har full tilgang til informasjonen som samles inn på vegne av Skatteetaten gjennom Altinn.
Ved vurderingen av om det aktuelle dokumentet, aksjonærregisteroppgaven for 2012 for selskapet A, er et «saksdokument» som må anses å ha «kome inn til eller lagt fram for» Skatteetaten, er derfor det faktiske og rettslige grunnlaget for informasjonsflyten mellom Altinn og Skatteetatens aksjonærregister av sentral betydning. Når det gjelder aksjonærregisteroppgaven, kan det ikke være tvil om at Altinn hovedsakelig ivaretar en innsendingstjeneste for Skatteetaten. Aksjonærregisteroppgaven, Skjema RF-1086, er ett av Skatteetatens egne skjema. Brukerne, aksjeselskapene, fyller ut og sender inn aksjonærregisteroppgaven til Skatteetaten, men via Altinns portal og datasystem. Lagring av de innrapporterte opplysningene i database tilhørende Altinn kan da vanskelig anses som noe annet enn en integrert del av den tjenesten Altinn utfører på vegne av Skatteetaten. Dette resonnementet underbygges også av at det er uomtvistet at opplysningene som innrapporteres på skjema RF-1086, aksjonærregisteroppgavene, lastes over til Skatteetatens aksjonærregister og benyttes i Skatteetatens saksbehandling. Det vil være i strid med offentleglovas intensjon om å sikre en åpen og gjennomsiktig forvaltning, dersom det skal være mulig å omgå retten til å få vurdert innsynskrav hos et forvaltningsorgan, ved at organet setter ut innsamling og lagring av dokumentene organet benytter i sin saksbehandling til en ekstern tjenesteleverandør.
På denne bakgrunn er det klart at Skatteetatens tjenesteeierarkiv i Altinn må anses å være en av Skatteetatens egne databaser, ikke en «ekstern database».
2. Skulle Finansdepartementet likevel fastholde at Altinns database for lagring av innsamlingstjenestene utført for Skattetaten er en for Skatteetaten «ekstern database», vil ombudsmannen ytterligere bemerke:
Slik overføringen av opplysningene i RF-1086 til Skatteetatens aksjonærregister er beskrevet i sakens dokumenter, kan denne overføringen vanskelig oppfattes på annen måte enn at det er den til en hver tid gjeldende «aksjonærregisteroppgaven», RF-1086, som overføres elektronisk til Skatteetatens aksjonærregister. Det er opplysningene innrapportert på skjemaet som må anses som «dokumentet», ikke skjemaet som sådan, slik det eventuelt ser ut når opplysningene hentes opp på et skjermbilde.
Selv om selskapet har sendt skjema RF-1086 inn til Skatteetaten via Altinn, og skjema med de innrapporterte opplysningene også lagres i tjenesteeiers arkiv i Altinn, fremgår det av de innsendte dokumentene at saksbehandlere i Skatteetaten har mulighet til å ta «[u]tskrift av opplysninger som ligger i Aksjonærregisteret som tilsvarer RF-1086». I brev hit 26. august 2014 opplyste departementet at «[o]pplysningene i aksjonærregisteroppgaven blir automatisk overført fra dokumentet i Altinn til Skatteetatens aksjonærregister». Med unntak av at det i en kort periode mellom innsending og oppdatering ikke vil være samsvar mellom det som er innrapportert og det som er registrert, vil opplysningene lagt inn via Altinn og opplysningene i aksjonærregisteret være identiske. På altinn.no, under fanen om personvern, er det opplyst og påpekt at «[a]lle offentlige virksomheter, som deltar i Altinn-samarbeidet, er hver for seg behandlingsansvarlig etter personopplysningsloven».
