Etter den såkalte Kyotoprotokollen til FNs rammekonvensjon om klimaendring har Norge forpliktet seg til å begrense sine utslipp av klimagasser i henhold til en tildelt utslippskvote. Protokollen åpner for en viss fleksibilitet, gjennom bruk av de såkalte Kyotomekanismene. En av disse mekanismene, den såkalte «Clean Development Mechanism» (CDM), innebærer at land med utslippskvoter etter Kyotoprotokollen investerer i prosjekter som bidrar til reduserte klimagassutslipp og bærekraftig utvikling i utviklingsland uten slike kvoteforpliktelser. Når et slikt prosjekt er godkjent under protokollen, blir det utstedt såkalte CER-kvoter (også kalt CDM-kvoter) til de investerende partene.
Som et ledd i oppfyllelsen av Norges kvoteforpliktelsene etter Kyotoprotokollen, har Norge blant annet gjennomført en anbudsrunde der aktører med CDM-prosjekter kunne sende inn tilbud. Anbudskonkurransen ble administrert av Finansdepartementet.
Avisen A begjærte innsyn hos Finansdepartementet i korrespondanse mellom departementet og selskapet B, som var departementets rådgiver i forbindelse med valg av CDM-prosjekt. Videre ble det bedt om innsyn i en rekke av anbudsdokumentene, herunder i tilbudene som var inngitt.
Begjæringen om innsyn i korrespondansen mellom departementet og B ble avslått under henvisning til offentlighetsloven 19. juni 1970 nr. 69 § 5 første ledd, jf. annet ledd bokstav b. Videre ble innsyn i anbudsdokumentene delvis avslått under henvisning til dagjeldende forskrift 14. februar 1986 nr. 351 punkt V nr. 12 og offentlighetsloven § 6 første ledd nr. 2 bokstav a. I avslaget ble det vist til at hemmelighold var nødvendig av hensyn til statens økonomiforvaltning, og at det i anbudsvilkårene var blitt opplyst at innholdet i anbudsdokumenter ville bli behandlet konfidensielt også etter at anbudsrunden var avsluttet.
A brakte saken inn for ombudsmannen. I klagen anførte A at det ikke var adgang til å nekte innsyn i de etterspurte anbudsdokumentene, og at det skulle vært utvist meroffentlighet for korrespondansen mellom departementet og B. A mente dessuten at innsynsbegjæringen også skulle ha vært vurdert opp mot miljøinformasjonsloven 9. mai 2003 nr. 31.
Det ble besluttet å innhente en redegjørelse fra Finansdepartementet, som i sitt svar fastholdt at avslaget på As innsynsbegjæring var korrekt. Etter departementets syn var hemmelighold påkrevd av hensyn til en forsvarlig gjennomføring av statens økonomiforvaltning. Det ble vist til at muligheten for offentliggjøring kunne føre til at private aktører avsto fra å delta i anbudskonkurransen, blant annet for å unngå at konkurrenter kunne bruke opplysninger som fremgikk av vedkommende aktørs tilbud. Departementet hadde derfor inntatt et løfte om konfidensialitet i anbudsvilkårene. Brudd på dette løftet ville kunne medføre erstatningssøksmål mot staten, og det ville under alle omstendigheter skade departementets troverdighet. Dette var etter departementets syn også et tungt hensyn mot å utvise meroffentlighet. Departementet fant det heller ikke riktig å forsøke å innhente samtykke til offentliggjøring fra de private aktørene som var lovet konfidensialitet.
Med hensyn til korrespondansen mellom departementet og B, fremholdt departementet at denne i stor grad inneholdt opplysninger om innholdet i tilbudene fra de private aktører. Etter departementets syn var mange av disse opplysningene underlagt lovbestemt taushetsplikt av konkurransemessige hensyn, jf. offentlighetsloven § 5a, jf. forvaltningsloven 10. februar 1967 § 13 første ledd nr. 2. De delene av dokumentene som ikke inneholdt slike opplysninger ville alene gi et åpenbart misvisende bilde av innholdet, og det var derfor ikke aktuelt å utvise meroffentlighet.
