Innsyn i allmenngjøringsbegjæring – person- og næringsopplysninger

Arbeidsgiverorganisasjonen A fremsatte etter dette krav om innsyn i Bs begjæring med vedlegg og den dokumentasjon Tariffnemnda hadde mottatt fra virksomhetene. Innsynskravet ble innvilget for selve begjæringen fra B. Derimot ble A nektet innsyn i de fleste av vedleggene til begjæringen, og også svarbrevene og dokumentasjonen nemnda hadde mottatt fra virksomhetene.

Tarriffnemndas avlag ble påklaget til Arbeids- og inkluderingsdepartementet, som opprettholdt avslaget. Departementet begrunnet sin beslutning med at de etterspurte dokumentene inneholdt opplysninger som var underlagt taushetsplikt, jf. offentlighetsloven 19. juni 1970 § 69, jf. forvaltningsloven 10. februar 1967 § 13 første ledd nr. 1 og 2.

Saken ble etter dette brakt inn for ombudsmannen. I klagen fremholdt A at taushetsplikten etter § 13 første ledd nr. 1 ikke var til hinder for utlevering av dokumenter dersom individualiserende kjennetegn ble utelatt. Videre ble det stilt spørsmål ved om opplysninger i dokumentene om priser og forretningsforhold fortsatt kunne anses underlagt taushetsplikt etter forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2. Det ble vist til at det her dreide seg om opplysninger som skrev seg tilbake i tid, og at det på grunn av den omfattende utviklingen i næringen var tvilsomt om det fortsatt var behov for hemmelighold. Opplysninger knyttet til arbeidstakernes lønns- og arbeidsvilkår kunne under enhver omstendighet ikke anses omfattet av § 13 første ledd nr. 2. A fremholdt dessuten at departementet burde ha forsøkt å innhente samtykke til offentliggjøring fra de som eventuelt hadde krav på taushet. A stilte endelig spørsmål ved om Arbeids- og inkluderingsdepartementet var riktig klageinstans i innsynssaken, ettersom funksjonen som sekretariat for Tariffnemnda var lagt til dette departementet. Etter As syn ble det da ikke noen realitet i klageretten.

Det ble herfra bedt om en redegjørelse fra Arbeids- og inkluderingsdepartementet, som på sin side fremholdt at sladding av dokumentene ikke ville gitt et dekkende bilde av dokumentenes innhold, og at dokumentene i sin helhet derfor kunne unntas fra offentlighet. Departementet viste også til at de aktuelle virksomheters navn og adresser fremgikk av Tariffnemndas postjournal, og at det på denne bakgrunn kunne være mulig å identifisere den enkelte arbeidstaker, særlig i små virksomheter. Videre fremholdt departementet at opplysninger om så vel lønns- og arbeidsvilkår som priser og forretningsforhold var underlagt taushetsplikt etter forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2. Departementet hadde ikke forsøkt å innhente samtykke til offentliggjøring fra den enkelte arbeidstaker og virksomhet, noe som ble begrunnet i det betydelige merarbeidet dette ville medføre.

Til spørsmålet om departementet hadde vært riktig klageorgan, ble det vist til at Tariffnemnda var underlagt Arbeids- og inkluderingsdepartementet administrativt sett, men at nemnda likevel var ment å være et frittstående og uavhengig organ. Det måtte likevel antas at departementet, som overordnet organ, kunne instruere nemnda vedrørende saksbehandlingen i saker etter offentlighetsloven. Departementet mente derfor at det var riktig klageorgan for nemndas avgjørelser i innsynssaker.

For øvrig opplyste departementet at Tariffnemnda, på tidspunktet for As innsynsbegjæring, fortsatt var på et svært tidlig stadium av et mulig forskriftsarbeid. A og andre parter i arbeidslivet ville bli gitt anledning til å uttale seg om et forslag til forskrift. Det måtte derfor legges til grunn at saken ville bli tilstrekkelig opplyst før et eventuelt forskriftsvedtak ble fattet.

Ved avslutningen av saken uttalte ombudsmannen:

«1. Innledning

Etter allmenngjøringsloven 4. juni 1993 nr. 58 § 6 gjelder forvaltningsloven for Tariffnemndas behandling av saker etter loven. Loven inneholder ingen tilsvarende henvisning til offentlighetsloven 19. juni 1970 nr. 69, som gjaldt på tidspunktet for As innsynsbegjæring. Jeg kan heller ikke se at forholdet til offentlighetsloven er omtalt i forarbeidene. Nemnda selv og Arbeids- og inkluderingsdepartementet har imidlertid i denne saken gitt reglene i offentlighetsloven anvendelse på Tariffnemndas dokumenter. Også jeg legger denne rettsoppfatningen til grunn i det følgende.

