Saken gjelder krav om innsyn i en sammenstilling av opplysninger fra Stavanger universitetssykehus HF om antall avvik de siste fem årene der kommunikasjon er registrert som en del av avviket. Det var også bedt om å få tall hvor det kategoriseres på hendelser som fikk betydelig konsekvens for pasient, og hendelser hvor pasienten døde. Sykehuset og Helse- og omsorgsdepartementet avslo kravet. Departementet begrunnet avslaget med at sykehuset hadde opplyst at for å gi ut tall som har «den nødvendige kvalitet» ville sykehuset være nødt til å foreta en manuell gjennomgang av alle sakene, og departementet mente at den sammenstillingen som sykehuset kunne gjøre, ikke var det dokumentet som var etterspurt. Departementet mente at sammenstillingen av opplysningene det var bedt om innsyn i, ikke gjøres med enkle fremgangsmåter og vilkårene for å gi innsyn jf. offentleg- lova § 9 var derfor ikke oppfylt.
Sivilombudet fikk opplyst fra departementet at det med enkle fremgangsmåter kan fremstilles et uttrekk som viser antall saker som er påført avviket «kommunikasjon/samhandling» og faktisk konsekvens «alvorlig konsekvens/død» i avvikssystemet. Sivilombudet kom til at de opplysningene journalistene har bedt om innsyn i fremgår av den sammenstillingen som Stavanger universitetssykehus kan gjøre. Det var ikke grunnlag for å tolke innsynskravet til å omfatte kun saker der avvik i kommunikasjon/samhandling faktisk hadde ført til betydelig konsekvens eller død. En redegjørelse for begrensninger, feilkilder og annen kvalitetssikring av opplysningene i sammenstillingen er etterarbeid som ikke er relevant for vurderingen av om sammenstillingen kan gjøres med enkle fremgangsmåter. Ombudet kom til at sammenstillingen kan gjøres med enkle fremgangsmåter og vilkåret i offentleglova § 9 var derfor oppfylt.
Ombudet kom videre til at saken ikke var godt nok opplyst før avgjørelsen i departementet ble tatt da departementet ikke hadde tilgjengelig den sammenstillingen som sykehuset hadde opplyst at kunne gjøres. Klagesaksbehandlingen har ikke vært i tråd med kravet i offentleglova § 32 tredje ledd jf. forvaltningsloven § 33 femte ledd.
Helse- og omsorgsdepartementet er bedt om å behandle innsynskravet på nytt.
Sakens bakgrunn
To journalister i TV 2 ba 12. mars 2024 om innsyn hos Stavanger universitetssykehus HF (SUS) i antall avvik de siste fem årene der kommunikasjon er registrert som en del av avviket. Journalistene ba «også om å få tall hvor det kategoriseres på hendelser som fikk betydelig konsekvens for pasient, og hendelser hvor pasienten døde». Til sist ba journalistene om å få opplyst totaltallet for avvik som er registrert for hvert enkelt år. SUS ga i avgjørelse 18. mars 2024 innsyn i en sammenstilling over antall saker/hendelser der årsakskategorien var opplyst å være kommunikasjon/samhandling og totalt antall pasientrelaterte saker fordelt på årene 2019 til 2023. Det ble samtidig opplyst at «årsakskategori» er et flervalgsfelt som betydde at en sak/hendelse kunne ha flere årsaker. Det var ikke mulig å ta ut rapport på hovedårsak dersom det var valgt flere årsaker. Sykehuset skrev at «[d]et hefter usikkerhet ved kvaliteten på opplysningene som gjelder faktisk konsekvens i avvikssystemet. Disse tallene kan gi et misvisende inntrykk av hvor mange hendelser der pasienten faktisk dør eller får en betydelig skade, og vi kan derfor ikke levere ut disse tallene.» Journalistene henvendte seg til sykehuset 18. mars 2024 og skrev at de forsto problemstillingen og at de kom «til å være tydelig på dette i vår journalistikk også». I brev 22. mars 2024 utdypet SUS avslaget:
«Vi har nå sett gjennom flere saker i avvikssystemet, og ser at faktisk konsekvens (død eller betydelig skade) ikke nødvendigvis er en konsekvens av hendelsen, men mer et utfall for pasienten som kan ha andre årsaker enn det avviksmeldingen beskriver. Vi mener derfor at det vil gi et klart misvisende inntrykk dersom disse tallene skulle bli publisert. Dette i tillegg til at kommunikasjon/samhandling også kan være en av flere årsaker, altså ikke hovedårsak.