Departementet var for øvrig enig i at de etterspurte dokumentene inneholdt opplysninger som var omfattet av miljøinformasjonen. Lovens § 11 første ledd måtte imidlertid anses å gi hjemmel for å nekte innsyn i disse opplysningene.
Ved avslutningen av saken uttalte ombudsmannen:
«1. Innledning
Åpenhet om miljøinformasjon er et viktig virkemiddel i miljøvernpolitikken. Så vel internasjonalt som nasjonalt er det vedtatt regler som søker å sikre borgernes muligheter til å delta i miljøverndebatten, og derigjennom effektivisere målsettingen om å bevare miljøkvaliteten. Både Grunnloven § 110 b, miljøinformasjonsloven og produktkontrolloven 11. juni 1976 nr. 79 knesetter en omfattende innsynsrett for allmennheten i miljøsaker.
Lovens bestemmelser om innsyn og offentlighet på miljøområdet er av lovgiver ansett for å være svært viktig for å sikre naturkvaliteten. Ett av formålene med innsynsreglene på miljøområdet, i tillegg til å bidra til vern av miljøet, er å gi allmennheten grunnlag for å påvirke offentlige og private beslutningstakere i miljøspørsmål.
Denne saken gjelder retten til innsyn i dokumenter som belyser hvordan norske myndigheter håndterer det som det er bred enighet om er den mest alvorlige miljøutfordringen verden har stått overfor. Det kan ikke være tvilsomt at offentligheten har sterke interesser i dette, og at behovet for offentlig kontroll av, og informasjon om, hvordan Kyotoprotokollen oppfylles, er legitimt og ønskelig. Den betydelige vekt Stortinget har lagt på miljøinformasjon, både gjennom lovgivning og ellers, viser at det søkes å legge til rette for en bred offentlig debatt om miljøspørsmål.
Ovennevnte hensyn har ikke bare betydning for hvordan vurderingen av unntakshjemlene i offentlighetsloven skal forstås, eller for meroffentlighetsvurderingen, men også for hvilken informasjon som skal anses taushetsbelagt.
2. Taushetspliktsspørsmålet
Det første spørsmålet er om det er opplysninger i de aktuelle dokumentene som er underlagt taushetsplikt. Eventuelle taushetsbelagte opplysninger skal ikke gis ut til utenforstående, og det skal ikke foretas noen meroffentlighetsvurdering for disse opplysningene. Brudd på taushetsplikten er straffbart.
Forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2 lyder:
«Enhver som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan, plikter å hindre at andre får adgang eller kjennskap til det han i forbindelse med tjenesten eller arbeidet får vite om (…) tekniske innretninger og fremgangsmåter samt drifts- eller forretningsforhold som det vil være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde av hensyn til den som opplysningen angår.»
For at en opplysning skal være taushetsbelagt, er det et krav om at det er tale om en hemmelighet. Dersom en prosjektbeskrivelse er alminnelig tilgjengelig andre steder kan den fritt gis ut, jf. forvaltningsloven § 13a nr. 3.
På hjemmesiden til klimakonvensjonen (www.unfccc.int) legges informasjon om prosjekter som er godkjent, avslått, under behandling, eller sendt inn for godkjenning men enda ikke behandlet, ut for allmennheten.
Informasjon om prosjekter som har vært sendt inn for godkjenning av FN-systemet, og som følgelig er alminnelig tilgjengelig andre steder, er derfor ikke taushetsbelagt.
Finansdepartementet har fremholdt at det kan være en forretningshemmelighet i seg selv at disse prosjektene er lagt ut for salg. Det kan ikke være riktig. Som A har påpekt, må opplysninger om at et prosjekt er sendt inn for godkjenning sies å være en klar indikator på at det også vil bli eller er lagt ut for salg. At prosjektet er tilbudt akkurat Norge, kan heller ikke sies å være en opplysning det er av konkurransemessig betydning å hemmeligholde. Finansdepartementet må derfor gi A innsyn i samtlige av de anbudsdokumentene som gjelder opplysninger som er offentliggjort under klimakonvensjonen, eller på annen måte er tilgjengelig andre steder.