Hovedregelen i offentlighetsloven er at forvaltningens saksdokumenter er offentlige. Unntak kan enten følge av offentlighetsloven selv, eller av eller i medhold av annen lovbestemmelse. De omstridte dokumentene i denne saken er unntatt etter offentlighetsloven § 5a, jf. forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1 og 2. Det er oppgitt at noen av dokumentene inneholder opplysninger som bare er taushetsbelagte etter forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1. Andre inneholder opplysninger som kun er taushetsbelagte etter forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2. Atter andre omfatter opplysninger som er underlagt taushetsplikt etter begge bestemmelsene.

2. Noens personlige forhold

Forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1 gir taushetsplikt for opplysninger om «noens personlige forhold». Bestemmelsen inneholder ingen definisjon av begrepet «personlig forhold», men i § 13 annet ledd er det regnet opp en del forhold som ikke skal regnes som personlige, herunder personnummer, yrke, bopel og arbeidssted. Ellers er det i forarbeidene og i juridisk teori lagt til grunn at bestemmelsen omfatter forhold det er vanlig å ønske å holde for seg selv. Noe mer enn et utgangspunkt kan imidlertid dette ikke være. Spørsmålet om en opplysning er underlagt taushetsplikt, beror på en konkret helhetsvurdering der en rekke momenter kan være relevante, bl.a. hvem opplysningen gjelder, hvilken sammenheng opplysningen fremkommer i, om opplysingen er egnet til å avsløre et annet taushetsbelagt forhold osv. I tillegg må det ses hen til de begrensninger i taushetsplikten som følger av bestemmelsene i forvaltningsloven §§ 13a flg.

Departementet synes å ha lagt til grunn at opplysninger om lønn og andre arbeidsvilkår er underlagt taushetsplikt etter § 13 første ledd nr. 1. For ansatte i det private, som opplysningene i denne saken gjelder, er jeg enig i dette som et generelt utgangspunkt. Man må imidlertid her, som ellers, gå konkret til verks og vurdere spørsmålet ut fra de opplysningene saken gjelder. Jeg kan ikke se at departementet, eller Tariffnemnda, har foretatt en slik konkret vurdering. Departementets drøftelse knyttet til forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1 er knapp og synes i liten grad å være knyttet opp til de ulike dokumentene. Avslaget på dette punkt synes basert på at departementet generelt går ut fra at lønn og arbeidsvilkår faller inn under begrepet «noens personlige forhold» og at det derfor ikke er foretatt noen nærmere vurdering. Dette er en rettslig mangel ved vedtaket som må avhjelpes ved at departementet ser på spørsmålet på ny og gir en mer utførlig begrunnelse for det standpunkt som blir inntatt.

3. Næringsopplysninger

Bestemmelsen i forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2 stiller krav både til opplysningens art og karakter og til den mulige virkningen av at opplysningen gis ut. Det må for det første være tale om såkalte næringsopplysninger, det vil si det som i bestemmelsen er angitt som «tekniske innretninger og fremgangsmåter samt drifts- og forretningsforhold». Dette begrepet må forstås relativt vidt, og må anses å omfatte slike forhold som en virksomhets avtaler, virksomhetens økonomiske situasjon, produksjonsmetoder, kundeportefølje osv. Den sentrale begrensingen i taushetsplikten ligger i at det må være av «konkurransemessig betyding» for virksomheten å hemmeligholde slike næringsopplysninger. Det vil bare foreligge taushetsplikt i den utstrekning offentliggjøring av opplysningene vil kunne medføre økonomisk tap eller redusert gevinst for virksomheten, enten direkte eller ved at konkurrenter kan utnytte opplysningene. I denne sammenheng er det ikke avgjørende om eller hvordan mottakeren faktisk vil bruke opplysningene, men om opplysningene etter sin art vil kunne ha slike skadevirkninger.

Arbeids- og inkluderingsdepartementet har lagt til grunn at opplysninger om arbeidstakernes lønns- og arbeidsvilkår er opplysninger som det vil være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde. Det er særlig lagt vekt på at prisen på arbeidskraft vil være en sentral innsatsfaktor i skips- og verftsindustrien, og dermed av betydning for virksomhetens konkurranseevne. Departementet har dessuten vist til høringsuttalelser fremkommet i forbindelse med arbeidet med en ny forskrift til allmenngjøringsloven om påseplikt og innsynsrett, der det bl.a. skal ha kommet innspill på at reglene ikke bør gå for langt i å gi aktører innsyn i hverandres lønns- og arbeidsvilkår.

De virksomhetene det er tale om i denne saken, driver utleie av arbeidskraft til skipsbyggings- og verftsindustrien i Norge. Jeg antar at de skadevirkningene som er aktuelle for disse virksomhetene er knyttet dels til forhandlingene om pris med de aktørene som leier arbeidskraft, dels til konkurrerende utleieaktører i markedet som eventuelt kan nyttiggjøre seg opplysningene. På generelt grunnlag må det antas at slike opplysninger i en slik bransje vil kunne være egnet til å påføre virksomheten tap eller redusert gevinst.