Vi har altså ikke gode data på dette. Dersom vi skulle fremskaffet dette ville det kreve et betydelig arbeid ved gjennomgang av alle sakene (ca 6800), både i avvikssystemet og journal. Vi har dermed ikke mulighet for å kunne lage en sammenstilling av de etterspurte opplysningene med enkle framgangsmåter i henhold til offl § 9.»
Journalistene påklaget 8. april 2024 avgjørelsen. I klagen viste journalistene til at de hadde fått tallgrunnlaget fra 13 sykehus så langt og skrev videre:
«Vi forstår at avvik på sykehus ofte er sammensatt, og at flere årsaker kan spille inn. Dette vil vi tydelig få frem i vår journalistikk. Som flere andre sykehus har poengtert kan det være vanskelig å vite om pasienten kunne overlevd eller unngått skade dersom avviket ikke hadde skjedd, og dette vil vi også få frem i vår journalistikk.»
SUS oversendte saken til Helse- og omsorgsdepartementet 16. april 2024. I vurderingen av klagen skrev SUS at sykehuset
«fastholder at offentlighetslovens § 9 ikke er anvendelig. Det har ikke noe å gjøre med selve arbeidsmengden med å lage et uttrekk fra vårt avvikssystem, men kvaliteten på selve tallene.
… For å kunne gi ut tall som har den nødvendige kvalitet ville vi vært nødt til å foreta en manuell gjennomgang av alle sakene. Det er dette som er grunnen til at vi mener at offentlighetslovens § 9 ikke er anvendelig i denne saken.»
Helse- og omsorgsdepartementet kom i avgjørelse 2. mai 2024 til at «sammenstillingen det bes om, ikke kan gjøres med enkle fremgangsmåter, og således ikke er omfattet av plikten som følger av offl. § 9.» I vurderingen viste departementet til det SUS hadde skrevet i oversendelsen av klagen og skrev videre:
«I dette tilfellet vil slik departementet vurderer det, det dokument som SUS skriver at de kan gjøre med enkle fremgangsmåter, ikke være det dokument som etterspørres. Det etterarbeid som i etterkant må gjøres med det dokument som blir opprettet, er ikke for å vurdere om det er opplysninger i dette som skal eller kan unntas fra innsyn, men for å vurdere hvilke opplysninger som skal med i det aktuelle dokumentet.
Departementet [har] prøvd å illustrere dette i fremstillingen under.
TV 2 har bedt om opplysninger A, men det dokument som blir opprettet inneholder både opplysninger A samt opplysninger B og C. Etterarbeidet vil derfor være å skille ut opplysningene B og C, for at dokumentet bare skal inneholde opplysninger A. Dette vil være annerledes enn hvor et dokument som inneholder opplysninger A kan fremstilles med enkle fremgangsmåter, og virksomheten i ettertid må gå gjennom opplysningene for å vurdere om det er opplysninger som ikke skal gis ut som følge av taushetsplikt.»
Den ene journalisten brakte saken inn for ombudet i klage 30. mai 2024. I klagen ble det opplyst at TV 2 hadde mottatt tallene fra samtlige helseforetak, med unntak av de fire foretakene i Helse Vest. Journalisten skrev at det ikke er relevant å vurdere tiden det tar for eventuell kvalitetssikring av tallene som er gjort i uttrekket for vurderingen av om sammenstillingen kan gjøres med «enkle fremgangsmåter» jf. offentleglova § 9. Journalisten mente at det at et dokument kan inneholde feil, ikke er en legitim grunn til å unnta dokumentet og at det heller må gis innsyn og samtidig gis en forklaring på hva som kan være feil. Avslutningsvis viste journalisten til at det er av stor offentlig interesse å få innsyn i avvikssystemet som finnes på norske sykehus.
