Sakens bakgrunn
Journalist A i Dagens Næringsliv AS ba om innsyn i dokumenter hos Statsministerens kontor. Han viste til at kontoret hadde fått oversendt fra Finansdepartementet «finansminister Siv Jensens kontrakter for avtaler med Johan H. Andresen», og ba om å få innsyn i «alle dokumenter og korrespondanse i forbindelse med denne oversendelsen». Statsministerens kontor avslo innsynsbegjæringen i vedtak 12. november 2018 med henvisning til at de ikke hadde saksdokumenter knyttet til oversendelsen. I en utdypende begrunnelse for avslaget viste de til at innsynsretten etter offentleglova gjelder saksdokumenter for forvaltningen, jf. offentleglova §§ 3 og 4, og at dokumenter av privat art, dokumenter som er utformet eller mottatt av den politiske ledelse i egenskap av være politiker og det som må sies å falle under den «nedre grense» for saksdokumentbegrepet, ikke omfattes av innsynsretten. Statsministerens kontor opplyste at kontraktene ble oversendt direkte fra finansministeren til politisk ledelse ved kontoret, og at det i den forbindelse ikke ble oversendt noe som utgjør et saksdokument for Statsministerens kontor.
Journalisten klaget til ombudsmannen. Han skrev at dokumentene det er bedt om innsyn i, gjelder Statsministerens kontors ansvarsområde og er saksdokumenter, og at avslaget på innsyn derved er ugyldig når det ikke viser til noen unntaksbestemmelse i offentleglova.
Våre undersøkelser
Vi innhentet saksdokumentene, og i oversendelsen presiserte Statsministerens kontor at e‑posten med kontraktene ble oversendt til en statssekretær ved Statsministerens kontor fra en statssekretær i Finansdepartementet, og ikke fra finansministeren selv, slik det fremgikk av den utvidede begrunnelsen. Kontoret fastholdt at e-posten ikke er et saksdokument for forvaltingen, men valgte likevel å oversende den til ombudsmannen.
Etter å ha gjennomgått saksdokumentene fant vi grunn til å undersøke saken nærmere. Vi ba Statsministerens kontor om å gi en mer utførlig begrunnelse for standpunktet om at dokumentene ikke er saksdokumenter etter offentleglova. Vi ba blant annet om svar på hva som var bakgrunnen for og formålet med oversendelsen og om statssekretæren mottok oversendelsen i egenskap av sin stilling som statssekretær ved Statsministerens kontor eller i egenskap av partipolitiker. Vi spurte også om dokumentet gjelder finansministerens forvaltningsrolle eller den partipolitiske rollen hun har.
Statsministerens kontor svarte at e-posten gjelder håndteringen av en pressehenvendelse om Siv Jensens private forhold, og at det saklige innholdet ikke berører ansvarsområdet eller virksomheten til Statsministerens kontor. De pekte på at formålet med e-posten ikke var å oversende kontraktene, men det politiske behovet for å konferere om håndteringen av en pressehenvendelse om Siv Jensens private forhold. Videre skrev de at e‑posten ikke hadde sammenheng med en sak som Statsministerens kontor arbeidet med eller et område som kontoret har ansvar for, og at den ikke har inngått i en beslutningsprosess eller forvaltningssak ved Statsministerens kontor.
Klageren har fått tilsendt redegjørelsen, og har ikke kommet med ytterligere merknader.
Ombudsmannens syn på saken
1. Det følger av offentleglova § 3 at «[s]aksdokument … for organet er opne for innsyn dersom ikkje anna følgjer av lov eller forskrift med heimel i lov». Spørsmålet i saken er om e‑posten sendt fra en statssekretær i Finansdepartementet til en statssekretær ved Statsministerens kontor er et saksdokument for Statsministerens kontor i offentleglovas forstand, og derved underlagt lovens regler om innsyn.
Saksdokumentbegrepet er nærmere definert i lovens § 4 andre ledd. Det kreves blant annet at dokumentet «gjeld ansvarsområdet eller verksemda til organet.». Dette kravet til innholdsmessig sammenheng med virksomheten i organet er utdypet i Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) på s. 120. Her heter det:
«Det er ikkje noko krav at dokumentet må gjelde ei konkret sak i organet. Det er tilstrekkeleg at dokumentet knytter seg til ansvarsområda til organet eller til verksemda meir generelt. Så lenge dette kravet er oppfylt, har det heller ikkje noka å seie at dokumentet ikkje har vore gjenstand for noka verkeleg saksbehandling i organet. Eit dokument som berre er teke til orientering vil såleis kunne vere eit saksdokument for organet.»
Både lovens ganske generelle ordlyd og uttalelsene i forarbeidene tilsier at det ikke skal mye til før kravet til saklig tilknytning er oppfylt.
Utenfor saksdokumentbegrepet faller altså dokumenter som ikke gjelder organets ansvarsområde eller virksomhet. Dette gjelder blant annet «dokument som ein medarbeidar i organet har motteke i annan eigenskap enn som tilsett i organet», jf. offentleglova § 4 tredje ledd bokstav e. Dette vil for eksempel kunne være rent private dokumenter. Et annet eksempel er såkalt politikerpost. Det vil si dokumenter som en ansatt eller embetsmann mottar i egenskap av å ha et politisk tillitsverv o.l. som ikke har noen sammenheng med en sak eller et forhold som hører inn under organets arbeidsområde.
