Innsyn i dokumenter i et kommunalt innbyggerpanel

Saken gjelder krav om innsyn i dokumenter i Innbyggerpanelet i Røros kommunes digitale plattform «Decidim». Innsyn ble avslått etter offentleglova § 14 første ledd, om organinterne dokumenter. Panelet er vedtatt opprettet av kommunestyret, og består av 18 deltakere, som alle er innbyggere i kommunen, og som i en toårs-periode skal komme med innspill og råd til kommunens politikere i saker bestemt av enten kommunestyret eller formannskapet.

Statsforvalteren stadfestet avslaget. Det ble lagt til grunn at dokumentene besto av intern saksforberedelse, og at Innbyggerpanelet var en del av Røros kommune. I forbindelse med Sivilombudets undersøkelse mente Statsforvalteren at panelet ikke må defineres som et folkevalgt organ etter kommuneloven. Gitt at panelet måtte anses som et folkevalgt organ, var ingen av dokumentene «saksframlegg med vedlegg» etter offentleglova § 16 første ledd bokstav a. Statsforvalteren mente derfor at dokumentene i alle tilfeller kunne unntas fra innsyn etter § 14.

Sivilombudet kom til at Innbyggerpanelet må defineres som et folkevalgt organ etter kommuneloven i relasjon til reglene om offentlighet og innsyn, og at panelet derfor er en del av organet Røros kommune i tilknytning til offentleglova. Ombudet mente at vilkårene for unntak etter offentleglova § 14, jf. § 16 isolert sett var oppfylt, men at dette ikke automatisk ledet til at klageren ikke hadde rett til innsyn.

Ombudet ba Statsforvalteren vurdere om dokumentene i plattformen inneholder aktivitet som skulle vært gjort i et møte etter kommuneloven § 11-2, jf. også § 11-5 om møteoffentlighet, og hvilken betydning dette eventuelt har for klagerens rett til innsyn i dokumentene.

Statsforvalteren ble bedt om å behandle saken på nytt.

Sakens bakgrunn

Saken gjelder innsyn i dokumenter i Innbyggerpanelet i Røros kommunes digitale plattform «Decidim», som panelet bruker til kommunikasjon, diskusjoner og arbeid.

Innbyggerpanelet ble vedtatt opprettet av kommunestyret i Røros kommune i mai 2020. Formålet var å fremme innbyggerdialog og innhente innbyggernes synspunkter i utvalgte saker og/eller problemstillinger som skulle vedtas av kommunestyret. Vedtaket hadde bakgrunn i kommunens Strategi for innbyggerdialog, som ble vedtatt av kommunestyret i 2019. Panelet var opprinnelig tenkt digitalt. Deltakerne skulle rekrutteres ved å sende ut invitasjon til 1000 innbyggere i kommunen, basert på et eksternt uttrekk for å sikre mangfold. Ved flere enn 30 interessenter skulle det utføres en loddtrekning. Det ble vedtatt at panelet skulle sitte for to år av gangen, og kommunedirektøren ble gitt myndighet til å gjøre nødvendige tilpasninger under rekrutteringen av panelet.

Av ulike årsaker ble oppstarten av Innbyggerpanelet utsatt til vinteren 2023. Da vedtok kommunestyret å be panelet om innspill og råd til innhold og funksjoner i utviklingen av Nilsenhjørnetparken. Det ble vedtatt at panelet i tillegg til aktivitet på den digitale plattformen også kunne ha fysiske møter, som blant annet oppstartsmøte, befaringer og diskusjonsmøter. Det ble videre vedtatt at panelet skulle reduseres til 16-20 deltakere, at deltakerne skulle godtgjøres med kr 2000 per sak panelet fikk tildelt, og at også formannskapet kunne tildele panelet saker. Kommunestyret ba i det samme vedtaket kommunedirektøren om å fremme sak om Nilsenhjørnetparken til behandling i august 2023.

Røros kommune sendte deretter ut brev til 1000 innbyggere med invitasjon til å melde interesse i å delta i Innbyggerpanelet. Av de 90 som meldte interesse, ble 18 innbyggere trukket ut til å sitte i panelet de neste to årene. I invitasjonen het det at panelet ville bli involvert i saker der politikerne hadde et ekstra stort behov for råd og innspill fra innbyggerne. Det ville få tildelt cirka to saker i året, fra enten formannskapet eller kommunestyret. Om arbeidet ble det opplyst at deltakerne skulle sette seg ekstra godt inn i en sak, diskutere muligheter og veivalg, og gi råd til politikerne i kommunen. Det var ønskelig at deltakerne i størst mulig grad kunne bli enige om noen felles anbefalinger.

Journalist A i Aftenposten (heretter klageren) ba om å få følge det neste møtet i Innbyggerpanelet. Klageren ba også om innsyn i (1) alle dokumenter registrert på kommunens sak 20/544, (2) en oversikt over hvilke innbyggere som var trukket ut til å sitte i panelet, (3) alle dokumenter som var sendt til og fra panelet, og (4) opptak fra alle møtene i panelet.

Røros kommune avslo forespørselen om å få følge det neste møtet. Avslaget ble begrunnet med at reglene om møteoffentlighet ikke kom til anvendelse, fordi Innbyggerpanelet ikke ble vurdert som et folkevalgt organ. Møteoffentlighet var heller ikke ønskelig. Dette skyldtes særlig hensynet til «deliberasjon»; diskusjoner og avveininger av ulike hensyn. Åpenhet ville kunne begrense kreativiteten og ytringsrommet i panelet. Panelet var ikke et organ, men en metodikk for innbyggerdeltakelse. Kommunen mente derfor at den ikke trengte et nærmere hjemmelsgrunnlag for å igangsette panelet.

Klageren ble 9. mai 2023 innvilget innsyn i alle registrerte dokumenter på sak 20/544. Kommunen opplyste videre at det var publisert en liste over deltakerne i panelet på kommunens hjemmesider, og at det ikke fantes noen opptak fra møtene i panelet. Punkt 3 i innsynskravet ble delvis innvilget. Det ble gitt innsyn i alle registrerte dokumenter i panelets hittil eneste sak, om Nilsenhjørnetparken. Innsyn i den digitale plattformen «Decidim», som panelet bruker til kommunikasjon, diskusjoner og arbeid, ble avslått. Kommunen viste til at plattformen var en del av panelets aktivitet.

Avslaget ble senere nærmere begrunnet. Kommunen skrev at den med Innbyggerpanelet hadde valgt en form for «innbyggerdeltagelse der et tilfeldig utvalg av innbyggere tas inn i kommunedirektørens saksbehandlingsprosess. Fordi arbeidet til innbyggerpanelet integreres i den interne saksutredningen», mente kommunen at dokumentene på plattformen kunne unntas innsyn etter offentleglova § 14 første ledd, om organinterne dokumenter. Det ble ikke funnet grunnlag for å utvise merinnsyn, jf. offentleglova § 11.

Innsynsavslaget ble påklaget til Statsforvalteren i Trøndelag. Statsforvalteren stadfestet 27. juni 2023 kommunens avslag. Det ble lagt til grunn at dokumentene på den digitale plattformen etter sin art var intern saksforberedelse, og at kommunen som sådan regnes som ett forvaltningsorgan i relasjon til offentleglova § 14. Statsforvalteren vurderte videre at kommunen hadde gitt en forsvarlig begrunnelse for ikke å utvise merinnsyn.

Klageren anmodet avgjørelsen omgjort, og anførte at Statsforvalteren ikke hadde tatt stilling til hvilket organ Innbyggerpanelets medlemmer var tilknyttet. Klageren mente at medlemmene ikke var en del av kommunen, men at de opptrådte som privatpersoner.