Spørsmålet i det følgende er derfor om de øvrige opplysningene – altså de som ikke er offentliggjort andre steder – er taushetsbelagt etter forvaltningsloven § 13. Det fremgår av forarbeidene til bestemmelsen, jf. Ot.prp. nr. 3 (1976-1977) side 16, at det normalt ikke er tilstrekkelig for taushetsplikt at en offentliggjøring kan virke uheldig overfor vedkommende bedrift, så lenge opplysningen «ikke har karakter av produksjonshemmeligheter o.l. som konkurrenter kan utnytte for egen drift». Uttalelsene knytter seg til den ordlyden bestemmelsen hadde før lovendringen i 1982, men det er antatt at dette også vil gi en viss veiledning slik bestemmelsen lyder i dag.
Det er i denne sammenheng grunn til å peke på at formålet med reglene om taushetsplikt ikke har vært å beskytte næringsvirksomhet mot enhver form for konkurranse eller mot offentliggjøring av enhver ubehagelig opplysning for vedkommende bedrift. Mindre sensitive næringsopplysninger vil derfor ikke være underlagt taushetsplikt og vil kunne offentliggjøres i medhold av offentlighetsloven. Så vel offentlighetsprinsippet og hensynet til andre beskyttelsesverdige interesser, herunder allmennhetens behov for innsyn, tilsier at taushetspliktbestemmelsen i forvaltningslovens § 13 nr. 2 ikke må tolkes for vidt.
I denne saken må allmennhetens behov for innsyn tillegges betydelig vekt når det nærmere innhold av taushetspliktsbestemmelsen skal fastlegges. I tillegg til at saken gjelder innsyn i miljøinformasjon, er det tale om bruk av offentlige midler. Innsyn og åpenhet er særlig viktig i slike saker, og offentligheten bør prinsipielt ha innsyn i avtaler som forvaltningen inngår med private om utføring av tjenester for det offentlige, se bl.a. ombudsmannens årsmelding for 2005 side 79 (Somb-2005-7) og 2007 side 36 (Somb-2007-3).
I denne sammenheng er det grunn til å trekke frem Justis- og politidepartementets uttalelse om åpenhet i forarbeidene til den nye offentleglova 19. mai 2006 nr. 16 (som ikke var trådt i kraft på det tidspunkt innsynsbegjæringen ble avgjort). Det fremgår i Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) kapittel 9 punkt 9.4 at:
«Departementet meiner at det er behov for auka innsyn i dokument i saker om offentlege innkjøp. Ein høg grad av innsyn i innkjøpsprosessen vil kunne føre til at det ikkje blir teke utanforliggjande omsyn når midlane til det offentlege blir disponert, og dermed motverke korrupsjon og andre uheldige tilhøve.
—
Departementet meiner at utvalsfleirtalet har lagt for stor vekt på den auka arbeidsbyrda ei utskiljing av opplysningar undergitt teieplikt vil føre til for forvaltningen, og viser til at utvalsfleirtalet også i prinsippet ønskte offentlegheit for tilboda. Departementet legg avgjerande vekt på fordelane ved ein gjennomsiktig innkjøpsprosess, slik at både leverandørar, politikarar og ålmenta kan kontrollere at det ikkje blir teke utanforliggjande omsyn, medrekna at korrupsjon eller korrupsjonsliknande forhold ikkje fann stad. Departementet viser også til at det heller ikkje gjeld særlege unntaksreglar for tilbodsdokument i Danmark og Sverige. På denne bakgrunnen er departementet kommet til at også tilboda bør vere offentlege frå det tidspunktet da leverandøren er vald.»
Stortinget stilte seg bak ønsket om større åpenhet i prosessen rundt offentlige anskaffelser. Selv om offentleglova ikke var trådt i kraft på vedtakstidspunktet, må uttalelsene i forarbeidene, særlig i lys av at loven nå er trådt i kraft, tillegges en viss vekt i taushetspliktsspørsmålet.
Det er også grunn til å trekke frem formålet som er angitt i § 1-1 i forskrift om offentlige anskaffelser 7. april 2006 nr. 402. Det fremgår at forskriften skal bidra til økt verdiskapning i samfunnet ved å sikre mest mulig effektiv ressursbruk ved offentlige anskaffelser basert på forretningsmessighet og likebehandling. I tillegg skal forskriften bidra til at det offentlige opptrer med stor integritet, slik at allmennheten har tillit til at offentlige anskaffelser skjer på en samfunnstjenlig måte.