Ved vurderingen av om et dokument av denne grunn faller utenfor offentleglovas saksdokumentbegrep, er det avgjørende hva slags innhold det har, og ikke hvem det er rettet til. Om dokumentet gjelder en sak organet arbeider med, eller inneholder opplysninger om et saksområde som organet har ansvaret for, skal det lite til for at et dokument som er rettet til en medarbeider i organet likevel må regnes som et saksdokument for organet, jf. Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) s. 121.
Når det gjelder vurderingen av dokumenter som blir sendt mellom politisk ledelse i forvaltningsorganer, viser odelstingsproposisjonen til St.meld. nr. 32 (1997-98) Om offentlighetsprinsippet i forvaltningen. Her heter det på side 66 flg.:
«Den politiske ledelsen i forvaltningen har både forvaltningsroller og partiroller. Forvaltningsrollen omfatter alt arbeid med saker som forvaltningsorganet behandler, og hvor det samme forvaltningsrettslige regelverket gjelder for den politiske ledelse som for embets- og tjenestemenn. Samtidig har den politiske ledelsen en partipolitisk rolle, hvor de deltar som medlemmer av eller tillitsvalgte i politiske partier. Det partipolitiske arbeidet innebærer bl a kontakt med det sentrale eller lokale partiapparatet og egen partigruppe eller komitéfraksjoner på Stortinget. Kontakten kan også gå på tvers av det partipolitiske mønster.
—
Rettslig sett er det hevet over tvil at offentlighetsloven i utgangspunktet ikke omfatter skriftlig materiale som en person i et forvaltningsorgan utarbeider, sender ut eller mottar i en rent partipolitisk sammenheng. Men som ved andre former for privat post må dette utgangspunktet modifiseres i tilfeller hvor partiinterne dokumenter inneholder nye opplysninger som har betydning for avgjørelsen av en forvaltningssak som den aktuelle personen deltar i avgjørelsen av. Og nettopp fordi partipolitiske spørsmål ofte vil knytte seg til aktuelle saker som et forvaltningsorgan behandler, må det foretas en grensedragning opp mot hva som er å betrakte som forvaltningens saksdokumenter. Det lar seg her knapt gjøre å trekke opp de nærmere grenser i detalj. Spørsmålet om et dokument kan regnes som et partiinternt dokument, som altså ikke er et av forvaltningens saksdokumenter, må vurderes konkret i det enkelte tilfelle.»
2. Det må altså foretas en konkret vurdering av om e-posten det er begjært innsyn i, er et saksdokument for Statsministerens kontor, eller om den er mottatt av statssekretæren i en annen egenskap enn embetsmann, for eksempel i en rent partipolitisk sammenheng. Utgangspunktet for vurderingen må være e-postens innhold og dens sammenheng med Statsministerens kontors virksomhet. Vurderingen vil i en viss grad måtte bero på et skjønn.
E-posten gjelder håndteringen av en pressehenvendelse om Siv Jensens leiekontrakter med Johan J. Andresen. Selv om dette er Jensens private leiekontrakter, må det legges til grunn at saken, og pressens henvendelser til Finansdepartementet, først og fremst er knyttet til hennes rolle som statsråd og leder av Finansdepartementet og ikke hennes politiske rolle som medlem av og partileder i Fremskrittspartiet. Det er blitt stilt spørsmål om leiekontraktenes betydning for Jensens forvaltningsrettslige habilitet. Blant annet medførte leiekontraktene at Kongen i statsråd 14. desember 2018 oppnevnte settestatsråd for statsråd Siv Jensen «ved behandling av saker hvor statsråd Jensen på grunn av sin tilknytning til Johan H. Andresen og Ferd AS er inhabil eller ønsker å fratre fordi det foreligger omstendigheter som medfører at hun er nær grensen for inhabilitet». Saken gjelder forhold av betydning for Finansdepartementets arbeidsoppgaver og virksomhetsområde.
Statsministerens kontor har som oppgave å bistå statsministeren i å lede og samordne arbeidet i Regjeringen. Kontoret har også arbeidsgiverfunksjon for samtlige politikere i departementene. Dette innebærer at «ansvarsområdet eller verksemda» til kontoret vil favne vidt. Forvaltningssaker som er til behandling i andre departementer, vil – som følge av Statsministerens kontors rolle som ledelses- og samordningsorgan – lett falle inn under Statsministerens kontors virksomhet når ansatte eller embetsmenn ved kontoret involveres i saken. Dette gjelder også når det bare er medlemmer av politisk ledelse som involveres. At dokumentet ikke har sammenheng med en konkret sak som Statsministerens kontor arbeider med og ikke har inngått i en beslutningsprosess ved Statsministerens kontor, har – som det fremgår over – ikke avgjørende betydning. Også dokumenter som kun oversendes til orientering, vil for eksempel kunne anses som saksdokument for organet.
Den aktuelle e-posten har ikke innholdsmessig noen direkte tilknytning til partipolitiske spørsmål. Den gjelder en forvaltningssak i Finansdepartementet, og må da, når den oversendes til en statssekretær ved Statsministerens kontor, anses å falle innenfor organets arbeidsområde. E-posten er da et saksdokument for Statsministerens kontor, jf. offentleglova §§ 3 og 4. Den er derved omfattet av lovens innsynsrett.
Konklusjon
E-posten som ble oversendt fra Finansdepartementet til Statsministerens kontor sammen med Siv Jensens leiekontrakter, er et saksdokument for Statsministerens kontor, jf. offentleglova §§ 3 og 4. Den er derved omfattet av lovens regler om innsynsrett. Ombudsmannen ber på denne bakgrunn om at Statsministerens kontor behandler innsynskravet på nytt. Kopi av den nye vurdering bes oversendt hit innen 26. april 2019.