Statsforvalteren fant ikke grunnlag for å omgjøre avgjørelsen, men begrunnet nærmere hvorfor Innbyggerpanelet var ansett som en del av kommunen. Statsforvalteren tok utgangspunkt i at kommunestyret har generell myndighet til å vedta den interne organiseringen av kommunen, og at det er et grunnprinsipp i kommuneloven at det skal tilrettelegges for aktiv innbyggerdeltakelse. Det ble vist til at lovforarbeidene forutsetter at kommunen selv skal kunne velge hvordan dette skal oppnås, og at handlingsrommet er stort. På bakgrunn av dette og en helhetsvurdering, der det særlig ble lagt vekt på at panelet er opprettet av kommunen, har permanent karakter og faste medlemmer, dets nære sammenheng med kommunens saksbehandling, samt det som ellers fremgikk om dets formål og funksjon i kommunens brev, mente Statsforvalteren at panelet ikke bare besto av privatpersoner eller var et selvstendig organ, men at det var en del av kommunen.

Klageren brakte saken inn for Sivilombudet, og anførte at Innbyggerpanelet fremsto som en omgåelse av kommunelovens regler for folkevalgte organer. Han fastholdt at Innbyggerpanelets medlemmer opptrådte som privatpersoner, og at det derfor ikke var unntaksadgang etter offentleglova § 14 første ledd. Videre presiserte han at klagen kun gjaldt innsynsavslaget, og ikke avslaget på anmodningen om å få følge det neste møtet.

Våre undersøkelser

Vi fant grunn til å undersøke saken nærmere med Statsforvalteren i Trøndelag.

Vi ba Statsforvalteren om å gi sitt syn på om Innbyggerpanelet må defineres som et folkevalgt organ etter kommuneloven. Spørsmålet ble bedt besvart i lys av panelets opprettelse, mandat, oppgaver og karakter sammenholdt med kommunelovens regler om folkevalgte organer, NOU 2016: 4 side 95 og tolkningsuttalelse 19. november 2019 fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet (TUDEP-2019-4922-2). Forutsatt at panelet måtte defineres som et folkevalgt organ, ba vi Statsforvalteren vurdere om og eventuelt hvilken betydning dette hadde for adgangen til å unnta dokumentene fra innsyn etter offentleglova § 14 første ledd, jf. § 16 første ledd bokstav a. Vi spurte konkret om noen av dokumentene var en del av saksgrunnlaget for panelets behandling, slik at det var tale om «saksframlegg med vedlegg» etter § 16 første ledd bokstav a.

I svarbrevet skrev Statsforvalteren at det korte svaret på hvorfor Innbyggerpanelet ikke var et folkevalgt organ, var at organet ikke var nevnt i kommuneloven §§ 5-1 og 5-2. Det hadde ikke vært anført i klageomgangen at panelet var opprettet i strid med kommuneloven. Når spørsmålet først hadde kommet opp, så Statsforvalteren at det kunne diskuteres hvorvidt panelet skulle ha vært opprettet som et folkevalgt organ, og da som et utvalg, jf. kommuneloven § 5-1 andre ledd bokstav d. Etter Statsforvalterens syn var dette imidlertid langt fra opplagt. Statsforvalteren bemerket at den uttømmende opplistingen av «folkevalgte organer» og «andre kommunale organer» i kommuneloven §§ 5-1 og 5-2, kun retter seg mot organer under den politiske og folkevalgte delen av kommunen. Det finnes i tillegg mange andre kommunale organer, som hører inn under den administrative siden. I noen tilfeller er det uklart hvilken del av kommunen et organ tilhører. Det kunne kanskje sies å gjelde for Innbyggerpanelet.

Det som i størst grad talte for at panelet måtte defineres som et folkevalgt organ, var at det tydeligvis skulle levere rådgivende innspill til kommunestyret. Også det at panelet formelt var vedtatt opprettet av kommunestyret, og at det fikk tildelt saker fra enten kommunestyret eller formannskapet, trakk i retning av at det måtte anses som et organ under den politiske og folkevalgte siden av saksbehandlingen. Etter Statsforvalterens syn kunne dette imidlertid ikke alene være avgjørende. Opprettelsen av et slikt organ var en prinsipiell sak, som kommunestyret i alle tilfeller sto nærmest til å vedta. Det ble vist til at kommunestyret har myndighet til å vedta organisering av kommunale enheter for ledelse av kommunedirektøren. Videre hadde kommunen opplyst at arbeidet i panelet ble nærmere tilrettelagt av kommuneadministrasjonen, og at panelets saksbehandling rent praktisk ble en integrert del av utredningen av saken i administrasjonen. Dette talte for at panelet måtte anses som et organ under administrasjonen. Et annet moment som trakk i denne retningen, og som måtte veie tungt, var at panelet kun var et rådgivende organ uten avgjørelsesmyndighet. Statsforvalteren viste også til at medlemmene var valgt ut blant vanlige innbyggere, etter en prosess som skilte seg fra den som gjelder for folkevalgte organer. Etter Statsforvalterens syn var det heller ikke språklig sett naturlig å kalle medlemmene for folkevalgte. Dertil kom at kommunen selv tydeligvis hadde sett på panelet som et organ under administrasjonen.

Dersom panelet skulle anses som et utvalg, jf. kommuneloven § 5-1 andre ledd bokstav d, ville medlemmene være folkevalgte i kommunelovens forstand. Det ville innebære at reglene om rettigheter og plikter for folkevalgte i kommuneloven kapittel 7, 8 og 11 kom til anvendelse. Det ble vist til regler om valg, møteplikt og møteregler. Statsforvalteren var i tvil om dette var hensiktsmessige regler for et slikt panel. Selv om det ikke var opplagt hva panelet strengt tatt skulle defineres som, mente Statsforvalteren at det kunne forsvares innenfor kommuneloven å anse panelet som et organ underlagt den administrative delen av kommunen. Statsforvalteren konkluderte følgelig med at Innbyggerpanelet ikke må defineres som et folkevalgt organ etter kommuneloven.

Statsforvalteren svarte videre at meldingene i den digitale plattformen besto av praktiske avtaler om tidspunkter og agenda for møter, forslag til saker til diskusjon, innspill til saker som er under diskusjon, og innspill til hvordan panelet skal arbeide. Det var Statsforvalterens mening at ingen av de aktuelle dokumentene var å anse som «saksframlegg med vedlegg» etter offentleglova § 16 første ledd bokstav a.

Vi ba også Statsforvalteren om å svare på fire ulike spørsmål under forutsetning av at Innbyggerpanelet ikke må defineres som et folkevalgt organ etter kommuneloven.

For det første ba vi Statsforvalteren om å gi sitt syn på om kommunestyret står fritt til å opprette et panel av denne typen, der medlemmene tas inn i kommunedirektørens saksbehandlingsprosess, og der arbeidet til panelet integreres i den interne saksutredningen. Herunder ba vi Statsforvalteren om å gi sitt begrunnede syn på om Innbyggerpanelet er opprettet i strid med, eller innebærer en omgåelse av kommunelovens regler for folkevalgte organer, herunder saksbehandlingsreglene i lovens kapittel 11, jf. også NOU 2016: 4 side 95 og tolkningsuttalelsen TUDEP-2019-4922-2.

Statsforvalteren svarte at kommunestyret har myndighet til å vedta organisering av kommunale enheter for ledelse av kommunedirektøren, jf. kommuneloven § 5-3 andre ledd og § 13-1 andre ledd. Statsforvalteren hadde ikke funnet regler som uttrykkelig hindret opprettelsen av Innbyggerpanelet. I den helhetsvurderingen som måtte foretas for å avgjøre om panelet hørte inn under den politiske siden av kommunen, måtte det nettopp ses på momenter som var viktige for i hvilken grad hensynene bak reglene for folkevalgte organer slo inn. Det var Statsforvalterens syn at det ikke var grunnlag for å si at panelet innebar en omgåelse av reglene for folkevalgte organer. Statsforvalteren viste ellers til kommuneloven § 2-1 andre ledd, som fastsetter at hver kommune er et eget rettssubjekt og kan ta avgjørelser på eget initiativ og ansvar.