Våre undersøkelser
Vi fant grunn til å undersøke saken nærmere med Helse- og omsorgsdepartementet. I brev 20. juni 2024 herfra ble departementet bedt om å besvare tre spørsmål. Helse- og omsorgsdepartementet svarte i brev 4. juli 2024. Her følger våre spørsmål og departementets svar:
Vi stilte for det første spørsmål om det var riktig forstått at det med enkle fremgangsmåter kan fremstilles et uttrekk som viser antall saker som er påført avviket «kommunikasjon/samhandling» og faktisk konsekvens «alvorlig konsekvens/død» i avvikssystemet.
Departementet svarte ja til dette spørsmålet.
Som bakgrunn for vårt andre spørsmål viste vi til at vi oppfattet at departementets syn er at det uttrekket som SUS kan gjøre, ikke er det TV 2 har bedt om innsyn i. Vi stilte spørsmål om dette var forstått rett, og om departementet kunne redegjøre noe nærmere for hvordan departementet hadde forstått innsynskravet fra TV 2
Til dette svarte departementet følgende:
«Det er kanskje lettere å se dette som tre ulike innsynskrav. Ingen av disse dokumentene finnes i dag, slik at vurderingen vil være knyttet opp til offl. § 9.
Det første kravet er en oversikt over antall avvik de siste fem årene der kommunikasjon er registrert som en del av avviket. En slik oversikt har TV2 fått. Det siste kravet – antall avvik det enkelte år har TV2 også fått.
Det andre kravet er en tilsvarende oversikt i saker hvor hendelsene har fått en betydelig konsekvens for pasienten, og hendelser hvor pasienten døde. Som SUS har redegjort for, er ikke dette opplysninger som SUS med enkle fremgangsmåter kan få ut fra sitt avvikssystem. Departementet ser at man kunne tatt denne tilnærmingen og bare avvist det andre kravet på denne bakgrunnen.
Så forstår departementet TV2 slik at de mener at det andre kravet vil kunne imøtekommes hvis man tar utgangspunkt i den oversikten som fremkom i det første kravet, men så skille ut de sakene hvor avviket -kommunikasjon- har hatt en betydelig konsekvens for pasient, og hendelser hvor pasienten døde. De peker her på at i vurderingen av hvorvidt dette kan gjøres med enkle fremgangsmåter, skal det ikke vektlegges det etterarbeid som en virksomhet må gjøre i et dokument som de kan opprette med enkle fremgangsmåter.
Departementet er klar over at etterarbeid, for eksempel å skille ut taushetsbelagte opplysninger, ikke skal tas med i vurderingen om et dokument kan etableres med enkle fremgangsmåter. Dersom det skal regnes som etterarbeid at en virksomhet individuelt må vurdere hvilke opplysninger som er omfattet av innsynsbegjæringen, mener departementet det åpner for omgåelse av avgrensningene som ligger i offl. § 9.
En slik tilnærming vil kunne innebære at den som ber om at det opprettes et dokument etter offl. § 9, kan ha et relativt vidt krav, men så foreta en presisering om hvilke opplysninger i dette dokumentet man ønsker. Dersom det dokument man i et slikt krav rent faktisk ber om, må opprettes gjennom en manuell gjennomgang av det opprinnelige dokumentet, mener departementet at dette er å betrakte som to separate krav og dermed også to separate dokument.»
Til sist stilte vi spørsmål om saken hadde vært tilstrekkelig opplyst for vurderingen av at «det dokument som SUS skriver at de kan gjøre med enkle fremgangsmåter, ikke [vil] være det dokument som etterspørres», når departementet ikke hadde hatt tilgjengelig det uttrekket som departementet la til grunn at SUS kunne gjøre med enkle fremgangsmåter.