En forutsetning for taushetsplikt etter loven er derfor at det påvises tungtveiende, nærliggende, konkrete og kontrollerbare forhold, som tilsier at åpenhet i etterkant av anbudsprosessen vil være skadelig for konkurranseforholdene. Jeg viser her også til min uttalelse i årsmeldingen for 2005 side 79 (Somb-2005-7).
Den begrunnelsen Finansdepartementet har gitt, tilfredsstiller etter mitt skjønn ikke disse vilkårene. Begrunnelsen er gitt på et abstrakt og generelt nivå, og er ikke knyttet til konkrete opplysninger eller til de konkrete prosjektene dokumentene gjelder. Tilbyderne er skåret over én kam, og individuelle forskjeller synes ikke å være hensyntatt. Departementet har ikke kunnet peke på hvilke konkrete skadevirkninger offentliggjøring vil få for tilbyderne, utover en påstått fare for at konkurrenter vil kunne «snappe» prosjekter. Når det gjelder dette siste, har departementet ikke kunnet peke på hvilke prosjekter dette er en aktuell problemstilling for. Tilbyderne er heller ikke kontaktet om taushetspliktspørsmålet, eller blitt spurt om å grunngi et eventuelt krav om hemmelighold.
Spørsmålet om taushetsplikt synes etter dette å være utilstrekkelig opplyst i Finansdepartementet, og det er også begrunnet tvil om departementet har hatt riktig rettslig utgangspunkt for den vurdering som er foretatt. Departementet må følgelig foreta en konkret og fornyet vurdering at taushetspliktspørsmålet.
3. Innsyn etter offentlighetslovgivningen
For de opplysninger som ikke er taushetsbelagt, er spørsmålet om Finansdepartementet har rettslig adgang til å unnta dokumentene fra offentlighet. I tillegg til at det må foreligge en unntakshjemmel i offentlighetslovgivningen, skal det foretas en såkalt meroffentlighetsvurdering, der hensynene for og mot offentliggjøring veies mot hverandre.
3.1. Taushetsløftets betydning
Finansdepartementet ga i forbindelse med anbudsinnbydelsen et uforbeholdent og ikke tidsbegrenset løfte om at tilbudene ville bli behandlet konfidensielt.
Utgangspunktet både i offentlighetsloven § 2 og den nye offentleglova § 3 er at forvaltningens saksdokumenter er offentlige så langt det ikke er gjort unntak i lov eller i medhold av lov. Unntak må være forankret i loven. Forvaltningen kan ikke på egen hånd ved avtale gjøre unntak fra denne regelen.
Det taushetsløftet Finansdepartementet har avgitt kan således ikke få betydning for vurderingen av spørsmålet om offentlighet – heller ikke spørsmålet om meroffentlighet. Spørsmålet om offentlighet må bedømmes etter bestemmelsene i offentlighetsloven. Dersom det i strid med offentlighetsloven er avgitt et taushetsløfte, vil dokumentet eller opplysningen likevel måtte offentliggjøres, selv om det er i strid med partenes avtale. At staten i den forbindelse vil kunne bli saksøkt, eller at offentliggjøring vil kunne være uheldig for Finansdepartementets ry som avtalepart, er i denne sammenheng uten betydning.
Jeg finner grunn til å påpeke at Finansdepartementet sjelden vil ha rettslig adgang til å påta seg en så vidtgående forpliktelse til hemmelighold som det har gjort i denne saken. Måten taushetsløftet er formulert på, gir ikke noe dekkende bilde av den vurderingen (herunder meroffentlighetsvurderingen) som skal foretas i forbindelse med en innsynsbegjæring.
Jeg ber Finansdepartementet merke seg dette, og besørge at fremtidige avtaler om hemmelighold utformes på en måte som er i samsvar med regelverket.
3.2. Forskriftshjemmelen for enkelte anbudsdokumenter
Forskrift til offentlighetsloven punkt V nr. 12 ga hjemmel for å unnta blant annet tilbud og protokoller i anbudssaker. Etter denne forskriftens ordlyd hadde Finansdepartementet derfor isolert sett hjemmel for å unnta de av anbudsdokumentene som er tilbud og protokoller.