Under forutsetning av at Innbyggerpanelet er opprettet i strid med, eller innebærer en omgåelse av kommunelovens regler om folkevalgte organer, ba vi for det andre Statsforvalteren om å gi sitt syn på hvilken betydning det har for vurderingen av om panelet er en del av organet Røros kommune at: kommunestyret har generell myndighet til å vedta intern organisering av kommunen, at panelet er opprettet av kommunen, at panelet har permanent karakter, faste medlemmer og nær sammenheng med kommunens saksbehandling, samt det som ellers fremgår om dets formål og funksjon i kommunens brev. Vi spurte om det var grunner som kunne tilsi at disse momentene måtte tillegges mindre eller ingen vekt dersom opprettelsen av panelet strider mot, eller innebærer en omgåelse av, kommunelovens regler for folkevalgte organer.

Statsforvalteren svarte at de forutsetningene som var lagt til grunn for spørsmålet, vel måtte innebære at saken måtte vurderes noe annerledes enn det Statsforvalteren hadde gjort. På hvilken måte ville avhenge av hva lovstridigheten eventuelt besto i, noe som ble spekulasjoner. Statsforvalteren skrev at det ellers var mye som tilsa at vurderingen av om Innbyggerpanelet er en del av kommunen som organ eller et selvstendig organ, måtte bli nær den samme som i avgjørelsen 27. juni 2023.

For det tredje ba vi Statsforvalteren gi en nærmere begrunnelse for standpunktet om at Innbyggerpanelet ikke kun består av private personer utenfor kommunen. Vi spurte om det var forhold eller omstendigheter i saken som kunne tilsi at deltakerne måtte anses å opptre kun som privatpersoner, og om det hadde betydning for vurderingen om panelet er opprettet i strid med, eller innebærer en omgåelse av, kommunelovens regler.

Til dette svarte Statsforvalteren at de hadde vurdert om deltakerne kunne anses som privatpersoner. Når de hadde kommet til at det ikke var tilfellet, var det fordi panelet var opprettet som en egen enhet, var gitt navnet «innbyggerpanelet» og at det hadde en nærmere definert rolle direkte tilknyttet kommunen, der kommunen tildelte panelet oppgaver. Som deltakere i panelet opptrådte personene derfor ikke kun i egenskap av å være private personer utenfor kommunen. Det ble bemerket at vurderingen var knyttet til hvordan panelet var opprettet og fungerte i dag. Det var vanskelig å si hvordan vurderingen ville blitt under andre forutsetninger. Statsforvalteren antok imidlertid at konklusjonen måtte bli den samme selv om panelet skulle være opprettet i strid med, eller innebære en omgåelse av, kommunelovens regler for folkevalgte organer.

Vi viste videre til at korrespondanse privatpersoner imellom faller utenfor offentleglova. Vi skrev at det fremsto som ikke bare deltakerne i Innbyggerpanelet, men også ansatte i kommuneadministrasjonen har tilgang til den digitale plattformen. Under forutsetning av at panelet kun består av privatpersoner utenfor kommunen, ba vi for det fjerde Statsforvalteren vurdere om og eventuelt hvilken betydning det har for retten til innsyn at ansatte i administrasjonen har tilgang til den digitale plattformen. Konkret spurte vi om administrasjonens tilgang til plattformen innebar at publiserte innlegg fra deltakerne er et innkommet dokument hos kommunen.

Statsforvalteren svarte at meldinger som kommer til kommunen fra privatpersoner i egenskap av å være selvstendige innbyggere, ikke kan anses som interne dokumenter etter offentleglova § 14. Det gjaldt også for digitale meldinger. Etter Statsforvalterens syn utgjorde det neppe noen forskjell hvilket digitalt system som var benyttet.

Til slutt spurte vi om Statsforvalteren hadde begrenset seg til å prøve om kommunens merinnsynsvurdering var forsvarlig, og om dette i tilfellet var i tråd med pliktene som klageinstans etter offentleglova. Vi spurte også om Statsforvalteren hadde gjort en konkret vurdering av merinnsyn for hvert av de dokumentene saken omhandler.

Statsforvalteren svarte at merinnsynsvurderingen omfattet en vurdering av hvert av dokumentene, sett opp mot kommunens begrunnelse for ikke å gi merinnsyn og kriteriene i offentleglova § 11. Det var på denne bakgrunn Statsforvalteren hadde kommet til at det ikke var en overvekt av hensyn som talte for merinnsyn. Det ble bemerket at vurderingen var gjort ut fra situasjonen i dag. Vurderingen kunne stille seg annerledes på et senere tidspunkt, for eksempel når den endelige uttalelsen fra panelet var fremlagt for kommunen, og i alle fall når saken var endelig avgjort og tilbakelagt.

Klageren har fått anledning til å kommentere Statsforvalterens svarbrev, men har ikke kommet med ytterligere merknader i saken.

Sivilombudets syn på saken

1. Innledning og rettslige utgangspunkter

Spørsmålet i saken er om klageren har rett til innsyn i dokumenter i Innbyggerpanelets digitale plattform «Decidim». Om klageren har rett til å overvære det neste møtet i Innbyggerpanelet, er ikke en del av saken her.

Det følger av Grunnloven § 100 femte ledd at enhver har rett til innsyn i statens og kommunens dokumenter og til å følge forhandlingene i folkevalgte organer, såfremt det ikke ved lov er fastsatt begrensninger ut fra hensynet til personvern eller andre tungtveiende grunner. I sjette ledd er det fastsatt at statens myndigheter skal legge til rette for en åpen og opplyst offentlig samtale. At forvaltningens saksdokumenter er offentlige, er utgangspunktet også etter offentleglova § 3. Det kan bare gjøres unntak fra innsyn dersom dette følger av lov eller forskrift. Formålet med loven er blant annet å legge til rette for en åpen og gjennomsiktig offentlig virksomhet, og styrke informasjons- og ytringsfriheten, jf. offentleglova § 1.

Etter offentleglova § 14 første ledd kan et forvaltningsorgan avslå innsyn i et dokument «som organet har utarbeidd for si eiga interne saksførebuing». Forutsetning for unntak er normalt at ett og samme organ har utarbeidet dokumentet selv, at dokumentet er ment for den interne saksforberedelsen, og at dokumentet ikke er sendt ut av organet.

Offentleglova regulerer ikke hva som er ett og samme organ. Etter Grunnloven § 3 tilligger det Kongen (i praksis regjeringen) å organisere forvaltningen. Ved vurderingen av hva som er egne forvaltningsorganer, vil det derfor stå sentralt hva regjeringen har bestemt om hvordan forvaltningen, eller deler av forvaltningen, skal være organisert. I utgangspunktet har forvaltningen stor frihet til å bestemme organinndelingen mellom ulike sektorer. Forvaltningen står likevel ikke helt fritt til selv å definere hva som er ett eller flere organer. Det gjelder både generelt og spesielt i tilknytning til offentleglova.

Det fremgår av forarbeidene til offentleglova § 14 at «det generelle utgangspunktet er at en organisasjon som utad fremstår som en selvstendig enhet, må regnes som et forvaltningsorgan», se NOU 2003: 30 side 265 flg. og Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) side 130. Ved vurderingen av om enheten fremstår som selvstendig må det blant annet legges vekt på hvordan den er organisert, og om den har selvstendig avgjørelsesmyndighet, jf. proposisjonen side 130.

En kommune anses som hovedregel som ett og samme organ i relasjon til offentleglova. Dette omfatter både folkevalgte organer etter kommuneloven og administrative organer eller enheter under kommuneadministrasjonen. Hovedregelen må ses i sammenheng med offentleglova § 16, som regulerer rekkevidden av unntaksadgangen i §§ 14 og 15 for dokumenter som utveksles mellom ulike instanser og enheter innad i en kommune.

