En avis klaget over at fylkesmannen opprettholt kommunens avslag på innsyn i resultatet av en arbeidsmiljøundersøkelse. I avslaget presiserte fylkesmannen at resultatene fra arbeidsmiljøundersøkelsen var presentert muntlig og at det «ikke foreligger noen rapport som er å anse som et dokument i offentleglova sin forstand.»
Det eksisterte imidlertid noen lysark utarbeidet av selskapet som stod bak arbeidsmiljøundersøkelsen og som var benyttet under den muntlige orienteringen til formannskapet. Fylkesmannen hadde «vurdert lysarkene og [..] kommet til at disse inneholder opplysninger om personlige forhold og som kan knyttes til bestemte personer og derfor er undergitt taushetsplikt.» Avslutningsvis ble det vist til at lysarkene i sin helhet måtte unntas offentlighet «da offentlighet omkring deler av lysarkene vil gi et klart misvisende inntrykk av innholdet, jf. offentleglova § 12 bokstav a».
I klagen viste avisen til at saken gjaldt en pressemelding kommunen hadde sendt ut i slutten av februar, der det ble opplyst at rådmannen fratrådte sin stilling, og at han samme dato gikk over i ny stilling som prosjektleder i kommunen. Avisen opplyste at den nye stillingen var bedre avlønnet. I forkant av stillingsendringen var det blitt gjennomført en arbeidsmiljøundersøkelse. Avisen bestred «at en arbeidsmiljøundersøkelse i særlig grad vil inneholde opplysninger om noen[s] personlige forhold». Det ble vist til at saken hadde skapt mye spekulasjoner i pressen og blant innbyggerne samt at kommunen hadde «brukt en betydelig sum av offentlige midler for å løse en sak som åpenbart har vært konfliktfylt for … kommune». Avisen mente allmennheten hadde rett til å få vite hva som var årsaken til at kommunens øverste leder plutselig ble tilsatt i en annen bedre betalt stilling. Det at arbeidsmiljøundersøkelsen kunne inneholde opplysninger om rådmannens utøvelse av jobben som ville være ubehagelig for han, var etter klagerens mening ikke grunn til å unnta saken fra offentlighet.
Dokumentene ble innhentet fra fylkesmannen, og det ble besluttet å undersøke saken nærmere. I brevet herfra ble fylkesmannen bedt om å opplyse om det var resultatet av undersøkelsen eller opplysninger om de som hadde bidratt til undersøkelsen, som var omfattet av taushetspliktsregelen i forvaltningsloven 10. februar 1967 § 13 første ledd nr. 1. Videre ble det bedt om en nærmere utdyping av standpunktet om at deler av lysarkene ville gi et «klart misvisande inntrykk av innhaldet», jf. offentlighetsloven 19. mai 2006 nr. 16 § 12 bokstav a. Det ble også vist til Justisdepartementets «Rettleiar til offentleglova» som behandler spørsmålet om rekkevidden av taushetsplikten for belastende opplysninger knyttet til offentlige tjenestemenn, og bedt om at fylkesmannen kommenterte undersøkelsen opp mot det som står skrevet i veilederens punkt 6.2.3.2.
I svaret fra fylkesmannen ble det først fremholdt at lysarkene fem-ni bl.a. inneholdt «svarobjektenes oppfatninger om egenskaper og hendelser. Opplysningene er knyttet til enkeltperson og er av en slik karakter at det etter Fylkesmannens vurdering må kunne anses om personlige forhold.» Imidlertid hadde fylkesmannen, etter en ny vurdering, kommet til at det ikke var hjemmel for å unnta lysarkene en-fire med hjemmel i offentlighetsloven § 12 bokstav a. Under henvisning til Justisdepartementets veileder punkt 6.2.3.2 ble det anført at det i dette tilfellet var «opplysninger knyttet til interne forhold som etter Fylkesmannens syn i mindre grad berører allmennhetens interesser», og at «det er rimelig at også en offentlig ansatt leder er beskyttet» mot offentliggjøringen av en slik sammenstilling av opplysninger som fremkom i lysarkene.