Det har imidlertid vært stilt spørsmål både om bestemmelsen har hatt tilstrekkelig hjemmel i offentlighetsloven § 11 annet ledd, og om det er behov for et så vidtgående unntak. Jeg viser i denne sammenheng til Frihagen, Offentlighetsloven bind II (3. utg 1994) side 123 og 336. Det har også vært hevdet at et helt generelt unntak er problematisk i forhold til EØS-avtalen, se for eksempel Jakhelln og Myhre, Lov og Rett 2003 side 67 og NOU 2003: 3 side 191.
Det er derfor ikke gitt at forskriften uten videre kunne legges til grunn etter sin ordlyd. I alle fall ville innvendingene måtte få konsekvenser for den meroffentlighetsvurderingen som skulle foretas. Hvorvidt forskriften i dette tilfelle kunne vært lagt til grunn etter ordlyden, har imidlertid kun historisk interesse. Unntakshjemmelen er nå opphevet i og med ikrafttredelsen av den nye offentleglova. Denne typen tilbud og protokoller kan etter den nye loven § 23 tredje ledd unntas bare frem til leverandør er valgt.
A, og alle andre, står altså nå fritt til å be om innsyn i anbudsdokumentene etter den nye loven. Finansdepartementet vil da ikke kunne anvende det generelle unntaket, som tidligere gjaldt til å unnta tilbud og protokoller i anbudssaker, ettersom leverandør i den aktuelle anbudskonkurransen nå er valgt.
I lys av dette er det liten grunn til å ta stilling til om unntaket i forskriften kunne legges til grunn etter sin ordlyd. Som jeg kommer tilbake til, er det etter mitt syn uansett mest naturlig at Finansdepartementet vurderer innsynsbegjæringen på nytt etter den nye loven.
3.3. Offentlighetsloven § 6 første ledd nr. 2 bokstav a og offentleglova § 23 første ledd
Finansdepartementet har videre fremholdt at dokumentene kunne unntas med hjemmel i offentlighetsloven § 6 første ledd nr. 2 bokstav a. Denne unntaksbestemmelsen er i hovedsak videreført i den nye offentleglova § 23 første ledd, dog slik at det etter den nye loven bare er opplysninger (og ikke dokumenter) som kan unntas.
Grunnvilkåret er at hemmelighold må være påkrevd av hensyn til en forsvarlig gjennomføring av organets økonomiforvaltning. Bestemmelsen tar i første rekke sikte på å verne det offentliges privatøkonomiske interesser og forhandlingsposisjon mot tap eller redusert gevinst, altså det konkurransemessige aspektet.
Ordlyden og formålet med bestemmelsen indikerer at terskelen for anvendelse må legges forholdsvis høyt. Tidligere har jeg lagt til grunn at det er tale om «strenge vilkår», jf. uttalelse inntatt i årsmeldingen for 2002 side 104 (Somb-2002-12). Hensynene for offentlighet må vurderes opp mot de mulige skadevirkninger en offentliggjøring kan medføre. I denne helhetsvurderingen må det tas i betraktning at lovens hovedregel er offentlighet, og at innsynsinteressen i den foreliggende sak er særlig sterk, jf. det som er sagt om dette ovenfor.
Det er et vilkår etter ordlyden at hemmelighold er «påkrevd» av hensyn til en «forsvarlig gjennomføring» av statens økonomiforvaltning, og det må etter mitt skjønn være klare holdepunkter for at offentliggjøring vil føre til en ikke ubetydelig skade på statens økonomiske interesser, for at hjemmelen skal komme til anvendelse.
Departementet mener det taushetsløftet som er gitt var nødvendig for å få flest mulig tilbud, og at det slik sett var påkrevd for å sikre at formålet med anbudskonkurransen ble oppfylt. Dette resonnementet baserte seg på en antakelse om at svært mange tilbydere ikke ønsker tilbudene offentliggjort, og at de vil unnlate å inngi tilbud dersom ikke-taushetsbelagte opplysninger offentliggjøres.