Om en eller flere personer som er midlertidig tilknyttet et forvaltningsorgan, for eksempel for å utføre et utredningsoppdrag, skal regnes som en del av organet, vil avhenge av en konkret vurdering. Er personen ansatt som arbeidstaker, vil vedkommende måtte regnes som en del av organet. Er det tale om et oppdrag, vil det avhenge av arten på oppdraget, mandatet og hvilken grad av fortrolighet og internt samarbeid med organet det er lagt opp til, jf. Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) side 131.

Etter offentleglova § 16 første ledd bokstav a gjelder ikke unntakene i §§ 14 og 15 for «saksframlegg med vedlegg til eit kommunalt eller fylkeskommunalt folkevalt organ». Det betyr at slike dokumenter ikke kan unntas fra innsyn, selv om vilkårene i §§ 14 eller 15 ellers er oppfylt. I uttalelse 21. desember 2022 (SOM-2022-4149-1) la ombudet til grunn at dokumenter utarbeidet av et medlem i et folkevalgt organ i noen situasjoner, kan være «saksframlegg med vedlegg» etter § 16 første ledd bokstav a, men at de folkevalgte organenes egne møtepliktige saksbehandling faller utenfor bestemmelsens virkeområde.

Kommuneloven § 5-1 oppstiller krav om at opprettelse av folkevalgte organer må ha hjemmel i lov, og definerer begrepene «folkevalgte organer» og «folkevalgte». For folkevalgte organer er det gitt særskilte saksbehandlingsregler i kommuneloven kapittel 11. Reglene skal sikre åpne demokratiske prosesser og en tillitsskapende saksbehandling. Paragraf § 11-2 første ledd fastslår det generelle prinsippet om at folkevalgte organer skal behandle saker og treffe vedtak i møter. Møtene skal som hovedregel holdes for åpne dører, jf. § 11-5. For møter i folkevalgte organer skal det føres møtebok, jf. § 11-4, og det skal settes opp en saksliste som er tilgjengelig for allmenheten, jf. § 11-3.

2. Om Innbyggerpanelet er en del av organet Røros kommune

Folkevalgt organ – betydningen for retten til innsyn

Dersom Innbyggerpanelet må defineres som et folkevalgt organ etter kommuneloven, mener ombudet at panelet er en del av Røros kommune. Det samme gjelder dersom panelet må defineres som et organ under kommuneadministrasjonen. Dette vil være i tråd med hovedregelen om at en kommune normalt anses som ett organ i relasjon til offentleglova. Såfremt de øvrige vilkårene i offentleglova § 14 første ledd er oppfylt, vil dokumentene da i utgangspunktet være organinterne. Gitt at Innbyggerpanelet må defineres som et folkevalgt organ, må det imidlertid tas stilling til om (noen av) dokumentene er «saksframlegg med vedlegg» etter offentleglova § 16 første ledd bokstav a. Besvares spørsmålet bekreftende, kan dokumentene ikke unntas fra innsyn som organinterne, selv om vilkårene i offentleglova § 14 isolert sett er oppfylt.

Hvorvidt Innbyggerpanelet må defineres som et folkevalgt organ, vil også kunne ha betydning for klagerens rett til innsyn på en annen måte. Hvis panelet må defineres som et folkevalgt organ, vil saksbehandlingsreglene i kommuneloven kapittel 11, herunder reglene om møteplikt og møteoffentlighet, gjelde. Det er da et spørsmål om deltakernes aktivitet i den digitale plattformen er møtepliktig saksbehandling etter kommuneloven § 11-2, og i tilfellet hvilken betydning dette har for innsynretten.

Fordi saken gjelder innsyn, vil ombudet begrense seg til å vurdere om Innbyggerpanelet må defineres som et folkevalgt organ etter kommuneloven i relasjon til reglene om offentlighet og innsyn. Om panelet eventuelt må defineres som et folkevalgt organ i alle sammenhenger, vil ikke bli tatt stilling til i denne uttalelsen.

Er Innbyggerpanelet et folkevalgt organ etter kommuneloven i relasjon til reglene om offentlighet og innsyn?

Det fremgår av kommuneloven § 1-1 at loven blant annet skal legge til rette for et sterkt og representativt lokaldemokrati med aktiv innbyggerdeltakelse. Formålet om aktiv innbyggerdeltakelse ligger til grunn både for kommunestyrevedtaket om å opprette Innbyggerpanelet og for den bakenforliggende strategien om aktiv innbyggerdialog. At aktiv innbyggerdeltakelse står sentralt, vises også ved at kommunen selv har beskrevet Innbyggerpanelet som en metodikk for innbyggerdeltakelse.

Kommuneloven § 2-1 andre ledd fastslår at hver kommune er et eget rettssubjekt og kan ta avgjørelser på eget initiativ og ansvar. I bestemmelsens tredje ledd står det at en kommune utøver sitt selvstyre innenfor nasjonale rammer, og at begrensninger i selvstyret må ha hjemmel i lov. Som øverste organ i kommunen, jf. kommuneloven § 5-3 første ledd, har kommunestyret følgelig stor frihet til å bestemme i hvilken grad det skal legges til rette for aktiv innbyggerdeltakelse og på hvilken måte dette skal gjøres. At handlingsrommet er stort, er beskrevet i NOU 2016: 4 side 75:

«Utvalget foreslår ikke å lovfeste ytterligere deltakelsesordninger utover innbyggerforslag og lokale folkeavstemninger. Utvalget vil heller ikke lovfeste noen generell bestemmelse om deltakelse utover det som ligger i formålsbestemmelsen. Dette fordi utvalget mener det er viktig at kommunene også på dette området skal ha et stort handlingsrom. Kommunene må selv velge i hvilken utstrekning de ønsker å legge til rette for innbyggerdeltakelse mellom valg, og finne frem til de virkemidler som er mest hensiktsmessige lokalt for å legge til rette for innbyggerdeltakelse.»

En begrensning i kommunestyrets adgang til å vedta en bestemt form for aktiv innbyggerdeltakelse, vil innebære en begrensning i det lokale selvstyret. En slik begrensning må derfor ha hjemmel i lov, jf. kommuneloven § 2-1 tredje ledd.

Etter kommuneloven § 5-1 første ledd skal folkevalgte organer opprettes etter bestemmelsene i denne loven eller etter bestemmelser om slike organer i andre lover. Bestemmelsen fastsetter et hjemmelskrav for opprettelse av folkevalgte organer. En kommune kan derfor ikke opprette andre folkevalgte organer enn de som fremgår av lov, jf. Prop.46 L (2017-2018) side 358. I § 5-1 andre ledd er det definert hvilke organer som er folkevalgte. Det finnes i tillegg «[a]ndre kommunale organer», jf. § 5-2, som reglene om folkevalgte organer gjelder for. I tolkningsuttalelse 19. november 2019 (TUDEP-2019-4922-2) har Kommunal- og moderniseringsdepartementet lagt til grunn at oppramsingen i §§ 5-1 og 5-2 er uttømmende, og at loven er slik at kommunestyret ikke kan opprette andre folkevalgte organer enn de som er nevnt der. Av § 5-1 fjerde ledd bokstav b fremgår det at personer som et folkevalgt organ har valgt inn i et folkevalgt organ, er folkevalgte. Hvis kommunestyret oppretter et utvalg, jf. kommuneloven § 5-7, vil valgte medlemmer av utvalget, jf. kapittel 7, være folkevalgte, jf. § 5-1 fjerde ledd bokstav b, fordi utvalg er et folkevalgt organ, jf. § 5-1 andre ledd bokstav d. Det betyr igjen at kommuneloven kapittel 11 om saksbehandling i folkevalgte organer, gjelder.

