Uttalelse
Etter en gjennomgang av sakens dokumenter, og en vurdering av anførslene i klagen, ble Fylkesmannen i brev herfra 27. oktober 2014 bedt om å redegjøre nærmere for de vurderingene som var gjort i saken, herunder hvilke deler av fratredelsesavtalen som inneholdt «personlige forhold». Fylkesmannen ble også bedt om å gjøre rede for hvorfor de unntatte opplysningene var å anse som «personlige forhold», jf. forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1. Det ble videre spurt om hvorfor de taushetsbelagte opplysningene måtte anses å utgjøre «den vesentlegste delen av dokumentet», jf. offentleglova av 19. mai 2006 nr. 16 § 12 bokstav c.
Fylkesmannen svarte i brev 10. november 2015 og anførte blant annet at en fratredelsesavtale i sin helhet ville kunne omfattes av bestemmelsene om taushetsplikt i offentleglova § 13, jf. forvaltningsloven § 13 første ledd. Som begrunnelse for dette synspunktet skrev Fylkesmannen blant annet:
«Det er ved vurderingen lagt vekt på at en fratredelsesavtale er en avtale inngått mellom arbeidsgiver og arbeidstaker om frivilling opphør / avvikling av et arbeidsforhold. Fratredelse må etter vår vurdering kunne sies å være en opplysning man med god grunn ønsker å holde for seg selv. Dette må gjelde selv om avtalen ikke inneholder opplysninger om den nærmere bakgrunnen for at det er inngått en fratredelsesavtale».
Fylkesmannen anførte videre:
«… utgangspunktet er at taushetsplikten gjelder også for offentlig ansatte. Den snevrere taushetsplikten som gjelder det forhold at en offentlig tjenestemann har fått en tjenesterelatert reaksjon kommer ikke til anvendelse i dette tilfellet.»
Svarbrevet fra Fylkesmannen ble oversendt A, som i brev 29. november 2014 viste til at han ikke kunne se at Fylkesmannen «i det hele tatt» hadde «forsøkt å begrunne hvordan § 12 c kommer til anvendelse i denne saken». Han bestred dessuten at «en fratredelsesavtale per se» kunne defineres som [en] taushetsbelagt opplysning, og viste blant annet til at en fratredelsesavtale i seg selv ikke er noe som skader eller utleverer en person i allmennhetens øye. A anførte videre at det var innholdet i avtalen som måtte vurderes, og «dette må hvile på konkret og objektiv juridisk vurdering». Han viste også til at det var «vesentlig offentlig interesse rundt den gjeldende fratredelsesavtalen» og opplyste at to lokalaviser hadde omtalt «avdelingssjefens oppsigelse».
Fylkesmannen understreket i brev 15. desember 2014 at han «etter en samlet vurdering, dog under tvil», hadde kommet til «at også øvrige opplysninger i dokumentet var å anse som taushetsbelagte».
Ombudsmannens syn på saken
Hovedregelen etter offentleglova § 3 er at forvaltningens saksdokumenter er offentlige. Unntak krever hjemmel i lov. En slik hjemmel er offentleglova § 13 første ledd, som pålegger taushetsplikt for opplysninger som er «underlagde teieplikt i lov eller i medhald av lov». I dette ligger blant annet at en eventuell avtaleklausul om at innholdet eller deler av det skal holdes hemmelig, ikke vil være et tilstrekkelig rettslig grunnlag for å unnta opplysningene fra offentlighet etter offentleglova § 13 første ledd.
Forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1 pålegger «enhver som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan» taushetsplikt for opplysninger han eller hun «i forbindelse med tjenesten eller arbeidet får vite om […] noens personlige forhold». Denne taushetsplikten er likevel ikke absolutt og begrenses blant annet av lovens § 13 a nr. 3. Etter denne bestemmelsen er eventuell taushetsplikt etter forvaltningsloven § 13 likevel ikke til hinder for «at [de taushetsbelagte] opplysningene brukes når ingen berettiget interesse tilsier at de holdes hemmelig, f.eks. når de er alminnelig kjent eller alminnelig tilgjengelig andre steder». Bestemmelsen pålegger forvaltningsorganet en plikt til å foreta en konkret vurdering. Dersom den aktuelle opplysningen er tilgjengelig andre steder, må forvaltningsorganet ta stilling til hvilken betydning det skal tillegges. Skjønnet må utøves på en måte som ivaretar de hensynene som ligger til grunn for taushetsplikten.