Staten har en åpenbar interesse i at flest mulige utviklere inngir tilbud i en slik anbudskonkurranse, og jeg kan se at et dramatisk frafall av tilbydere etter omstendighetene vil kunne representere en ikke ubetydelig skade på statens økonomiske interesser. Dette forutsetter imidlertid at offentliggjøring rent faktisk vil medføre et dramatisk frafall av tilbydere. Jeg kan ikke se at Finansdepartementet har kunnet godtgjøre at så er tilfellet. Så vidt meg bekjent har det ikke vært forsøkt gjennomført en anbudskonkurranse uten at et slikt taushetsløfte er avgitt, og tilbyderne har heller ingen åpenbar beskyttelsesverdig interesse i hemmelighold, så lenge det ikke er tale om å gi ut taushetsbelagte opplysninger. At enkeltstående aktører har varslet at de ikke vil inngi tilbud, kan etter mitt skjønn ikke være avgjørende. Det må som nevnt foreligge klare holdepunkter for en ikke ubetydelig skade.
I lys av det som er sagt ovenfor, samt offentlighetens tungtveiende behov for innsyn, mener jeg det er begrunnet tvil om vilkårene for unntaket er oppfylt. Jeg ber derfor Finansdepartementet om å foreta en fornyet vurdering av innsynsbegjæringen fra A. Det synes hensiktsmessig at den fornyede vurdering gjøres etter den nye loven.
3.4. Særlig om korrespondansen med B
Korrespondansen mellom Finansdepartementet og B er unntatt offentlighet med hjemmel i offentlighetsloven § 5 annet ledd bokstav b om dokumenter for et organs interne saksforberedelse som er utarbeidet av «særlige rådgivere eller sakkyndige». Slik Finansdepartementets forklaring hit er formulert, synes det imidlertid ikke å være korrespondansens interne karakter som begrunner hemmeligholdet. Tvert i mot har departementet sagt at denne korrespondansen hemmeligholdes av samme grunn som de øvrige anbudsdokumentene. Korrespondansen med B skulle da ikke vært unntatt etter offentlighetsloven § 5, men eventuelt etter offentlighetsloven § 6 eller § 5a.
Ettersom begrunnelsen for å unnta denne korrespondansen er lik begrunnelsen for å unnta de øvrige dokumentene, viser jeg til det som er sagt om anbudsdokumentene for øvrig.
4. Innsyn etter miljøinformasjonsloven
Miljøinformasjonsloven bygger på Miljøinformasjonsutvalgets innstilling NOU 2001: 2, og bidrar til å gjennomføre Norges forpliktelser etter den såkalte Århuskonvensjonen. Videre søker loven å konkretisere retten til miljøinformasjon etter Grunnloven § 110b. Etter miljøinformasjonsloven § 10 første ledd har allmennheten krav på miljøinformasjon fra offentlige myndigheter.
4.1. Miljøinformasjonsloven § 11
Krav om innsyn i dokumenter som inneholder miljøinformasjon kan avslås hvis «det er et reelt og saklig behov for det i det enkelte tilfelle og informasjonen eller dokumentet informasjonen finnes i, kan unntas fra offentlighet i medhold av offentlighetsloven» (nå offentleglova), jf. § 11 første ledd.
Vilkårene i § 11 vil være oppfylt for taushetsbelagte opplysninger. I så fall foreligger det et reelt og saklig behov for hemmelighold. For dokumenter som ikke er taushetsbelagt, er den aktuelle unntakshjemmelen offentlighetsloven § 6 første ledd nr. 2 (eller offentleglova § 23 første ledd).
Dersom dokumenter kan unntas etter disse bestemmelsene, ligger det i dette at hemmelighold er «påkrevd». Det må da kreves spesielle grunner for at informasjonen allikevel skal måtte utleveres etter miljøinformasjonsloven, se for eksempel Bugge, Lov og Rett 2005 side 502. Jeg kan ikke se at det foreligger slike spesielle grunner i denne saken.
4.2. Miljøinformasjonsloven § 12
Miljøinformasjonsloven § 12 gir rett til innsyn i enkelte typer miljøinformasjon hos forvaltningen uten hinder av taushetsplikten. Dette gjelder blant annet informasjon om forholdsregler for å hindre eller redusere skade som kan forårsake alvorlig skade på miljøet, jf bokstav b.
