Sakens bakgrunn
Journalist A i Dagbladet ba Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) om innsyn i et brev fra Det kongelige hoff til DSB. DSB unntok deler av en setning i brevets første avsnitt under henvisning til offentleglova § 24 tredje ledd første punktum, og opplysninger i brevets tredje avsnitt under henvisning til offentleglova § 21. De unntatte opplysningene skal etter det oppgitte knytte seg til henholdsvis hva som lagres, samt informasjon om en annen lokasjon. Justis- og beredskapsdepartementet opprettholdt DSBs delvise avslag på innsynskravet i avgjørelse 18. april 2024.
I departementets avgjørelse ble det blant annet vist til at innsyn i opplysningene i brevets første avsnitt vil lette gjennomføringen av straffbare handlinger, og at lokasjonen sladdet i tredje avsnitt har betydning for det sivile beredskapsopplegget. Merinnsyn ble vurdert.
Journalisten klaget deretter til ombudet.
Våre undersøkelser
Vi fant grunn til å undersøke saken nærmere med Justis- og beredskapsdepartementet. I brev 24. mai 2024 herfra ba vi for det første om departementets begrunnede svar på hvordan de unntatte opplysningene i dokumentets første avsnitt er egnet til å lette gjennomføringen av straffbare handlinger, og hvor sannsynlig det er at opplysningene vil bli brukt på denne måten. Til dette svarte departementet at innsyn i «hva» Det kongelige hoff ønsker å lagre, vil kunne lette gjennomføring av straffbare handlinger mot det navngitte lageret. Departementet viste til at innsyn vil kunne gjøre utenforstående oppmerksomme på mulighetene for å utføre en straffbar handling, som for eksempel sabotasje, innbrudd og tyveri. Sannsynligheten for at opplysningene faktisk vil brukes på denne måten er etter departementets oppfatning ikke utelukkende teoretisk, og heller ikke fjerntliggende.
Videre stilte vi spørsmål om hvordan innsyn i de unntatte opplysningene i dokumentets tredje avsnitt vil kunne skade nasjonale sikkerhetshensyn eller forsvaret av landet, hva slags skade som vil kunne oppstå og hvor sannsynlig det er at det vil skje. Til dette svarte departementet at bruken av den aktuelle lokasjonen ikke bør gjøres kjent grunnet betydningen det har for det sivile beredskapsopplegget. Selv om beliggenheten kan være kjent av fremmed etterretning, er det i nasjonal sikkerhetsmessig interesse å redusere spredning av informasjon om hva den enkelte lokasjon faktisk brukes til.
Klageren ble gitt anledning til å komme med merknader til departementets svarbrev.
Sivilombudets syn på saken
Spørsmålene i saken er om innsyn i opplysninger om hva som er lagret vil lette gjennomføringen av straffbare handlinger, og om innsyn i opplysninger om en lokasjon av betydning for det sivile beredskapsopplegget kan skade nasjonale sikkerhetshensyn eller forsvaret av landet.
Utgangspunktet etter offentleglova § 3 er at saksdokumenter er offentlige og at unntak fra innsynsretten krever hjemmel i lov eller forskrift gitt med hjemmel i lov.
1. Unntak for opplysninger som kan lette gjennomføringen av straffbare handlinger – offentleglova § 24 tredje ledd
Etter offentleglova § 24 tredje ledd første punktum, kan det gjøres unntak for opplysninger når unntak er «påkravd fordi innsyn ville lette gjennomføringa av straffbare handlingar». Kjerneområdet for bestemmelsen er opplysninger om konkrete sikkerhetstiltak eller andre konkrete opplysninger som vil gjøre det enklere å gjennomføre en straffbar handling, for eksempel detaljert informasjon om vaktrutiner, alarmanlegg og systemer for adgangskontroll, eller opplysninger om fraktruten og tidspunkt for en pengetransport, jf. Ot.prp. nr. 102 (2004-2005), merknader til § 24 på side 147. Videre fremgår det at generelle og nøytrale opplysninger, for eksempel om byggematerialer, størrelse, rominndeling osv. som hovedregel ikke vil gi grunnlag for unntak, selv om det er tenkelig at informasjonen vil kunne brukes til planlegging av straffbare handlinger. Bestemmelsen åpner også for at det kan gjøres unntak dersom opplysningene vil gjøre noen oppmerksom på muligheten til å gjennomføre en straffbar handling, for eksempel detaljerte opplysninger om våpenlager m.m.
Det kan bare gjøres unntak etter denne bestemmelsen når unntak er «påkravd». Det følger av forarbeidene at dette innebærer at opplysningene må være av en slik karakter at de kan være nyttige ved gjennomføringen av straffbare handlinger, og det må være en viss risiko for at opplysningene rent faktisk vil bli brukt på denne måten.
