Sakens bakgrunn
Finansdepartementet avviste 16. april 2018 journalist As krav om innsyn i finansministerens kalenderoppføringer i Outlook i perioden fra 1. januar til 1. august 2017. Departementet begrunnet avvisningen med at innsynskravet ikke gjaldt en bestemt sak eller i rimelig utstrekning saker av en bestemt art og viste til offentleglova § 28 annet ledd.
Journalisten ba samme dag om en nærmere begrunnelse. I e-post 23. april 2018 minnet han departementet om anmodningen. Departementet besvarte henvendelsen 5. juli 2018. I svaret fremholdt departementet at kalenderoppføringene ikke er saksdokumenter, selv ikke når man legger ombudsmannens uttalelser om innsyn i kalenderoppføringer til grunn. Den utvidede begrunnelsen gjengis i sin helhet:
«Vi har vurdert innsyn bl.a. i lys av din siste henvendelse. Ved vurdering av innsynskravet har vi lagt vekt på at innføringene i statsrådens kalender er svært kortfattet og stikkordsmessige og uten selvstendig innhold. Kalenderen preges av å gi en oversikt over statsrådens aktiviteter. Selv når vi legger til grunn Sivilombudsmennenes uttalelser avgitt i spørsmålet om innsyn i statsministeren kalender kan vi vanskelig se at de konkrete innføringene i statsrådens kalender kan utgjøre saksdokumenter. Vi kan likeledes vanskelig se at innføringene i kalenderen må journalføres og at journalføring må skrives slik at det blir et saksdokument.»
Journalisten klaget til ombudsmannen.
Våre undersøkelser
Vi besluttet å undersøke saken nærmere. Blant annet ba vi departementet gjøre rede for hvorfor den utvidede begrunnelsen ikke ble gitt tidligere. Vi spurte også om saksbehandlingstiden er representativ for departements behandling av innsynssaker.
I svaret beklaget departementet den lange saksbehandlingstiden og skrev at tidsbruken ikke er representativ for departementets behandling av innsynssaker. Departementet fremholdt at saken hadde vært omfattende og hadde reist flere komplekse spørsmål som det var usikkerhet rundt. Departementet viste til den generelle fremstillingen i Justis- og beredskapsdepartementets høringsbrev med notat 4. juli 2018 om forslag til endringer i offentleglova, sivilombudsmannsloven og arkivforskriften.
Departementet fikk også spørsmål om det fremdeles mener at kravet kunne avvises med hjemmel i offentleglova § 28 annet ledd. Til spørsmålet svarte departementet at det ikke lenger opprettholdt henvisningen til § 28 annet ledd som grunnlag for en generell avvisning av innsynskravet.
Vi ba også om en nærmere redegjørelse for hvorfor departementet mente at ingen av kalenderoppføringene var saksdokumenter. I svaret ga departementet en fornyet vurdering og skrev blant annet:
«Saken reiser spørsmål knyttet til skjønnsmessige vurderinger om hva som er saksdokumenter, hvor det ikke synes å være hverken full enighet om, eller klarhet i, rekkevidden av offentleglova.
Her legger vi til grunn ombudsmannens uttalelser. Alle innførsler i statsrådens kalender for perioden 1. januar til 1. august 2017 er gjennomgått og vurdert opp mot §§ 3 og 4. De innførslene vi mener ikke faller inn under saksdokumentbegrepet, er markert i vedlagte utskrift. Eksempel på slik innførsel er ‘ikke statsråd i dag’.»
I den fornyede vurderingen av kalenderoppføringene som ble ansett som saksdokumenter, kom departementet til at enkelte oppføringer kunne unntas offentlighet etter offentleglova § 14 om organinterne dokumenter, og at andre skulle unntas med henvisning til offentleglova § 13 om lovbestemt taushetsplikt. Departementet opplyste videre at journalisten nå har fått innsyn i oppføringene som departementet mener er saksdokumenter og som ikke omfattes av de nevnte unntaksbestemmelsene.