Bestemmelsen er generelt formulert, og «forholdsregler for å hindre eller redusere alvorlig skade på miljøet» synes etter ordlyden å kunne omfatte tiltak under Kyotoprotokollen. Forarbeidene til bestemmelsen, Ot.prp. nr. 116 (2001-2002), forutsetter imidlertid at bestemmelsen skal fortolkes restriktivt. På side 162 heter det:
«I de alt overveiende antall tilfeller vil det være mulig å formidle den informasjon § 12 regner opp på en god måte uten å røpe forretningshemmeligheter eller andre taushetspliktbelagte forhold, og det gjøres også i dag. I forhold til å tilsidesette taushetsplikt må den derfor fortolkes restriktivt og forstås slik at denne åpningen i bestemmelsen er ment å reserveres for spesielle tilfeller. Det kan være situasjoner hvor befolkningen må få informasjonen for å kunne beskytte seg selv mot skade. I forhold til miljøet kan det oppstå tilfelle der man ikke fullgodt kan gi allmennheten informasjon om tilstanden i miljøet og alvorlige skadevirkninger uten å måtte gå inn på taushetspliktbelagte opplysninger. Situasjonen må generelt være slik at man ut fra en konkret vurdering av forholdene i den enkelte sak mener at allmennhetens informasjonsbehov er så tungtveiende at det ikke finnes å være noen forsvarbar grunn å holde informasjonen tilbake, slik at man må anses å være i et kjerneområde for retten til miljøinformasjon ut fra de hensyn som begrunner denne retten.»
Det kan likevel ikke være tvilsomt at de globale klimaendringer CO2-utslipp kan føre til tilfredsstiller lovens krav til «alvorlig skade på miljøet». Avgjørende for om bestemmelsen får anvendelse på dokumentene i den foreliggende innsynssaken, er følgelig om de gjelder «forholdsregler for å hindre» denne type skade.
I forarbeidene heter det følgende om dette alternativet:
«Bokstav b fastslår at også forholdsregler for å hindre eller redusere skaden omfattes. Den omfatter alle typer preventive forholdsregler som er tatt i bruk eller vedtatt hos den som har forårsaket skaden, eller forholdsregler som anbefales til befolkningen. Med ordet forholdsregler siktes til konkret iverksatte, gjerne fysiske tiltak, og ikke til planlagte politiske tiltak eller andre mer generelle vurderinger om miljøproblemer. Forholdsregler kan for eksempel være råd om å rense drikkevann, eller hva man bør gjøre ved episoder med høy luftforurensning i byer. Der hvor informasjonen er nødvendig for at allmennheten skal være i stand til å hindre eller begrense skade på seg selv, eller på miljøet, er det spesielt viktig at man får tilgang til den informasjon man trenger for dette formål.»
Miljøverndepartementet hadde altså mer umiddelbare forholdsregler enn de forholdsregler kvotekjøp utgjør, i tankene. Kjerneområdet for bestemmelsen synes å være informasjon som er nødvendig for at den enkelte skal kunne innrette seg, og kunne foreta konkrete valg i hverdagen. Det er klart nok ikke tilfellet for de dokumenter det er tale om i den foreliggende sak. Det er likevel et faktum at protokollen, og rammekonvensjonen, har som uttalt formål å begrense drivhuseffekten og hindre de skader denne vil ha på naturlige økosystemer og menneskeheten, jf. rammekonvensjonens fortale. Kvotekjøp under Kyotoprotokollen har følgelig som sitt viktigste formål å «hindre eller redusere alvorlig skade på miljøet». Slike kjøp kan heller ikke karakteriseres som «planlagte politiske tiltak eller andre mer generelle vurderinger om miljøproblemer», men er nettopp konkret iverksatte, fysiske tiltak.
Jeg er derfor av den oppfatning at Finansdepartementet, uten hensyn til en eventuell taushetsplikt, må offentliggjøre informasjon om de CDM-prosjekter Norge kjøper under Kyotoprotokollen. Dette synes for øvrig i en viss utstrekning å være gjort allerede, blant annet på Finansdepartementets nettside www.carbonneutralnorway.no.