Departementet har i svaret hit gitt uttrykk for at «hva» som lagres vil kunne lette gjennomføringen av straffbare handlinger, men har ikke gitt en nærmere forklaring for hvordan de unntatte opplysningene om hva som skal lagres, kan være nyttige ved utføringen av straffbare handlinger. Videre har departementet lagt til grunn at opplysningene vil kunne gjøre utenforstående oppmerksomme på mulighetene for å utføre en straffbar handling som for eksempel sabotasje, innbrudd og tyveri, men dette standpunktet er ikke begrunnet eller utdypet ytterligere.
Etter ombudets syn er det vanskelig å se at arten av de sladdede opplysningene, det vil si hva som skal lagres, i seg selv er egnet til å lette gjennomføringen av straffbare handlinger. Opplysninger om hva som er lagret gir ikke noe informasjon om sikkerhetstiltak, alarmsystemer, låsesystemer, vakthold e.l. som kan tenkes å gjøre det enklere å begå innbrudd, tyveri osv. Ombudet kan heller ikke se hvordan de sladdede opplysningene i første avsnitt vil kunne gjøre noen oppmerksomme på muligheten til å gjennomføre en straffbar handling. Med den begrunnelsen departementet har gitt er det etter dette begrunnet tvil om det er grunnlag for å gjøre unntak fra innsyn for opplysningene i dokumentets første avsnitt.
2. Unntak for opplysninger av hensyn til nasjonale sikkerhetsinteresser eller forsvaret av landet – offentleglova § 21
Etter offentleglova § 21 kan det gjøres unntak for opplysninger når det er «påkravd av nasjonale tryggingsomsyn eller forsvaret av landet». Nasjonale sikkerhetshensyn og forsvaret av landet vil i noen grad gli over i hverandre, jf. Ot.prp. nr. 102 (2004-2005), merknader til § 21 på side 143. Alternativet om forsvaret av landet vil blant annet omfatte opplysninger om rent militære forhold som arten, størrelsen og plasseringen av anleggene til forsvaret, men også om sivilforsvaret og etterretningsvirksomheten til forsvaret. Alternativet om nasjonale sikkerhetshensyn vil for eksempel omfatte opplysninger som kan skade virksomheten til politiet og det sivile beredskapsopplegget i samfunnet.
At unntak må være «påkravd» innebærer at det må være en noenlunde konkret fare for skade på nasjonale sikkerhetshensyn eller forsvaret av landet, samt at skadepotensialet må være av et visst omfang.
Departementet har i svaret hit skrevet at bruken av den aktuelle lokasjonen har betydning for det sivile beredskapsopplegget, og at det er i nasjonal sikkerhetsmessig interesse å redusere spredning av informasjon om hva den enkelte lokasjon faktisk brukes til, selv om slike lokasjoner er kjent av fremmed etterretning. Departementet har imidlertid ikke gitt noe klart svar på hva slags skade på nasjonale sikkerhetshensyn eller forsvaret av landet som kan oppstå, eller hvor sannsynlig det er at slik skade kan oppstå. Den mangelfulle begrunnelsen gjør at det er begrunnet tvil om vilkårene for unntak er oppfylte.
Ombudet har under sin saksbehandling blitt kjent med at det i Doffin ligger åpne anbudsdokumenter som inneholder informasjon om lokasjoner som disponeres av Det kongelige hoff. Det er uklart for ombudet hvorvidt departementet har vurdert betydningen av at denne informasjonen er offentlig tilgjengelig.
Om saksbehandlingen her
Departementet skrev i svarbrevet hit at svarene var utformet slik at de kunne legges frem for klageren, men at det om ønskelig kunne utdypes for eksempel i et gradert møte. I undersøkelsesbrevet herfra ble det presisert at vi så at det kunne være nødvendig å innta opplysninger i svarbrevet som departementet mener at klageren ikke kan se, og vi informerte departementet om muligheten til å oversende en sladdet versjon av svarbrevet som kunne oversendes klageren. Dersom departementet besitter ytterligere informasjon som departementet mener er egnet til å opplyse saken for ombudet, er det uheldig om denne informasjonen ikke er oversendt hit.
Konklusjon
Sivilombudet er kommet til at det er begrunnet tvil om de unntatte opplysningene om hva som er lagret på det aktuelle lageret er av en slik karakter at de er egnet til å lette gjennomføringen av straffbare handlinger.
Videre har ombudet kommet til at det er begrunnet tvil om opplysninger om bruken av en lokasjon i dokumentets tredje avsnitt kan unntas fra innsyn med den begrunnelsen departementet har gitt.
På denne bakgrunn ber ombudet om at Justis- og beredskapsdepartementet vurderer saken på nytt, og orienterer ombudet om utfallet av den nye behandlingen innen 6. september 2024.