Departementet viste til sitt svar på vårt andre spørsmål og skrev «det er klart at når en virksomhet mener at et uttrekk som ikke kan gjøres med enkle fremgangsmåter, kan departementet heller ikke be om at det foretas et slikt uttrekk.» Videre skrev departementet at det dokumentet som SUS kunne gjøre, var ikke det dokumentet som journalistene hadde etterspurt, og da kunne ikke departementet «se at det var nødvendig å få oversendt det uttrekket som SUS rent faktisk gjorde». Departementet mente «derfor at man hadde grunnlag for å fatte sin avgjørelse».
I vår undersøkelse ba vi om at departementet innhentet og oversendte uttrekket som SUS kunne gjøre, slik departementet hadde beskrevet det i avgjørelsen 2. mai 2024. Departementet oversendte dokumentet og gjenga deretter det SUS hadde skrevet i oversendelsen. Dette knyttet seg til at det i mange tilfeller ble registrert saker der forhold ikke hadde vært optimale, men ikke avgjørende for utfall for pasient og at avvikssystemet ikke hadde tilstrekkelig funksjonalitet til å registrere både endelig utfall for pasient og utfall som følge av uønsket hendelse. Det var blant annet opplyst at kommunikasjon og samhandling er elementer i alt som gjøres på et sykehus og kommunikasjon og samhandling ikke bare er mellom ansatte og pasient eller pårørende, men også mellom ansatte eller mellom ansatte og ekstern part. Denne kategorien kan derfor velges som en av flere årsakskategorier «i svært mange uønskede hendelser, selv om dette ikke er den primære årsaken til at pasient er skadet».
Journalisten fikk tilsendt departementets svarbrev og ga merknader i brev 5. august 2024. Journalisten viste til forvaltningsorganets utredningsplikt og veiledningsplikt og at det var vanskelig å se at departementets svar skulle tilsi at det ikke kunne gis innsyn i de aktuelle opplysningene. Videre viste journalisten til at SUS nå hadde gjennomgått sakene i uttrekket og det derfor var vanskelig å forstå hvorfor SUS ikke kunne gjøre det i forbindelse med innsynskravet.
Departementet fikk oversendt journalistens merknadsbrev, men ga ingen ytterligere merknader i saken.
Sivilombudets syn på saken
1. Innsyn i sammenstilling av opplysninger
Hovedregelen er at forvaltningens saksdokumenter er åpne for innsyn, jf. offentleg- lova § 3. Videre kan alle kreve innsyn i en sammenstilling av opplysninger fra forvaltningsorganets databaser, forutsatt at dette kan gjøres med enkle fremgangsmåter, jf. § 9. Med kravet om at sammenstillingen må kunne gjøres med «enkle fremgangsmåter» siktes det til arbeidsbyrden forvaltningsorganet blir påført ved å lage sammenstillingen, se Ot.prp.nr. 102 (2004-2005) merknaden til § 9 side 127 der det står videre om vurderingen:
«Der samanstillinga utelukkande kan gjerast ved hjelp av databaserte løysingar som kan setjast i gang ved hjelp av enkle kommandoar, vil vilkåret vere oppfylt. Dersom derimot samanstillinga krev meir tidkrevjande manuelle operasjonar, f.eks. der ein saksbehandlar sjølv må gå inn og vurdere kva opplysningar som skal samanstillast, vil ikkje dette vilkåret vere oppfylt. Paragrafen vil f.eks. kunne brukast i tilfeller der organet har databaserte løysingar som kan setje saman statistiske opplysningar frå dokument som finst i databasane til organet.»
Sivilombudet har lagt til grunn at etterarbeid slik som kvalitetskontroll av dataene og taushetspliktvurderinger ikke inngår i vurderingen av om sammenstillingen kan gjøres med enkle fremgangsmåter, se ombudets uttalelser 10. juli 2014 (SOM-2013-2480) 16. november 2022 (SOM-2022-3550, 17. desember 2019 (SOM-2019-3483).