De prosjekter som ikke blir kjøpt, eller som ennå ikke er besluttet kjøpt, derimot, kan jeg vanskelig se at kan karakteriseres som «forholdsregler» i lovens forstand. Disse prosjektene er ikke iverksatt, og bestemmelsen kan vanskelig sies å komme til anvendelse. I den grad Finansdepartementet etter en fornyet vurdering kommer til at det er informasjon knyttet til disse prosjektene som er taushetsbelagt, antar jeg at denne informasjonen ikke skal offentliggjøres eller gis ut.
5. Konklusjon
Jeg har kommet til at det er begrunnet tvil knyttet til den taushetspliktvurderingen Finansdepartementet har foretatt, herunder mener jeg at spørsmålet har vært for dårlig opplyst og at det er tvil om departementet har hatt riktig rettslig utgangspunkt. Det bør derfor foretas en fornyet vurdering av samtlige dokumenter innsynsbegjæringen gjelder. Det er en forutsetning for taushetsplikt at det påvises tungtveiende, nærliggende, konkrete og kontrollerbare forhold som tilsier at åpenhet i ettertid vil være skadelig for konkurranseforholdene.
For de opplysningene som ikke er taushetsbelagt, er det noe tvilsomt om forskriften til offentlighetsloven kunne gi hjemmel for unntak. Ettersom dette unntaket ikke lenger er i kraft, og departementet ikke har kunnet godgjøre at unntaket i offentlighetsloven § 6 første ledd nr. 2 kommer til anvendelse, synes det hensiktsmessig at departementet vurderer hele innsynsbegjæringen på nytt etter den nye offentleglova.
Det taushetsløftet Finansdepartementet har avgitt kan ikke tillegges vekt, verken i taushetspliktsvurderingen eller i forhold til spørsmålet om unntak etter offentleglova.»
Etter å ha mottatt uttalelsen foretok Finansdepartementet en ny vurdering av innsynsbegjæringen fra A. Det ble i denne vurderingen også lagt til grunn en uttalelse fra Justis- og politidepartementets lovavdeling avgitt etter at ombudsmannens uttalelse forelå. Ca. 1 måned senere besluttet Finansdepartementet å gi A innsyn i de fleste av dokumentene som gjaldt an
budsrunden. I et brev til A opplyste departementet at også spørsmålet om innsyn i korrespondansen mellom departementet og B ville bli vurdert på nytt.
Etter dette gikk det over 2 måneder uten noen ytterligere tilbakemelding fra departementet. I et brev herfra ble departementet derfor minnet om saken og bedt om å gi en skriftlig redegjørelse for utviklingen i saken i etterkant av ombudsmannens uttalelse. Finansdepartementet besvarte denne henvendelsen ca. 4 uker senere. I svaret ble det vist til at korrespondansen mellom departementet og B omfattet en betydelig mengde dokumenter. Nå var imidlertid saken ferdigbehandlet, med det resultat at A hadde fått innsyn i mesteparten av de etterspurte dokumentene. Det var på dette tidspunktet gått mer enn 4 måneder siden departementet opprinnelig ble bedt om å vurdere saken på nytt.
I et avsluttende brev til Finansdepartementet uttalte jeg bl.a.:
«I min uttalelse … konkluderte jeg med at det knyttet seg begrunnet tvil til departementets taushetspliktsvurdering, og jeg ba derfor om at departementet vurderte innsynsbegjæringen fra A på nytt. Ut fra den senere korrespondansen legger jeg til grunn at denne nye gjennomgangen først ble avsluttet … mer enn 4 måneder etter at departementet skal ha mottatt min uttalelse.
Jeg finner grunn til å minne om at en begjæring om innsyn skal avgjøres «uten ugrunna opphald», jf. offentleglova 19. mai 2006 nr. 16 § 29 første ledd. Selv om jeg er innforstått med at innsynsbegjæringen fra A omfattet et betydelig antall dokumenter, må et samlet tidsforløp på over 4 måneder anses å ligge utenfor de tidsrammer som med rimelighet kan anses å utgjøre et begrunnet opphold.
Departementets fornyede behandling av innsynssaken er nå avsluttet, med det resultat at det nå er gitt innsyn i de fleste av dokumentene innsynsbegjæringen fra A gjaldt. Jeg finner etter dette å kunne la saken bero, men ber om at departementets merker seg mine synspunkter vedrørende saksbehandlingstiden knyttet til den fornyede behandlingen av saken.»