Innbyggerpanelet er ikke et folkevalgt organ etter kommuneloven § 5-1 andre ledd bokstavene a til c eller bokstavene e til k. Det omfattes heller ikke av § 5-2 om andre kommunale organer. Spørsmålet er om panelet må defineres som et utvalg, jf. § 5-1 andre ledd bokstav d, jf. § 5-7. Utvalg er en sammenslåing av tidligere faste utvalg, komiteer og kommunedelsutvalg etter kommuneloven 1992. Et utvalg kan være tidsbegrenset eller varig, og det vil kunne tildeles avgjørelsesmyndighet, innstillingsrett eller kun ha utredningsoppgaver, jf. NOU 2016: 4 side 85 og Prop.46 L (2017-2018) side 55. Et utvalg skal ha et navn som inkluderer betegnelsen «utvalg», jf. § 5-1 tredje ledd.

Det kan ikke utledes av ordlyden i kommuneloven § 5-7 eller § 5-1 andre ledd bokstav d om Innbyggerpanelet må anses som et utvalg, og dermed et folkevalgt organ. Dette kan heller ikke utledes av ordlyden i kommuneloven kapittel 11 om saksbehandling i folkevalgte organer. Ordlyden angir hvilke folkevalgte organer en kommune kan opprette og hvilke regler som gjelder for disse organene, men gir ellers liten veiledning om hva som innholdsmessig skal til for at et organ eller en enhet er å anse som et utvalg.

Reglene i kommuneloven bygger på et skille mellom folkevalgte og folkevalgte organer på den ene siden, og administrasjonen og administrative organer eller enheter på den andre siden. Skillet mellom politikk og administrasjon er grunnleggende, og understrekes flere steder i forarbeidene. Av NOU 2016: 4 side 94 fremgår det:

«Utvalget mener det fortsatt bør være to hovedtyper av organer i kommunene: de folkevalgte og de administrative. De folkevalgte organene er opprettet av folkevalgte organer etter reglene for disse, jf. omtale foran, i punkt 8.4. Medlemmene er folkevalgte (direkte eller indirekte valgt) og i enkelte tilfeller andre særskilt tillitsvalgte (som ansatterepresentanter i partssammensatte utvalg). Det er strenge regler for saksbehandling og åpenhet for disse organene.

De administrative organene settes sammen av kommunedirektøren. Kommunedirektøren står fritt til å organisere sin stab slik han eller hun vil, og dermed også til å etablere ulike arbeidsgrupper eller andre typer administrative organer. Møter i slike organer eller arbeidsgrupper innad i administrasjonen er ikke omfattet av noen krav til møteoffentlighet slik det er for de folkevalgte organene.

De folkevalgte og administrasjonen har prinsipielt svært ulike roller. Utvalget mener derfor at organer enten skal være folkevalgte eller administrative. En sammenblanding kan få uheldige konsekvenser for en ryddig og åpen håndtering av saker.

Skillet mellom folkevalgte og administrasjonen er således viktig også når det gjelder organer. Organer eller arbeidsgrupper e.l. skal enten være et folkevalgt organ og følge reglene for disse, eller være et administrativt organ innenfor administrasjonen og følge den arbeidsformen som gjelder der. (…)»

Forarbeidene angir uttrykkelig at et kommunalt organ enten skal være et folkevalgt organ og følge reglene for disse, eller et administrativt organ og følge arbeidsformen i administrasjonen. En kommune kan følgelig ikke etablere et kombinasjonsorgan. Om kommunestyret kan vedta å opprette en fast ordning for innbyggerdeltakelse, der et fåtall innbyggere skal komme med råd til politikerne i kommunen og involveres i den kommunale saksbehandlingsprosessen, og hvor dette i tilfellet skal plasseres – under de folkevalgte organene eller administrasjonen – er ikke særskilt problematisert. I NOU 2016: 4 side 94-95 står det imidlertid følgende om hva som ikke er et folkevalgt organ:

«Kravet om hjemmel for å kunne opprette et organ og kravet om å følge saksbehandlingsreglene gjelder bare dersom det er snakk om et folkevalgt organ i kommunen. Dersom administrasjonen oppretter en arbeidsgruppe eller et annet organ, vil ikke det være omfattet av disse reglene. Dersom noen eksterne utenfor kommunen oppretter et organ og ønsker å ha med enkelte medlemmer blant de folkevalgte i kommunen, vil heller ikke dette være omfattet av saksbehandlingsreglene for folkevalgte organer. (…)»

Innbyggerpanelet er ikke opprettet av administrasjonen eller noen eksterne utenfor kommunen. Det gjør at panelet faller utenfor forarbeidenes eksempler på hva som ikke er et folkevalgt organ.

Om de mer uklare tilfellene, står det på samme sted i NOU ‘en:

«Hvorvidt det i de enkelte tilfeller dreier seg om et folkevalgt organ, og dermed om saksbehandlingsregler om for eksempel møteoffentlighet kommer til anvendelse eller ikke, kan i noen tilfeller være vanskelig å avgjøre. Dette vil måtte avgjøres ut fra en helhetsvurdering av elementer, som hvem som har oppnevnt organet, hvem som er medlemmer, hvilke oppgaver organet har, og særlig om det har avgjørelsesmyndighet, og hvilket forhold det har til kommunestyret eller annet folkevalgt organ, og da særlig om det er en del av en beslutningskjede eller ikke. Hva organet kalles, er ikke avgjørende. Som eksempel kan her nevnes en 17. mai-komite som skal arrangere 17. mai-program i kommunen. Er det kommunestyret som oppretter en slik komite, gir instrukser til komiteen og velger medlemmene, uavhengig av om noen av medlemmene for eksempel kommer fra frivillig organisasjon eller næringsliv, vil dette være et folkevalgt organ, og saksbehandlingsregler om blant annet møteoffentlighet vil gjelde. Annerledes vil det kunne være om komiteen er mer løsrevet fra kommunen. Om det for eksempel er en frivillig organisasjon som skal stå for arrangementet, og som oppretter en komite der de selv velger medlemmer, og hvor komiteen treffer beslutningene og så videre, vil dette ikke bli et folkevalgt organ bare fordi kommunestyret blir bedt om å stille med en folkevalgt representant i komiteen.»

Forarbeidsuttalelsen er sitert av Kommunal- og moderniseringsdepartementet i tolkningsuttalelsen 19. november 2019 (TUDEP-2019-4922-2), om oppgaveutvalg og kommunelovens bestemmelser om opprettelsen av folkevalgte organer og hvem som er folkevalgte. Under henvisning til forarbeidene, skrev departementet:

«Dersom et organ er opprettet som del av den «politiske og folkevalgte» saksbehandlingen i kommunen, mener departementet at organet må defineres som folkevalgt organ. Hvis kommunestyret oppretter et organ som en del av sin styring av kommunene eller for sin egen saksforberedelse, må det altså gjøres som et folkevalgt organ. Dette gjelder selv om organet kun har én oppgave eller er av midlertidig karakter. Det avgjørende for om et organ må opprettes etter og følge bestemmelsene i kommuneloven, er altså i all hovedsak om det er kommunestyret eller et annet folkevalgt organ som oppretter og gir instrukser til organet, hvilke oppgaver organet har, og at kommunestyret vedtar sammensetningen av organet. Kommunene kan kun opprette organer som er nevnt i § 5-1 eller § 5-2, og organene må følge kommunelovens bestemmelser om blant annet saksbehandling i kapittel 11 og hvordan velge medlemmer i kapittel 7.»

Departementet skrev videre:

«Den nye kommuneloven er også tydelig på hvem som er folkevalgte i lovens forstand. Etter § 5-1 tredje ledd skal, med enkelte unntak, alle personer som et folkevalgt organ har valgt inn et folkevalgt organ eller annet kommunalt organ regnes som folkevalgte. De som velges som medlemmer til et utvalg, blir dermed folkevalgte i lovens forstand. Dette gjelder uavhengig om man er valgt inn på grunnlag av tilhørighet til et politisk parti, tilhørighet til en forening eller på et hvilket som helst annet grunnlag. Det kan også være at kommunestyret velger medlemmer på bakgrunn av innspill fra lag og organisasjoner, men det har heller ikke betydning for definisjonen av folkevalgt.»