I oppfølgende brev herfra ble det bl.a. stilt spørsmål om hvem fylkesmannen siktet til ved henvisningen til «svarobjektenes oppfatninger» og om opplysningene måtte unntas av hensyn til de som hadde bidratt i undersøkelsen eller av hensyn til den/de undersøkelsen rettet seg mot. Samtidig ble enkelte formuleringer i fylkesmannes brev bedt nærmere presisert. Det ble også bedt opplyst om innsyn i lysarkene en-fire nå var gitt.
Fylkesmannen opplyste at hun med «svarobjekter» tenkte «på de som har bidratt i undersøkelsen med opplysninger og meninger om arbeidsmiljøet», men at «opplysningene må unntas av hensyn til den/de undersøkelsen retter seg mot». Det forholdet at det kun var en liten del av arbeidsmiljøet i kommunen som ble undersøkt, talte etter fylkesmannens syn for å unnta lysarkene i sin helhet, men det ble likevel vurdert slik at lysarkene en-fire ikke ga et «klart misvisande inntrykk» og at innsyn kunne gis i disse. Innsyn for disse arkene var imidlertid ikke gitt fordi fylkesmannen «har liten erfaring med denne typen dokumenter og mener det vil være hensiktsmessig å avvente ombudsmannens uttalelse saken før en eventuelt gir innsyn i dokumentene samlet».
Ved avslutning av saken uttalte ombudsmannen:
«Hovedregelen etter offentlighetsloven er at forvaltningens saksdokumenter er offentlige, med mindre det finnes hjemmel for å unnta dokumentet fra offentlighet, jf. offentlighetsloven (offl.) 19. mai 2006 nr. 16 § 3.
Fylkesmannen har opplyst at arbeidsmiljøundersøkelsen var en «kartlegging av forholdet mellom øverste ledelse og mellomlederne i kommunen», og hun vurderte det slik at lysarkene fem-ni inneholder opplysninger om personlige forhold «knyttet til enkeltpersonen» som er underlagt taushetsplikt og unntatt offentlighet med hjemmel i offentlighetsloven § 13 første ledd, jf. forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1.
Bestemmelsens første ledd lyder som følger:
«Enhver som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan, plikter å hindre at andre får adgang eller kjennskap til det han i forbindelse med tjenesten eller
arbeidet får vite om:
1) noens personlige forhold, eller
2) ….
Som personlig forhold regnes ikke fødested, fødselsdato og personnummer,
statsborgerforhold, sivilstand, yrke, bopel og arbeidssted, med mindre slike
opplysninger røper et klientforhold eller andre forhold som må anses personlige.»
Begrepet «noens personlige forhold» er uskarpt, og det kan undertiden by på tvil om opplysninger er undergitt taushetsplikt etter bestemmelsen. Vurderingen av opplysninger som knytter seg til forvaltningens «klienter», f.eks. opplysninger mottatt i forbindelse med søknad om stønad o.l, vil være ulik den vurderingen som gjelder opplysninger om tjenestemenns utførelse av tjenesteforholdet. Taushetsplikten for personlige forhold gjelder som utgangspunkt også for offentlige tjenestemenn i tjenestemannssaker, men taushetsplikten er noe snevrere når opplysningene relaterer seg til vedkommendes arbeid. Dette fordi det er av betydning at offentligheten i en viss utstrekning kan gjøre seg kjent med hvordan en tjenestemann utfører sitt arbeid, idet offentlig ansatte skal ivareta allmennhetens interesser i sitt virke og fordi det kan si noe om forvaltningens bruk av offentlige midler, se bl.a. mine synspunkter i saken referert i ombudsmannens årsmelding for 1997 side 117 (Somb-1997-25).
Justis- og politidepartementets lovavdeling har blant annet uttalt at taushetspliktens rekkevidde for offentlige tjenestemenns tjenestehandlinger, vil være avhengig av hvor høy stilling vedkommende har, om allmennhetens tillit til stillingen er særlig viktig og hvor nært knyttet til stillingen de aktuelle opplysningene er, jf. for eksempel tolkingsuttalelsen i sak 1998/10047 (JDLOV-1998-10047). I en uttalelse, inntatt i ombudsmannens årsmelding for 2004 side 71 (Somb-2004-7), ble følgende lagt til grunn vedrørende denne grensedragningen:
«Opplysning om at en offentlig tjenestemann er ilagt tjenstlig reaksjon og det umiddelbare grunnlaget for reaksjonen, er på denne bakgrunn antatt ikke å være et personlig forhold i forvaltningslovens forstand. Det samme gjelder i utgangspunktet en privat parts karakteristikk av hvordan offentlige tjenestemenn utfører sitt arbeid.»