Dokumentasjonen som fulgte allmenngjøringsbegjæringen er innhentet av lokalavdelingene til et av Bs medlemsforbund, og består av arbeidsavtaler, avtaler mellom virksomheter om innleie av arbeidskraft og notater basert på og referater fra samtaler med både arbeidstakere og representanter for ulike virksomheter. Det er ikke tale om offisiell og fullstendig informasjon gitt av virksomhetene, men spredte opplysninger som tar sikte på å avdekke og dokumentere såkalt sosial dumping. Riktignok vil opplysningene kunne si noe om lønnsnivået eller arbeidsvilkårene i vedkommende virksomhet. Etter min mening står likevel denne informasjonen i en noe annen stilling i relasjon til spørsmålet om taushetsplikt enn mer fullstendig informasjon gitt av virksomheten til Tariffnemnda etter oppfordring. Jeg antar med andre ord at arten av disse opplysningene og måten de er fremkommet på, gjør at de etter forholdene vil være mindre egnet til å kunne utnyttes av konkurrerende virksomheter eller av fremtidige avtalepartnere, og derigjennom i mindre grad vil kunne føre til tap eller redusert gevinst. I alle fall er dette et spørsmål som må vurderes uttrykkelig.

Vedleggene til allmenngjøringsbegjæringen og de redegjørelsene som er gitt av virksomhetene til Tariffnemnda, inneholder opplysninger om forhold som er, eller vil kunne være i stadig endring. De arbeidsavtalene som er vedlagt begjæringen fra B og svarene fra virksomhetene ligger til dels flere år tilbake i tid, og flere av arbeidsforholdene er etter det departementet opplyser avsluttet. Dette svekker faren for at opplysningene vil kunne utnyttes på en måte som er til skade for de som har gitt dem. Jeg antar dessuten at det generelle lønnsnivået og de generelle arbeidsvilkårene i bransjen er godt kjent.

Ombudsmannen har gjentatte ganger uttalt at der det er tvil om en opplysning er underlagt taushetsplikt, må det ses hen til de beskyttelsesverdige interesser som taler for innsyn. I denne saken synes A, som tariffmotpart, å ha en opplagt og beskyttelsesverdig interesse i å få tilgang til den dokumentasjonen som dannet bakgrunnen for Bs begjæring om allmenngjøring, som ville kunne få konsekvenser for As medlemmer. Jeg har merket meg at et eventuelt utkast til forskrift ville bli sendt på bred høring, og jeg har ingen grunn til å betvile forsvarligheten av Tariffnemndas saksbehandling på generelt grunnlag. Likevel må behovet for allerede på et tidlig stadium av prosessen å bli gjort kjent med hva som ligger til grunn for en allmenngjøringsbegjæring, tillegges atskillig vekt. Til dette kommer at saken på denne måten også ville kunne ha blitt bedre opplyst for Tariffnemnda.

Tariffnemnda har i vurderingen av innsynsspørsmålet lagt stor vekt på nemndas behov for opplysninger fra de aktuelle virksomhetene. Det er fremholdt at virksomhetene vil vegre seg mot å gi tilstrekkelige opplysninger med mindre Tariffnemnda kan garantere konfidensiell behandling. Departementet har i det vesentligste sluttet seg til nemndas syn om dette.

Jeg er enig i at dette er et moment av betydelig vekt. Et viktig hensyn bak reglene om taushetsplikt for næringsopplysninger er nettopp ønsket om å sikre og verne om tillitsforholdet mellom det offentlige og virksomheten. Dersom forvaltningen ikke hadde vært bundet av regler om taushetsplikt for næringsopplysninger, ville dette kunne hindre samarbeidmed privat virksomhet i alminnelighet og gitt liten sikkerhet for at virksomheten gir riktige og fullstendige opplysninger til forvaltningen. På den annen side er dette et hensyn som gjør seg gjeldende for mange forvaltningsorganer, og det kan spørres om sakene for Tariffnemnda skiller seg ut i så måte.