Det er ikke noe som tilsier at kommunestyret mente å opprette et folkevalgt organ eller var seg bevisst at dette kunne være en problemstilling, da vedtaket om å opprette Innbyggerpanelet ble fattet i mai 2020. Det er heller ikke noe som tilsier at dette var et tema vinteren 2023, da kommunestyret vedtok noen justeringer i det opprinnelige vedtaket. Det at deltakerne i panelet er valgt etter en prosess som skiller seg fra den som gjelder for folkevalgte organer, jf. kommuneloven kapittel 7, eller at det språklig sett ikke er naturlig å kalle dem for folkevalgte, sml. kommuneloven § 5-1 fjerde ledd bokstav b, kan derfor etter ombudets syn ikke tillegges avgjørende vekt. Det er heller ikke avgjørende at navnet «Innbyggerpanelet» ikke inkluderer betegnelsen «utvalg», eller at deltakerne er valgt ut blant vanlige innbyggere, jf. NOU 2016: 4 side 95 og tolkningsuttalelsen TUDEP-2019-4922-2. Hva kommunen selv har ansett panelet som, er av underordnet betydning.

Statsforvalteren har lagt stor vekt på at Innbyggerpanelet kun er et rådgivende organ uten avgjørelsesmyndighet. Selv om avgjørelsesmyndighet er nevnt som et sentralt moment ved vurderingen av om noe må defineres som et folkevalgt organ, jf. NOU 2016: 4 side 95, er det ikke avgjørende. Det skal foretas en helhetsvurdering, der avgjørelsesmyndighet kun er ett av flere momenter. Hvis et organ eller en enhet er gitt avgjørelsesmyndighet, trekker det klart i retning av at det er et folkevalgt organ. Det er imidlertid forutsatt i forarbeidene at et utvalg også kun kan ha utredningsoppgaver, jf. NOU 2016: 4 side 85 og Prop.46 L (2017-2018) side 55. Det er derfor ikke tvilsomt at et organ som ikke har avgjørelsesmyndighet, likevel kan være et folkevalgt organ.

I kommunens begrunnelse for innsynavslaget heter det at Innbyggerpanelet tas inn i kommunedirektørens saksbehandlingsprosess, og at arbeidet i panelet integreres i den interne saksutredningen. Dette er opplysninger som isolert sett kan trekke i retning av at panelet må anses som et organ under administrasjonen. Det at administrasjonen har tilgang til den digitale plattformen, og at kommunedirektøren ble gitt myndighet til å gjøre nødvendige tilpasninger under rekrutteringen av panelet, kan være egnet til å trekke i den samme retningen. Ombudet er videre langt på vei enig med Statsforvalteren i at det å opprette et slikt organ er en prinsipiell sak, som kommunestyret i alle tilfeller står nærmest til å vedta.

På den andre siden inneholder ikke vedtaket om å opprette Innbyggerpanelet noen presiseringer av hvilket forhold panelet har til de folkevalgte organene eller til administrasjonen. Noe nærmere om ansvarsforholdet er heller ikke å finne i vedtaket fra vinteren 2023, utover at kommunedirektøren der ble gitt myndighet til å gjøre nødvendige tilpasninger under rekrutteringen. Vedtakene om Innbyggerpanelet og de innstillingene som ligger til grunn for vedtakene, etterlater i det hele få holdepunkter for at kommunestyret har ment å opprette en enhet til hjelp for sin egen administrasjon, altså et administrativt organ. Tvert imot er det flere forhold som peker i motsatt retning.

Innbyggerpanelet er ikke bare vedtatt opprettet av kommunestyret. Kommunestyret har også vedtatt rammene for panelets organisasjon og virksomhet. Videre er formålet med panelet å innhente innbyggernes synspunkter i utvalgte saker og/eller problemstillinger vedtatt av kommunestyret, og senere også av formannskapet. Det er kommunestyret og formannskapet som tildeler panelet saker. Tildelingen av saken om Nilsenhjørnetparken viser dette i praksis. Kommunestyret fattet ikke bare vedtak om hvilken sak panelet skulle behandle. Det vedtok også å be panelet om innspill og råd. At panelet skal komme med innspill og råd til politikerne i kommunestyret eller formannskapet i saker som kommunestyret eller formannskapet selv bestemmer, samsvarer med det kommunen har kommunisert utad. Det vises til invitasjonen til å melde interesse i å delta i panelet, der det fremgår at deltakerne vil bli involvert i saker der politikerne har et ekstra stort behov for råd og innspill fra innbyggerne. Videre at deltakerne skal gi råd til politikerne i kommunen. Den samme informasjonen er gitt på kommunens hjemmesider.

Det er ikke uvanlig at uttalelser eller synspunkter fra andre folkevalgte organer i kommunen omtales og integreres i den endelige saksfremstillingen til kommunestyret. Det er ikke opplysninger i saken som trekker i retning av at de innspillene og rådene som Innbyggerpanelet gir til politikerne i kommunen, gjennomgår noen form for bearbeiding i administrasjonen. Det er heller ikke noe som tilsier at administrasjonen er delaktige i panelets arbeid, herunder i de meningsutvekslinger og diskusjoner som føres. At ansatte i administrasjonen har tilgang til den digitale plattformen, er i seg selv ikke av betydning. Det vises til NOU 2016: 4 side 94, der det fremgår at skillet mellom politikk og administrasjon ikke står i veien for at administrasjonen kan bidra i et folkevalgt organ som sekretær eller fagperson. Saken gir videre ikke holdepunkter for at kommunedirektøren, som øverste leder av administrasjonen, har noen instruksjonsmyndighet overfor Innbyggerpanelet. Hensett til at panelet er vedtatt opprettet av kommunestyret og at det får tildelt sakene sine fra enten kommunestyret eller formannskapet, må det da legges til grunn at det er disse organene som kan instruere panelet, i alle fall i de sakene organene selv tildeler.

Disse forholdene gjør det etter ombudets mening vanskelig å legge til grunn at kommunestyret med Innbyggerpanelet har opprettet en enhet til hjelp for kommuneadministrasjonen. Selv om panelet har sider ved seg som kan minne om et administrativt organ, er det etter ombudets syn en klar overvekt av momenter som trekker i motsatt retning. Sentralt for ombudet står særlig den manglende presiseringen av panelets forhold til de folkevalgte organene og til administrasjonen, i kombinasjon med den vesentlige rollen kommunestyret både har spilt og spiller overfor panelet. Dertil kommer at panelets formål og oppgave er å gi innspill og råd til politikerne i saker bestemt av enten kommunestyret eller av formannskapet. Det å gi innspill og råd til politikerne på bakgrunn av en «bestilling» fra politikerne selv, er ikke en naturlig del av den saksutredningen som i alminnelighet foregår i administrasjonen.

Kommunale organer skal enten være folkevalgte organer eller administrative organer, jf. NOU 2016: 4 side 94. Folkevalgte organer er underlagt særskilte krav til saksbehandling og åpenhet, jf. kommuneloven kapittel 11, om møteplikt, møteoffentlighet m.m. De samme reglene gjelder ikke for administrative organer. Innbyggerpanelet fyller ikke alle kriteriene for å være et lovlig folkevalgt organ. Deltakerne er utvalgt etter en prosess som skiller seg fra den som gjelder for folkevalgte organer, jf. kommuneloven kapittel 7. For ombudet står det samtidig klart at panelet er langt nærmere et folkevalgt organ enn et administrativt organ: det er vedtatt opprettet av kommunestyret, det er kommunestyret som har vedtatt rammene for panelets arbeid og virksomhet, herunder formålet, størrelsen og hvordan deltakerne skal rekrutteres, det har som oppgave å komme med innspill og råd til de folkevalgte i saker bestemt av de folkevalgte, og det er ikke holdepunkter for annet enn at det er kommunestyret og formannskapet som kan gi panelet instrukser. Alt dette trekker i retning av at panelet må anses som et folkevalgt organ, jf. NOU 2016: 4 side 95 og tolkningsuttalelsen TUDEP-2019-4922-2.