Ombudsmannens syn på saken
Saksbehandlingstiden
Etter offentleglova § 31 annet ledd første punktum kan den som har fått avslag på et krav om innsyn kreve en nærmere begrunnelse innen tre uker etter at avslaget ble mottatt. Begrunnelsen skal nevne hovedhensynene som har vært avgjørende for forvaltningens avslag. Bestemmelsen krever likevel ikke at forvaltningen gir en uttømmende eller omfattende begrunnelse, jf. NOU 2003: 30 s. 287 og Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) s. 152. Av annet punktum følger at organet skal gi en slik skriftlig begrunnelse «snarast råd» og senest ti virkedager etter mottak av kravet.
Ombudsmannen har i tidligere saker omtalt hensynene bak reglene om saksbehandlingstid i innsynssaker, blant annet i årsmeldingen for 2008 side 59 (SOMB-2008-7) og i særskilt melding til Stortinget fra april 2001, Dokument nr. 4:1 (2000-2001) om praktiseringen av offentlighetsloven i Lillehammer og Trondheim kommuner. I årsmeldingen for 2008 skrev ombudsmannen at hensynene bak offentlighetsprinsippet tilsier en hurtig saksbehandling av innsynsbegjæringer generelt. I den særskilte meldingen heter det på side 18:
«Det er viktig at saksbehandlingstiden for begjæringer om innsyn er så kort som mulig. Dersom forvaltningens saksbehandling tar for lang tid, vil innsynsbegjæringen lett miste sin aktualitet og betydning. Lang saksbehandlingstid vil undergrave formålet med lovens hovedprinsipp, nemlig at forvaltningens saksdokumenter skal være offentlige for dem som begjærer innsyn. Rask saksbehandlingstid er også viktig av hensyn til allmennhetens tillit til forvaltningen, og vil kunne motvirke at det oppstår mistanke om at forvaltningen legger vekt på utenforliggende hensyn ved å trenere eller vanskeliggjøre behandlingen av innsynsbegjæringer som kan avdekke kritikkverdige forhold eller forhold offentligheten bør ha kjennskap til. En rask avgjørelse av innsynsspørsmålet er også viktig slik at et eventuelt avslag raskets mulig kan påklages, jf. offentlighetsloven § 9 tredje ledd.»
Disse hensynene gjør seg gjeldende også ved behandlingen av et krav om utvidet begrunnelse. I den utvidede begrunnelsen skal forvaltningen gjøre nærmere rede for hovedhensynene som har vært avgjørende for forvaltningens avslag. Begrunnelsen vil derfor kunne være sentral i vurderingen av om det er grunnlag for å klage. I praksis vil den også benyttes av forvaltningen som en redegjørelse til klageorganet og vil dermed kunne inngå i klageinstansens behandling. Dersom den utvidede begrunnelsen trekker ut i tid, kan det følgelig få betydning for når kravet blir endelig avgjort. Dette kan igjen føre til at saken mister aktualitet og relevans, i strid med hovedhensynene bak offentlighetsprinsippet. I tillegg vil det kunne svekke tilliten til forvaltningen. Det er derfor viktig at lovens frist på ti virkedager overholdes.
Journalisten ba om en utvidet begrunnelse 16. april 2018. Først 5. juli 2018, nesten tre måneder senere, besvarte departementet henvendelsen og ga en nærmere begrunnelse.
Saksbehandlingstiden overskrider i betydelig grad lovens frist. Departementet har fremholdt at tidsbruken skyldes sakens kompleksitet og omfang, og at det har vært usikkerhet rundt spørsmålene saken reiser. Som støtte for standpunktet viste departementet til den generelle fremstillingen i Justis- og beredskapsdepartementets høringsbrev om forslag til endringer i offentleglova mv.