Opplysninger om forhold knyttet til selve arbeidsutførelsen kan imidlertid være omfattet av taushetsplikten hvis de røper noe nærmere om personlige egenskaper hos tjenestemannen. Et viktig moment i vurderingen vil være om opplysningene utleverer noe om «bakgrunnen» for tjenestemannens handlinger. Eksempel vil være der handlinger kan røpe psykiske problemer, rus, endrede familieforhold og liknende.
Fylkesmannen har opplyst at det er hensynet til «den/de undersøkelsen retter seg mot» som tilsier at opplysningene er undergitt taushetsplikt. Jeg påpeker at vurderingen ville vært annerledes dersom hensynet var å beskytte de ansatte som hadde bidratt til undersøkelsen. Som det fremgår av fylkesmannens brev til ombudsmannen, rettet undersøkelsen seg mot forholdet mellom den øverste ledelsen og mellomlederne. Den øverste ledelsen i en kommune er tillagt viktige oppgaver og ansvar. Lederne har stillinger som krever tillit, og en viktig del av deres arbeidsoppgaver er å fungere som ledere for øvrige ansatte i administrasjonen. I et slikt tilfelle, der selve lederfunksjonen er en betydelig del av arbeidsoppgavene, skal det mer til for at opplysninger som relaterer seg til disse, skal være taushetsbelagte dersom det ikke samtidig røper andre forhold av rent personlig karakter. At opplysningene kan være ubehagelig for en leder, er som påpekt av avisen, ikke tilstrekkelig.
Hvordan de aktuelle opplysningene har fremkommet, vil imidlertid kunne ha betydning for taushetsplikten. Arbeidsmiljøundersøkelsen ble igangsatt nettopp for å vurdere «[l]edelsens ivaretakelse av re-lederne» på bakgrunn av opplysninger fremkommet fra de ansatte. Lysarkene inneholder opplysninger og vurderinger om ledelsen basert på intervjuer av et utvalg ansatte, foretatt av en profesjonell aktør innenfor undersøkelser om arbeidsmiljø. Det vil kunne være betenkeligheter ved å gi det offentlige innsyn i en arbeidsmiljøundersøkelse som har til formål å vurdere en svært snever krets av personer, og jeg finner det usikkert i hvilken grad det offentlige har et legitimt behov for nærmere konkrete opplysninger om innholdet i en slik undersøkelse.
Fylkesmannen har unntatt lysarkene fem til ni. Det kan stilles spørsmål om lysark fem og seks og deler av lysark ni inneholder opplysninger om «noens personlige forhold», slik at de er underlagt taushetsplikt. Lysarkene syv og åtte inneholder imidlertid opplysninger/vurderinger som jeg under tvil har kommet til vil kunne være omfattet av begrepet «personlige forhold». Opplysningene omhandler imidlertid også personlige forhold for deltakerne i undersøkelsen. Disse opplysningene er anonymisert, men de refererer seg til en snever krets av personer. Dersom lysarkene syv og åtte ikke var vurdert som taushetsbelagt av hensyn til ledelsen, vil det derfor uansett være nødvendig med en vurdering av om anonymisering er tilstrekkelig for å sikre taushetsplikt for dem opplysningene angår. Det er imidlertid ikke nødvendig i dette tilfellet, og jeg går derfor ikke nærmere inn på spørsmålet.
Jeg er etter dette kommet til at det foreligger «begrunnet tvil til forhold av betydning for saken», jf. ombudsmannsloven 22. juni 1962 nr. 8 § 10 annet ledd, særlig i forhold til lysark fem, seks og ni. Jeg ber Fylkesmannen i … om å vurdere innsynsspørsmålet for disse lysarkene på nytt i lys av det som fremkommer ovenfor. Fylkesmannen må selv sørge for at det blir gitt innsyn (helt eller delvis) i de aktuelle dokumentene som ikke er underlagt taushetsplikt.
Jeg presiserer at jeg med dette ikke har uttalt meg noe generelt om adgangen til innsyn i arbeidsmiljøundersøkelser ut over det som fremkommer ovenfor. Dette fordi slike undersøkelser er ulikartet både med hensyn til formål, metode og omfang.»