Helse- og omsorgsdepartementet har besvart bekreftende på ombudets spørsmål om at det var riktig forstått at SUS med enkle fremgangsmåter kan fremstille et uttrekk som viser antall saker som er påført avviket «kommunikasjon/samhandling» og faktisk konsekvens «alvorlig konsekvens/død» i avvikssystemet. Slik ombudet forstår departementets svar hit, mener departementet at dette ikke er det journalistene har bedt om innsyn i. Departementet skriver at «[d]ersom det skal regnes som etterarbeid at en virksomhet individuelt må vurdere hvilke opplysninger som er omfattet av innsynsbegjæringen, mener departementet det åpner for omgåelse av avgrensningene som ligger i offl. § 9.» Ombudet forstår dette slik at departementet mener journalistene har bedt om innsyn i opplysninger om saker der avviket kommunikasjon/samhandling» har faktisk hatt som konsekvens betydelig skade/død. Etter å ha gjennomgått sakens dokumenter kan ombudet ikke se at departementet har grunnlag for å tolke innsynskravet så snevert. I alle tilfelle er det ikke grunnlag for å tolke det så snevert etter journalistens henvendelse til sykehuset 18. mars 2024. Etter ombudets syn vil den sammenstillingen som SUS kan gjøre inneholde de opplysningene som journalistene har bedt om. SUS har både i avgjørelsen, i oversendelsen av klagen til departementet og senere ved oversendelsen av sammenstillingen til departementet gitt en redegjørelse for feilkilder og begrensninger i rapporteringsverktøyet. Disse grunnene og eventuelt arbeid som medgår til å gi journalistene en forklaring på begrensninger og feilkilder i tallmaterialet i sammenstillingen er etterarbeid, og er ikke relevant for vurderingen av om sammenstillingen kan gjøres med enkle fremgangsmåter.
Etter dette mener ombudet at det ikke er hjemmel i offentleglova § 9 å avslå kravet om innsyn «i antall avvik de siste fem årene der kommunikasjon er registrert som en del av avviket [og] å få tall hvor det kategoriseres på hendelser som fikk betydelig konsekvens for pasient, og hendelser hvor pasienten døde».
2. Utredningsplikten
Reglene i forvaltningsloven kapittel VI gjelder «så langt dei passar» for behandlingen av klager over avslag på krav om innsyn, se offentleglova § 32 tredje ledd andre punktum. I Ot.prp.nr.102 (2004–2005) fremgår det i merknaden til § 32 på side 154 at følgende bestemmelser er omfattet av denne henvisningen:
«Tilvisinga gjeld blant anna klagefristen, jf. fvl. § 29 til § 31, krav til form og innhald på klagen, jf. fvl. § 32 og reglane om saksførebuinga i klagesak, jf. fvl. § 33.
Det følgjer av fvl. § 34 andre ledd første punktum at klageinstansen kan prøve alle sider av saka og ta omsyn til nye omstende. Dette gjeld også der Kongen i statsråd er klageinstans. Dette er ei endring i høve til gjeldande rett.»
Etter forvaltningsloven § 33 fjerde og femte ledd skal sakens dokumenter sendes klageinstansen og klageinstansen skal påse at saken er så godt opplyst som mulig.
I uttalelse 24. november 2017 (SOM-2017-804), også gjengitt i uttalelse 27. februar 2018 (SOM-2017-3088), uttalte ombudet følgende om betydningen av at klageinstansen har tilgang til dokumentene i saken:
«Det klare utgangspunkt ved enhver forvaltningsmessig klagebehandling er at klageinstansen skal ha tilgang til samtlige dokumenter i saken, jf. blant annet ombudsmannens uttalelse 29. juni 2012 (SOM-2010-2557). Tilgangen til saksdokumentene er en forutsetning for at klageinstansen skal kunne oppfylle plikten til å prøve «alle sider av saken», jf. forvaltningsloven § 34 andre ledd. Likeså er det en forutsetning for at saken skal kunne bli tilstrekkelig opplyst.