Momentene som trekker i retning av at Innbyggerpanelet må anses som et folkevalgt organ, trekker samtidig i retning av at deltakerne ikke kan anses å opptre kun i egenskap av å være private personer utenfor kommunen. Så vel arten av «oppdraget», mandatet og panelets tilknytning til kommunestyret/formannskapet, tilsier etter ombudets syn at panelet er en del av kommunen som organ, sml. Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) side 131.

Når det over nevnte ses i sammenheng med at saksbehandlingsreglene for folkevalgte organer i kommuneloven kapittel 11 har til formål å sikre åpne demokratiske prosesser og en tillitsskapende saksbehandling, kan det etter ombudets syn vanskelig forsvares å legge til grunn at disse reglene likevel ikke skal gjelde fordi Innbyggerpanelet ikke oppfyller alle kriteriene for å være et lovlig folkevalgt organ. I denne saken består panelet av vanlige innbyggere. Betenkelighetene med å legge til grunn at reglene om møteplikt, møteoffentlighet m.m. i kommuneloven kapittel 11 ikke gjelder, ville mulig vært enda større dersom panelet besto av personer fra en annen gruppering, for eksempel utvalgte representanter fra næringslivet. Vurderingen må imidlertid bli den samme. Ombudet mener derfor – i motsetning til Statsforvalteren – at Innbyggerpanelet ikke er å anse som et administrativt organ, men at det må defineres som et folkevalgt organ etter kommuneloven i relasjon til reglene om offentlighet og innsyn.

Konklusjonen innebærer for det første at Innbyggerpanelet er en del av organet Røros kommune i tilknytning til offentleglova. For det andre innebærer den at deltakerne i panelet ikke publiserer innlegg på den digitale plattformen i kraft av å være tilknyttet administrasjonen, eller i kraft av kun å være private personer utenfor kommunen. Når deltakerne publiserer innlegg på den digitale plattformen må de derimot anses for å gjøre det som medlemmer av et folkevalgt organ, jf. kommuneloven § 5-1 første ledd bokstav d, jf. § 5-7, sml. § 5-1 fjerde ledd bokstav b.

3. Er vilkårene i offentleglova § 14 første ledd, jf. § 16 første ledd bokstav a oppfylt?

Offentleglova § 14 første ledd fastslår at et dokument som organet har utarbeidet for sin egen interne saksforberedelse kan unntas fra innsyn. Innbyggerpanelet må anses som en del av organet Røros kommune, jf. punkt 2 overfor. Det er ikke holdepunkter i saken for at dokumentene i den digitale plattformen er sendt ut av kommunen. Videre er ombudet enig med Statsforvalteren i at dokumentene er knyttet til den interne saksforberedelsen. Dette innebærer at vilkårene i offentleglova § 14 første ledd er oppfylt.

Rekkevidden av unntaket i offentleglova § 14 for dokumenter som sendes mellom ulike organer eller enheter innad i den samme kommunen, reguleres av offentleglova § 16. Etter bestemmelsens første ledd bokstav a gjelder ikke unntaket i § 14 for «saksframlegg med vedlegg til eit kommunalt eller fylkeskommunalt folkevalt organ». Ombudet har allerede konkludert med at Innbyggerpanelet må anses som et folkevalgt organ i relasjon til offentleglova. Hvis noen av dokumentene i den digitale plattformen er å anse som «saksframlegg med vedlegg» etter § 16 første ledd bokstav a, kan de følgelig ikke unntas fra innsyn selv om vilkårene i § 14 første ledd isolert sett er oppfylt.

I uttalelse 21. desember 2022 (SOM-2022-4149-1) kom ombudet til at medlemmer av kommunale folkevalgte organer kan utarbeide «saksframlegg med vedlegg», men at dokumenter som er lagt frem i forbindelse med selve saksbehandlingen i det folkevalgte organet faller utenfor virkeområdet til § 16 første ledd bokstav a. Bakgrunnen for at de folkevalgte organenes egne saksbehandling faller utenfor bestemmelsens virkeområde, er at offentlighet om denne skal sikres gjennom møteplikten i kommuneloven § 11-2 første ledd, kravet om møteoffentlighet i kommuneloven § 11-5 og andre saksbehandlingsregler i kommuneloven kapittel 11. Det samme gjelder ikke for dokumenter som utarbeides av et medlem av et folkevalgt organ og som utgjør en del av saksgrunnlaget for organets behandling. Dette kan for eksempel være et enkeltmedlems oppsummering av synspunkter fra en befaring som sendes til de øvrige medlemmene i organet. Et slik dokument vil derfor være «saksframlegg med vedlegg», med den konsekvens at unntaket i offentleglova § 14 ikke gjelder, jf. § 16 første ledd bokstav a.

Dokumentene i den digitale plattformen omhandler forskjellige forhold. Som lagt til grunn av Statsforvalteren, er det dels praktiske avtaler og agendaer for møter, og dels forslag til diskusjon, innspill til saker som er under diskusjon, og innspill til hvordan Innbyggerpanelet skal arbeide. Ingen av dokumentene inneholder eksternt innhentet kunnskap eller fakta som blir en del av saksgrunnlaget for det folkevalgte organets behandling på samme måte som saksfremlegg blir det. Ombudet er derfor enig med Statsforvalteren i at ingen av dokumentene i den digitale plattformen er «saksframlegg med vedlegg» etter offentleglova § 16 første ledd bokstav a.

Dette standpunktet leder imidlertid ikke automatisk til den konklusjon at klageren ikke har rett til innsyn i dokumentene, se punkt 4 nedenfor.

4. Betydningen av om dokumentene i den digitale plattformen inneholder aktivitet som er møtepliktig saksbehandling etter kommuneloven § 11-2

Det følger av kommuneloven § 11-2 første ledd at folkevalgte organer ikke bare skal treffe vedtak, men også behandle saker i møter. Reglene i kommuneloven kapittel 11 stiller krav til de folkevalgte organenes gjennomføring av møtene. Kravene i §§ 11-3 til 11-5 skal sikre at møtene er åpne og tilgjengelige for offentligheten. Dersom dokumentene i Innbyggerpanelets digitale plattform inneholder aktivitet som er møtepliktig saksbehandling, må disse kravene til offentlighet overholdes.

Hva som ligger i møtebegrepet i kommuneloven § 11-2, og om digital kommunikasjon i en portal eller lignende er et «møte» i lovens forstand, ble nærmere redegjort for og tatt stilling til av ombudet i uttalelsen 21. desember 2022 (SOM-2022-4149-1):

«Kommunelovens møtebegrep er ikke avgrenset til de mer formelle møtene eller der kommunen har overholdt kravene som skal sikre offentligheten tilgang til møtene. I forarbeidene til kommuneloven, Prop. 152 L (2009–2010) punkt 5.1.3 og Prop. 46 L (2017–2018) punkt 17.4.2, sluttet Kommunal- og distriktsdepartementet seg til en uttalelse fra ombudets årsmelding for 2009 side 139 (Somb-2009-28), der det sto:

ˈSpørsmålet om hva som må karakteriseres som et møte i lovens forstand, må bestemmes ut fra hensikten med møtet og i lys av formålet med lovens bestemmelse om åpne dører. En sammenkomst i et folkevalgt organ vil være et møte i lovens forstand når det er fastsatt på forhånd at medlemmene av organet skal tre sammen som folkevalgt organ for å forhandle, drøfte, treffe vedtak eller på annen måte behandle saker og spørsmål som det etter lov eller forskrift har som oppgave å behandle. Tilsvarende vil det etter kommuneloven § 30 foreligge plikt til å behandle slike saker i møter. Rent sosiale samvær eller andre uformelle sammenkomster med andre formål enn å gjennomføre saksbehandling, f.eks. selskapelige eller opplæringsmessige formål, vil ikke kunne karakteriseres som møter i forhold til §§ 30 og 31.ˈ

