Sakens bakgrunn
A ba 6. januar 2020 om innsyn i to dokument hos Mattilsynet. I e-post 10. mai 2020 minnet hun Mattilsynet om saken. Da kravet ikke var besvart 24. mai 2020, klaget hun til ombudsmannen over manglende svar.
Våre undersøkelser
Vi besluttet å undersøke saken nærmere.
I undersøkelsesbrev herfra ba vi Mattilsynet redegjøre for hvorfor innsynskravet ikke var besvart. Vi spurte også om saksbehandlingstiden oppfyller kravene i offentleglova § 29 første ledd.
Mattilsynets svarte at den lange saksbehandlingstiden skyldes at klageren sender mange innsynskrav. Ifølge Mattilsynet ba hun i 2018 om innsyn i mer enn 3180 dokumenter. Per 17. mars 2019 hadde hun så langt i 2019 bedt om innsyn i 1228 dokumenter. Mattilsynet besluttet derfor at de bare ville behandle ett krav fra klageren per uke, og at hvert krav kun kunne omhandle inntil ti dokumenter. I brev 21. mars 2019 informerte de klageren om beslutningen. I brev 13. januar 2020 meddelte Mattilsynet klageren at de ikke fant grunn til å endre denne beslutningen. Videre opplyste Mattilsynet hit at de i 2018 etter et forsiktig anslag brukte 1,7 årsverk på å behandle innsynskrav fra klageren, og at det 1. juli 2020 lå 231 innsynskrav fra klageren i kø. Klagerens krav utgjør ifølge Mattilsynet vel en sjettedel av alle innsynskrav de mottar. Mattilsynet skrev også at dokumentene klageren ber om innsyn i vanligvis inneholder taushetsbelagt informasjon, noe som igjen gjør det arbeidskrevende å behandle begjæringene.
Ifølge Mattilsynet oppfyller behandlingen kravene i offentleglova § 29 første ledd om at kravet skal behandles uten ugrunnet opphold. Som støtte for standpunktet viste Mattilsynet til Justisdepartementets lovavdelings uttalelse 18. september 2017, JDLOV-2017-5307. Lovavdelingen skrev der at det ved stor pågang vil være anledning til å behandle innsynskravene etter andre saklige prioriteringskriterier enn ren tidsprioritet. Mattilsynet viste også til ombudsmannen uttalelse 13. februar 2013, SOM-2012-2243, der det heter at selv om innsynssaker normalt skal prioriteres høyt, er det ikke meningen at forvaltningen skal måtte utsette andre oppgaver for å behandle store og omfattende innsynsbegjæringer.
Ombudsmannens syn på saken
Etter offentleglova § 29 første ledd annet punktum skal et krav om innsyn avgjøres «utan ugrunna opphald». I Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) s. 151 presiseres at vilkåret innebærer at innsynskrav skal avgjøres så snart det er praktisk mulig. Dersom behandlingen trekker ut i tid, kan saken miste aktualitet og relevans, i strid med hovedhensynene bak offentlighetsprinsippet. I tillegg vil lang saksbehandling kunne svekke tilliten til forvaltningen. Krav om innsyn må følgelig prioriteres også i perioder med stor arbeidsbelastning.
Ombudsmannen har i flere uttalelser lagt til grunn at innsynskrav bør kunne behandles samme dag eller i alle fall innen én til tre arbeidsdager. Enkelte krav kan likevel ta lengre tid. I NOU 2003: 30 s. 284 heter det at dersom det er behov for å gjøre undersøkelser, kravet reiser vanskelige spørsmål eller er arbeidskrevende fordi det gjelder en stor mengde dokumenter, kan organet bruke lenger tid. Også i slike tilfeller må imidlertid forvaltningen etterstrebe å behandle kravet så snart det er praktisk mulig. Sentrale momenter i vurderingen av om kravet er behandlet uten ugrunnet opphold vil være sakens omfang og karakter, men også forvaltningsorganets arbeidsmengde. Ved stor arbeidsbelastning må forvaltningen prioritere oppgavene på en forsvarlig måte.
Justisdepartementets lovavdelings uttalelse 18. september 2017, JDLOV-2017-5307, omhandler en situasjon der organet mottar en unormalt stor mengde innsynskrav på kort tid. I uttalelsen heter det:
«I perioder der et forvaltningsorgan mottar en unormalt stor mengde innsynskrav på kort tid, vil behandlingen av innsynskravene ofte måtte ta lengre tid enn vanlig. Hvor store ressurser organet kan bruke på innsynskrav, må balanseres mot organets andre oppgaver. I slike situasjoner vil opphold utover det vanlige være ‘grunnet’.
Vi nevner at ved stor pågang vil det for så vidt være anledning til å behandle innsynskravene etter andre saklige prioriteringskriterier enn ren tidsprioritet.»
I uttalelse 13. februar 2013, SOM-2012-2243, skrev ombudsmannen at selv om innsynssaker normalt skal prioriteres høyt, er det ikke meningen at forvaltningen skal måtte utsette andre oppgaver for å behandle store og omfattende innsynsbegjæringer.
Lovavdelingens uttalelse omhandler en unormalt stor mengde innsynskrav på kort tid. I denne saken er det snakk om et vedvarende høyt antall krav fra én person over en lang periode. Etter ombudsmannens syn gjør hensynet om at tidsbruken må balanseres mot organets andre oppgaver, inkludert andre innsynskrav, seg gjeldende også i en slik situasjon. Innsynskravene vil derfor kunne prioriteres også etter andre saklige kriterier enn ren tidsprioritet. Terskelen er imidlertid høy. I tillegg er det også i slike tilfeller en grense for hvor lang behandlingstid som kan aksepteres.
Klageren ba om innsyn 6. januar 2020. Begjæringen var ikke besvart 3. juli 2020. Videre opplyste Mattilsynet at de i første uke i juli 2020 distribuerte innsynskrav fra klager mottatt 8. juni 2019, altså mer enn ett år tidligere.
Som nevnt har ombudsmannen forståelse for at ved så mange innsynskrav som her må forvaltningen foreta en prioritering som sikrer at også andre oppgaver ivaretas. En tidsbruk på over et halvt år tilfredsstiller imidlertid ikke kravet om behandling uten ugrunnet opphold og er i strid med lovens krav. Ved så lang behandlingstid vil kravet lett miste aktualitet og relevans, i strid med hensynene bak loven.
Ombudsmannen bemerker også at god forvaltningsskikk kan tilsi at forvaltningen kontakter klageren for å konkretisere og prioritere innsynsbegjæringene i fellesskap. En slik kontakt vil kunne ivareta klagerens behov for innsyn når forvaltningen som følge av de momentene som er nevnt over, bruker lengre tid enn vanlig. Det vil videre kunne medvirke til at lovens krav til behandling uten ugrunnet opphold oppfylles også i slike situasjoner.
Ombudsmannen ber Mattilsynet merke seg ombudsmannens syn og sørge for at innsynskravene behandles innenfor lovens rammer.
Konklusjon
Ved uvanlig mange innsynskrav fra én enkeltperson over en lang periode, kan organet behandle kravene også etter andre saklige prioriteringskrav enn ren tidsprioritet. Ressursbruken vil da måtte balanseres mot organets andre oppgaver, herunder andre innsynskrav. Terskelen er imidlertid høy. I tillegg er det en grense for hvor lang tid som kan aksepteres. Ombudsmannen er kommet til at en behandlingstid på over seks måneder er for lang og i strid med lovens krav.