For å kunne ta stilling til om dokumenter eller opplysninger skal eller kan unntas fra innsyn etter offentleglova, må klageinstansen som hovedregel undersøke dokumentet innsynskravet gjelder. Uten en slik undersøkelse av dokumentet vil ikke klageinstansen nødvendigvis kunne foreta en reell og selvstendig behandling av saken. Det er egnet til å svekke borgernes tillit til den offentlige forvaltningen, dersom saker behandles uten at det gjøres en selvstendig kontroll av opplysningene. Underinstansens egen oppfatning av innsynsspørsmålet og hva de aktuelle opplysningene eventuelt røper, kan ikke være avgjørende.»
Ombudet har lagt til grunn at det klare utgangspunktet er at klageinstansen må ha dokumentene det gjelder for å kunne behandle en innsynsklage. I saker der avslaget i førsteinstansen er begrunnet med at en sammenstilling ikke kan lages med enkle fremgangsmåter, vil klageinstansen som utgangspunkt måtte basere seg på de opplysninger og den begrunnelsen førsteinstansen gir for at en sammenstilling ikke kan kreves laget etter offentleglova § 9. Denne saken stiller seg annerledes da det er på det rene at SUS kunne lage en sammenstilling fra avvikssystemet som inneholdt avviket «kommunikasjon/samhandling» og faktisk konsekvens «alvorlig konsekvens/død». I oversendelsen av klagen til departementet opplyste SUS som begrunnelse for avslaget at «[d]et har ikke noe å gjøre med selve arbeidsmengden med å lage et uttrekk fra vårt avvikssystem, men kvaliteten på selve tallene.» Departementet kom i sin avgjørelse til at «[i] dette tilfellet vil slik departementet vurderer det, det dokument som SUS skriver at de kan gjøre med enkle fremgangsmåter, ikke være det dokument som etterspørres.» Det er vanskelig å se at departementet kunne konkludere med at sammenstillingen som kunne gjøres ikke var det som journalisten hadde krevd innsyn i, uten å ha sammenstillingen tilgjengelig.
Ombudet har kommet til at saken ikke var godt nok opplyst før avgjørelsen i departementet ble tatt og derfor i strid med offentleglova § 32 tredje ledd jf. forvaltningsloven § 33 femte ledd.
Konklusjon
Sivilombudet har fått opplyst fra departementet at det med enkle fremgangsmåter kan fremstilles et uttrekk som viser antall saker som er påført avviket «kommunikasjon/samhandling» og faktisk konsekvens «alvorlig konsekvens/død» i avvikssystemet. Sivilombudet er kommet til at de opplysningene journalistene har bedt om innsyn i fremgår av den sammenstillingen som Stavanger universitetssykehus kan gjøre. Det er ikke grunnlag for å tolke innsynskravet til å omfatte kun saker der avvik i kommunikasjon/samhandling faktisk hadde ført til betydelig konsekvens eller død.
En redegjørelse for begrensninger, feilkilder og annen kvalitetssikring av opplysningene i sammenstillingen er etterarbeid som ikke er relevant for vurderingen av om sammenstillingen kan gjøres med enkle fremgangsmåter. Ombudet er kommet til at sammenstillingen kan gjøres med enkle fremgangsmåter og vilkåret i offentleglova § 9 er derfor oppfylt.
Ombudet er videre kommet til at saken ikke var godt nok opplyst før avgjørelsen i departementet ble tatt da departementet ikke hadde tilgjengelig den sammenstillingen som sykehuset hadde opplyst at kunne gjøres. Klagesaksbehandlingen har ikke vært i tråd med kravet i offentleglova § 32 tredje ledd jf. forvaltningsloven § 33 femte ledd.
Ombudet ber Helse- og omsorgsdepartementet behandle innsynskravet på nytt i tråd med det som fremgår ovenfor og å bli orientert om utfallet av den nye behandlingen innen 11. oktober 2024.