Hvilke vurderinger som må gjøres for å avklare om en opplysning omfattes av taushetsplikten etter forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1, er blant annet nærmere beskrevet i forarbeidene til forvaltningsloven. I Ot.prp. nr. 3 (1976-77) pkt. 3.2.2 på side 13 er opplysninger som kan bidra til «å utlevere eller skade vedkommende person i allmenhetens øyne» trukket frem som eksempel på opplysninger som er å anse som taushetsbelagt.
I kommentaren til forvaltningsloven § 13 på rettsdata.no, i note 265, skriver Jan Fridthjof Bernt:
«Det er antatt at opplysninger om den enkeltes utdanning og arbeid som alminnelig regel går inn under § 13 første ledd nr. 1.»
Av dette følger det at opplysninger knyttet til opphør av arbeidsforhold vil kunne være av en slik karakter at de vil måtte anses som taushetsbelagt.
Bernt kommenterer også forvaltningens aktsomhetsplikt ved vurderingen av om en opplysning er å anse som taushetsbelagt. I note 254 skriver han:
«Det er en generell plikt for forvaltningsorganet og for den enkelte tjenestemann å behandle ømtålige person- og næringsopplysninger på en forsvarlig måte, slik at den enkelte ikke lider unødig skade ved den måte opplysningene gis ut på. Selv om opplysningene ikke direkte er taushetspliktbelagte i det konkrete tilfelle, vil forvaltningen ha en aktsomhetsplikt ved utlevering.»
Det er alminnelig antatt at taushetsplikten for opplysninger som gjelder offentlige arbeidsforhold snevres noe inn ved at det også må tas hensyn til allmennhetens legitime interesse i å få opplysninger om hvordan fellesskapets midler disponeres, og i å kunne gjøre seg kjent med hvordan en tjenestemann utfører sitt arbeid. Dette er lagt til grunn i flere uttalelser fra Sivilombudsmannen, se for eksempel ombudsmannens årsmelding for 1997 side 117 (SOMB-1997-25) og 2004 side 71 (SOMB-2004-7).
I en uttalelse inntatt i ombudsmannens årsmelding for 1996 side 77 (SOMB-1996-18) skrev ombudsmannen følgende om innsyn i en sluttavtale som blant annet inneholdt bestemmelser om etterlønn:
«Etter forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1 er opplysninger om «noens personlige forhold» taushetsbelagte. Det er imidlertid på det rene at selve avtalen ikke inneholder noen slike opplysninger. Jeg kan således ikke se at avtalens eksistens som sådan kan rammes av taushetspliktbestemmelsen. Spørsmålet blir så om de underliggende opplysningene i saken gjør at avtalen kan unntas fra offentlighet.
På bakgrunn av de opplysninger som foreligger, kan jeg ikke se at det underliggende forholdet kan begrunne at avtalen som sådan må anses taushetsbelagt. Selv om det ved en offentliggjøring av avtalen vil kunne bli spekulasjoner om årsaken til fratredelsen, kan ikke et slikt forhold alene være tilstrekkelig til å unnta avtalen fra offentlighet etter taushetspliktbestemmelsen. Det avgjørende i denne sammenheng er at selve avtalen ikke sier noe om årsaken til fratredelsen.»
Det vises også til Justis- og beredskapsdepartementets «Rettleiar til offentleglova» side 82 til 83 der departementet skriver:
«Teieplikta for opplysningar om personlege tilhøve gjeld òg i tenestemannssaker. Men fordi offentleg tilsette skal vareta allmenne interesser, er teieplikta for opplysningar knytte til arbeid for det offentlege snevrare enn det som elles gjeld.