Uttalelsen er også gjentatt i SOM-2010-2939 og SOM-2015-3273, og innebærer at alle tilfeller der organets medlemmer sammen behandler temaer som angår organets ansvarsområde, må anses som møtebehandling etter kommuneloven § 11-2, se også Brandt mfl., Offentleglova – Lovkommentar (2018), side 269–270. I ovennevnte Prop. 46 L (2017–2018) punkt 17.4.2 skrev Kommunal- og distriktsdepartementet også blant annet:

ˈAll saksbehandling, det vil si behandling og drøfting av saker organet har som oppgave å behandle, skal skje i lovbestemte typer organer og i formelle møter. Dersom en gruppe folkevalgte møtes utenfor disse rammene, for eksempel ved at formannskapets medlemmer og noen flere folkevalgte uten kunngjøring eller offentlig saksliste møtes for å drøfte en konkret sak, mener departementet at dette må anses som brudd på møteprinsippet.ˈ

I praksis har blant annet en ordførers orientering om et kommende eiendomssalg, blitt ansett for å være saksbehandling i henhold til kommuneloven, se ombudets årsmelding for 2009 side 139 (Somb-2009-28). Brandt mfl., Offentleglova – Lovkommentar (2018), side 272 skriver at ombudets praksis «innebærer en vid fortolkning av … hva som er et møte i folkevalgt organ
Det er verken i forarbeider, teori eller relevant praksis vurdert om digital kommunikasjon i en portal eller lignende er «møte» etter kommuneloven § 11-2. Det er imidlertid ingen grunn til å vurdere digitale sammenkomster annerledes enn fysiske sammenkomster. Avgjørende for om aktiviteten i «bobla» er møtepliktig etter kommuneloven § 11-2, er derfor, som ellers, om medlemmene behandler saker om organets ansvarsområde.».

Det utslagsgivende for om dokumentene i den digitale plattformen inneholder aktivitet som er møtepliktig etter kommuneloven § 11-2, er følgelig om medlemmene har behandlet saker innenfor Innbyggerpanelets ansvarsområde. Dersom det har foregått møtepliktig aktivitet i plattformen, gjelder kommunelovens krav om blant annet kunngjøring, saksliste og møteoffentlighet. Fordi kommuneloven § 11-2 første ledd stiller krav om at folkevalgte organer behandler sakene sine muntlig i møter, inneholder ikke loven regler som uttrykkelig gir rett til innsyn når møtepliktig saksbehandling har foregått skriftlig. I uttalelsen 21. desember 2022 (SOM-2022-4149-1) ble det imidlertid vurdert at det følger av møteoffentlighetsprinsippet som ligger til grunn for § 11-5 at forvaltningen må gi innsyn i møtepliktig aktivitet, såfremt ikke aktiviteten oppfyller vilkårene i § 11-5 andre og tredje ledd om møtelukking, jf. uttalelsen avsnitt 35. Dette er fortsatt ombudets syn.

Det er et vilkår for å kunne unnta et dokument som organinternt etter offentleglova § 14 første ledd at dokumentet er utarbeidet for organets «eige interne saksførebuing». Det følger av kommuneloven kapittel 11 at folkevalgte organers «interne saksførebuing» skal være offentlig. Om dette leder til at et dokument som inneholder møtepliktig aktivitet ikke kan anses som et organinternt dokument etter offentleglova § 14, er ikke tidligere tatt stilling til av ombudet. Ombudet har likevel tidligere vurdert at det – gitt unntaksadgang etter § 14 – er vanskelig å se saklige grunner for at det i et slikt tilfelle skal gis mindre merinnsyn etter offentleglova § 11 enn hva som skal være offentlig i medhold av møteoffentlighetsprinsippet i kommuneloven § 11-5, se uttalelse 23. februar 2023 (SOM-2022-4149-2). Ombudet fastholder dette.

Hvorvidt dokumentene i den digitale plattformen inneholder aktivitet som er møtepliktig etter kommuneloven § 11-2, har ikke vært vurdert av Statsforvalteren. Det har heller ikke vært gjenstand for direkte undersøkelse herfra. Ombudet vurderer det som mest hensiktsmessig at spørsmålene om dokumentene inneholder møtepliktig aktivitet og hvilken betydning dette eventuelt har for klagerens rett til innsyn, i første omgang tas stilling til av Statsforvalteren. Det vises til prinsippet om at ombudets kontroll som hovedregel skal være etterfølgende forvaltningens behandling og vurdering av en sak.

5. Forvaltningens ansvar for å overholde rettslige rammer ved vedtakelse av ulike former for innbyggerdeltakelse

Selv om en kommune har stor frihet til å bestemme om det skal legges til rette for aktiv innbyggerdeltakelse mellom valg, og i hvilken utstrekning og på hvilken måte dette skal gjøres, jf. NOU 2016: 4 side 75, må gjeldende rettsregler overholdes. Hvis et organ reelt er et utvalg, jf. kommuneloven § 5-7, jf. § 5-1 andre ledd bokstav d, kan ikke kommunestyret vedta å opprette det som noe annet. Det vil utgjøre et brudd på, eller innebære en omgåelse av, kommunelovens regler for folkevalgte organer, herunder de særskilte saksbehandlingsreglene i kommuneloven kapittel 11. Forvaltningen kan ikke velge å organisere eller innrette seg på en slik måte at den ikke klarer å overholde de rettslige rammene som er satt, i kommuneloven, offentleglova eller i andre lover.

Ombudet er kjent med at flere kommuner har vedtatt ordninger som ligner på Innbyggerpanelet, med det formål å legge til rette for aktiv innbyggerdeltakelse, jf. kommuneloven § 1-1. Ombudet ber derfor Statsforvalteren om å være oppmerksom på at tilsvarende problemstillinger som i denne saken kan oppstå også i andre saker.

Fordi forholdet mellom mer faste former for aktiv innbyggerdeltakelse og reglene i kommuneloven er sparsommelig behandlet i forarbeider og teori, og fordi flere kommuner har valgt å etablere nettopp slike ordninger, har ombudet funnet grunn til å orientere Kommunal- og distriktsdepartementet om denne uttalelsen i et eget brev. Ombudet vil også henstille departementet om å klargjøre de rettslige rammene for kommunenes handlefrihet på dette området, slik at kommunene har bedre forutsetninger for å vedta ordninger for aktiv innbyggerdeltakelse som samsvarer med gjeldende rett.

Konklusjon

Sivilombudet er kommet til at Innbyggerpanelet må defineres som et folkevalgt organ etter kommuneloven i relasjon til reglene om offentlighet og innsyn. Innbyggerpanelet må derfor anses som en del av organet Røros kommune i tilknytning til offentleglova.

Vilkårene for å kunne unnta dokumentene i den digitale plattformen fra innsyn etter offentleglova § 14 første ledd er isolert sett oppfylt. Ingen av dokumentene er «saksframlegg med vedlegg» etter offentleglova § 16 første ledd bokstav a. Dette leder imidlertid ikke automatisk til den konklusjon at klageren ikke har rett til innsyn.

Ombudet ber Statsforvalteren vurdere om dokumentene i plattformen inneholder aktivitet som skulle vært gjort i et møte etter kommuneloven § 11-2, jf. også § 11-5 om møteoffentlighet, og hvilken betydning dette eventuelt har for klagerens rett til innsyn i dokumentene.

Statsforvalteren bes behandle saken på nytt i tråd med det som fremgår over, og orientere ombudet om utfallet av den nye behandlingen innen 28. juni 2024.