I Tariffnemndas og departementets avgjørelser er det lite spor av konkrete vurderinger av de ulike opplysningene, og jeg savner en bredere vurdering av de ulike hensynene som gjør seg gjeldende. Jeg har forståelse for at innsynbegjæringen omfattet en rekke dokumenter. Ikke desto mindre var det tale om opplysninger i en viktig sak for A, og som det forelå et saklig og reelt behov for å be om innsyn i. Sakens karakter ga nemnda og departementet en særlig oppfordring til å behandle innsynsanmodningen forsvarlig, og sørge for at alle sider av saken ble belyst. Det er i denne sammenheng lite tillitvekkende at ingen av de omtalte virksomheter er kontaktet. Heller ikke Bs syn på det vedlagte dokumentgrunnlaget for allmenngjøringsbegjæringen kan jeg se har vært søkt innhentet. Uavhengig av om det formelt forelå en plikt til å innhente samtykke etter offentlighetsloven § 10, ville det utvilsomt vært en fordel for sakens opplysning om nemnda eller departementet hadde innhentet virksomhetenes og Bs syn på taushetspliktspørsmålet.

Jeg må etter dette konkludere med at det foreligger «begrunnet tvil» knyttet til departementets beslutning om at opplysningene i de omstridte dokumentene var underlagt taushetsplikt etter forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2.

4.   Delvis innsyn – utelatelse av individualiserende kjennetegn

Et særlig spørsmål er om behovet for beskyttelse vil kunne anses varetatt gjennom å utelate individualiserende kjennetegn og gi A innsyn i de resterende opplysningene, jf. forvaltningsloven § 13a nr. 2.

Departementet har fremholdt at opplysningene om lønn og arbeidsvilkår er underlagt taushetsplikt både etter forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1 om noens personlige forhold og nr. 2 om drifts- og forretningsforhold det vil være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde. Det vil da ifølge departementet ikke være tilstrekkelig å utelate individualiserende kjennetegn som personnavn, personnummer og lignende. Også øvrige opplysninger om lønns- og arbeidsvilkår måtte sladdes, slik departementet ser det. Sladding av virksomhetenes navn m.v. ville heller ikke gi virksomhetene tilstrekkelig beskyttelse, i og med at disse navnene allerede var blitt gjort kjent på offentlig journal da virksomhetene ble tilskrevet. Etter dette ville de resterende opplysningene ikke gi et dekkende bilde av innholdet i dokumentene, slik at det etter departementets oppfatning var grunnlag for å unnta alle dokumentene fra innsyn i sin helhet.

Etter å ha gjennomgått de aktuelle dokumentene, er det vanskelig å se annet enn at de omtalte arbeidstakernes behov for beskyttelse ville kunne bli varetatt gjennom å utelate individualiserende kjennetegn. Det er ikke like opplagt at det samme ville gjelde for navnene på virksomhetene, i og med at disse var kjent fra tidligere. Som nevnt ovenfor, er det imidlertid tvilsomt om – og i hvilken grad – opplysningene i dokumentene var underlagt taushetsplikt etter forvaltingsloven § 13 første ledd nr. 2. Det er da også heftet begrunnet tvil ved beslutningen om ikke å gi innsyn i dokumentene ved å utelate individualiserende kjennetegn, jf. forvaltningsloven § 13 a nr. 2.

5. Klageinstans

A har fremholdt at Arbeids- og inkluderingsdepartementet ikke skulle ha behandlet klagen over Tariffnemndas avslag.

Etter offentlighetsloven § 9 tredje ledd kan et avslag på en innsynsbegjæring påklages til det organ som er nærmest overordnet det forvaltningsorgan som har truffet vedtaket. Denne formuleringen er tilsvarende angivelsen av klageinstans i forvaltningsloven § 28 første ledd. Dersom et organ ikke har noe overordnet organ, synes den alminnelige oppfatningen å være at det heller ikke foreligger klagerett, se Graver, Alminnelig forvaltningsrett (3. utg. 2007) s. 519 og Eckoff/Smith Forvaltningsrett (8. utg. 2006) s. 277.

Tariffnemnda er opprettet ved allmenngjøringsloven § 2 under den klare forutsetning at nemnda skal virke uavhengig. Slik saken er opplyst, synes derfor nemnda ikke å ha noe overordnet organ i relasjon til klagereglene i forvaltingsloven § 28. Det kan derfor også spørres om Arbeids- og inkluderingsdepartementet, eller et annet departement for den saks skyld, skulle kunne anses overordnet i relasjon til reglene om innsyn i offentlighetsloven. Slik saken nå står, har jeg ikke funnet det nødvendig å gå nærmere inn på dette spørsmålet. Departementet opprettholdt Tariffnemndas avgjørelse, og sluttet seg i det vesentlige til nemndas begrunnelse. Departementets behandling som klageinstans hadde dermed ingen avgjørende betydning for innsynsretten til A.

Spørsmålet om klageadgang over avslag på innsyn gitt av uavhengige forvaltningsorganer er dessuten nå regulert i offentlegforskrifta 17. oktober 2008 nr. 1119, som trådte i kraft 1. januar 2009. Etter forskriftens § 11 første ledd skal det organ som et uavhengig forvaltningsorgan administrativt hører under, være klageinstans når det uavhengige organet har avslått et krav om innsyn.