Det avgjørende for vurderingen av om et elektronisk dokument må anses å være hentet ut fra en ekstern database, vil være om alle relevante opplysninger i det aktuelle dokumentet har vært hentet ut. Situasjonen som er beskrevet i Justisdepartementets «Rettleier til offentleglova», må antas å referere til situasjoner hvor en offentlig etat har tilgang til et dokument som er lagret i en ekstern database, men hvor etaten ikke benytter seg av muligheten.
Slik forarbeidene til offentleglova må forstås, har en utfylt aksjonærregisteroppgave sendt inn via Altinn, kommet inn til Skatteetaten senest i det opplysningene i den aktuelle oppgaven overføres fra Altinn til aksjonærregisteret. Også på dette grunnlaget har ombudsmannen kommet til at aksjonærregisteroppgaven for 2012 for selskapet er å anse som et saksdokument for Skatteetaten, som det kan kreves innsyn i etter offentleglova § 3.
Finansdepartementet bes om å foreta en fornyet vurdering av Kommunal Rapports begjæring om innsyn i aksjonærregisteroppgaven for 2012 for selskapet A.
Venli har bedt ombudsmannen foreta en vurdering av de materielle spørsmålene i saken, det vil si om det er grunnlag for å unnta alle eller noen av opplysningene i skjema RF-1086 fra offentlighet. Det er i den sammenheng vist til klageinstansens kompetanse etter forvaltningsloven § 34, jf. offentleglova § 32.
Da ombudsmannen har kommet til at dokumentet det er bedt om innsyn i er å anse som et saksdokument for Skatteetaten etter offentleglova § 4 andre ledd, er det ikke funnet grunn til nå å gå nærmere inn på spørsmålet om departementet burde ha vurdert å gi innsyn i de opplysningene som var lagret i egne registre. Som klager er kjent med, skal den offentlige forvaltning selv ha mulighet til å rette eventuelle feil, før ombudsmannen uttaler seg i saken. Ombudsmannen skal derfor normalt ikke behandle en sak før forvaltningen selv har tatt standpunkt.
Behandlingstiden i denne saken har vært kritikkverdig, jf. ombudsmannens uttalelse i sak 2013/2549. Det forutsettes derfor at Finansdepartementet foretar den fornyede vurderingen uten «ugrunnet opphald», jf. offentleglova § 32, fjerde ledd. Saken er nå godt kjent for departementet, og den synes å være tilstrekkelig opplyst, jf. forvaltningsloven § 17. Ombudsmannen forutsetter derfor at en fornyet vurdering av innsynsbegjæringen blir gjort i løpet av én til to uker.
Oppsummering
Skatteetatens tjenesteeierarkiv i Altinn må i forhold til innsynskrav etter offentleglova anses å være en av Skatteetatens egne databaser.
Selv om offentleglova skulle forstås slik at databasen er en, for Skatteetaten, «ekstern» database vil dokumenter fra Skatteetatens tjenesteeierarkiv, herunder aksjonærregisteroppgaver RF-1086, anses å ha kommet frem til, eller være lagt frem for Skatteetaten, senest på det tidspunkt Skatteetaten har overført alle opplysningene i dokumentet til sin egen database, jf. offentleglova § 4. Det aktuelle dokumentet vil derfor i hvert fall være å anse som et saksdokument for organet fra det tidspunkt opplysningene i det opprinnelige dokumentet er overført til organets database. Dersom opplysningene ikke lastes over i organets egen database, vil dokumentet være å anse som saksdokument for organet på det tidspunkt dokumentet benyttes i organets saksbehandling.
Finansdepartementets opprettholdelse av Skatteetatens avslag på begjæring om innsyn i aksjonærregisteroppgaven for 2012 for selskapet A, bygger på et feilaktig rettslig grunnlag. Ombudsmannen ber derfor departementet foreta en fornyet vurdering av om Kommunal Rapport ved journalist Vegard Venli skal gis innsyn i dokumentet. Den fornyede vurderingen bes foretatt uten ugrunnet opphold, og senest i løpet av to uker.
Ombudsmannen ber om å bli orientert om utfallet av den fornyede vurderingen.