Ordlyden i § 31 annet ledd åpner ikke for unntak fra fristen på ti virkedager. Ombudsmannen kan heller ikke se at det er støtte i forarbeidene for at fristen kan forlenges ved omfattende eller komplekse krav, eller ved stor arbeidsbelastning. Den absolutte fristen loven legger opp til, må etter ombudsmannens mening ses i lys av at forvaltningen skal ha vurdert kravet og tatt stilling til hjemmel allerede ved avgjørelsen, jf. offentleglova § 31 første ledd. Begrunnelsesplikten i § 31 annet ledd er dessuten begrenset. Forvaltningen skal gjøre rede for hovedhensynene bak avslaget, men det kreves ikke en uttømmende eller omfattende begrunnelse, jf. NOU 2003: 30 s. 287 og Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) s. 152.
Etter ombudsmannens oppfatning er det uansett vanskelig å se at omfanget av denne saken kan begrunne en saksbehandlingstid på nærmere tre måneder. Selv om det er snakk om kalenderoppføringer for ca. syv måneder, er de fleste oppføringene kortfattede. Etter ombudsmannens syn er de juridiske problemstillingene saken reiser heller ikke av en slik karakter at det skulle være behov for nesten tre måneder for å gi en nærmere begrunnelse. Som nevnt må det legges til grunn at departementet vurderte kravet og tok stilling til hjemmel allerede i vedtaket 16. april 2018. Videre hadde ombudsmannen i flere uttalelser beskrevet gjeldende rett ved innsyn i kalenderoppføringer i Outlook, blant annet i ombudsmannens uttalelse 8. februar 2018 (SOM-2017-3029). Det er vanskelig å se at fremstillingen i Justis- og beredskapsdepartementets forslag til endringer i offentleglova, som forelå dagen før departementet ga den utvidede begrunnelsen, eller rettstilstanden som sådan, ga grunnlag for å bryte lovens frist. Den utvidede begrunnelsen departementet ga, var dessuten forholdsvis kortfattet, noe som også gjør det vanskelig å se at tidsbruken på nærmere tre måneder var nødvendig.
Ombudsmannen er etter dette kommet til at saksbehandlingstiden var for lang og i strid med lovens frist.
Vurderingen av innsynskravet
I vedtaket 16. april 2018 fremholdt Finansdepartementet at innsynskravet ikke gjaldt en bestemt sak eller i rimelig utstrekning saker av en bestemt art og viste til offentleglova § 28 annet ledd. I den utvidede begrunnelsen 5. juli 2018 la derimot departementet til grunn at ingen av oppføringene var saksdokumenter fordi de var «kortfattet og stikkordsmessige og uten selvstendig innhold». I svaret på undersøkelsene herfra opprettholdt ikke departementet standpunktet om at kravet kunne avvises med henvisning til § 28 annet ledd. Videre gikk departementet bort fra standpunktet om at ingen av kalenderoppføringene var saksdokumenter og vurderte hver enkelt oppføring konkret, i tråd med ombudsmannens uttalelse 8. februar 2018 (SOM-2017-3029). Departementet kom da til at enkelte av oppføringene falt utenfor offentleglova fordi de ikke var saksdokumenter, jf. offentleglova § 3 og § 4, enkelte kunne unntas offentlighet fordi de var organinterne dokumenter, jf. offentleglova § 14, og noen skulle unntas fordi de var underlagt lovbestemt taushetsplikt, jf. offentleglova § 13.
Ombudsmannen har i hovedsak ikke innvendinger til departements nye vurderinger av kravet.
Konklusjon
Ombudsmannen er kommet til at saksbehandlingstiden for den utvidede begrunnelsen var for lang og i strid med lovens krav. Departementet har beklaget tidsbruken og opplyst at saksbehandlingstiden ikke er representativ for innsynssaker generelt. Ombudsmannen legger opplysningene til grunn og forutsetter at departementet i fremtidige saker overholder lovens frist.
Når det gjelder hvilke dokumenter som er saksdokumenter og hvorvidt offentleglova § 28 annet ledd gir hjemmel for avvisning, har ombudsmannen i hovedsak ikke innvendinger til Finansdepartementet vurderinger i svaret på undersøkelsene herfra.
Ombudsmannen avslutter etter dette saken.