[…]
Utgangspunktet er at den snevrare teieplikta berre gjeld opplysningar knytte til utføringa av arbeid for det offentlege. Enkelte grupper offentleg tilsette utfører likevel samfunnsoppgåver av ein slik karakter at ålmenta òg kan ha ei legitim interesse i å gjere seg kjent med enkelte handlingar som har funne stad utanfor tenesta.
[…]
At ein offentleg tenestemann har fått ein tenesterelatert reaksjon, som til dømes avskil, blir ikkje rekna som eit personleg tilhøve. Det vil òg vere høve til å opplyse om den direkte årsaka til reaksjonen, til dømes at personen har utvist grov uforstand i tenesta, medan opplysningar om den nærare bakgrunnen for handlingane derimot vil vere omfatta av teieplikt dersom desse opplysningane seier noko om tenestemannens personlege karakter.
Det vil heller ikkje vere teieplikt for opplysningar om at ein tenestemann har gjort seg skuldig i straffbare handlingar i tenesta og kva reaksjon dette har ført til, anten det gjeld administrative eller strafferettslege reaksjonar. Nærare opplysningar om personlege eigenskapar hos gjerningsmannen vil derimot falle inn under teieplikta.»
Dette innebærer at konkrete opplysninger som har direkte sammenheng med tjenestemannens stilling eller konkrete opplysninger som kan knyttes til eventuelle tjenstlige reaksjoner han har fått, ikke anses som taushetsbelagt. Opplysninger som kan knyttes opp mot personlige egenskaper hos tjenestemannen, vil derimot være omfattet av taushetsplikten.
Justis- og beredskapsdepartementet har i flere prinsipputtalelser utdypet rekkevidden av taushetsplikten etter forvaltningsloven § 13. I prinsipputtalelsen 30. januar 2008 kom departementet til at en konfidensialitetsklausul i en sluttavtale mellom en tjenestemann og forvaltningsorganet som arbeidsgiver, ikke begrenset allmennhetens innsynsrett. Uttalelsen var gitt på bakgrunn av daværende offentlighetslov, men er relevant også etter gjeldende offentleglov. En klausul om at en avtale skal holdes konfidensiell kan nok gi en indikasjon på at partene ikke ønsker at innholdet blir gjort offentlig kjent, men en slik klausul er som nevnt innledningsvis ikke i seg selv et tilstrekkelig rettslig grunnlag til å fastslå taushetsplikt.
Konklusjon
Fylkesmannens vurderinger av taushetsplikt for opplysningene i fratredelsesavtalen mellom avdelingssjef for beredskap i Y og hans arbeidsgiver, Yer primært knyttet opp mot ett av punktene i fratredelsesavtalen. De øvrige vurderingene er av generell karakter og tar blant annet utgangspunkt i den forutsetningen at en fratredelse må «kunne sies å være en opplysning man med god grunn ønsker å holde for seg selv».
Ut over å konstatere at den «snevrere taushetsplikten som gjelder det forhold at en offentlig tjenestemann har fått en tjenesterelatert reaksjon kommer ikke til anvendelse i dette tilfellet», synes Fylkesmannen ikke å ha gjort en slik konkret helhetsvurdering som loven forutsetter. Fylkesmannen synes heller ikke å ha vurdert betydningen av at det allerede var allment kjent at tjenestemannen hadde sluttet, og at det også var allment kjent at det var inngått en sluttavtale, jf. forvaltningsloven § 13 a nr. 3.
Det foreligger etter dette en mangel ved klagevedtaket som skaper tvil om Fylkesmannen har foretatt de vurderingene som han plikter etter loven, jf. sivilombudsmannsloven § 10 annet ledd. Fylkesmannen bes derfor om å foreta en ny vurdering av innsynsspørsmålet.
Det er ikke herfra tatt stiling til hva utfallet av den nye vurderingen bør være.
Ombudsmannens undersøkelse av saken er med dette avsluttet, men Fylkesmannen bes om å sende kopi av den nye vurderingen.
…
Etter en fornyet vurdering kom Fylkesmannen til at det ikke var hjemmel for å nekte innsyn i fratredelsesavtalen, med unntak av punkt 5 avsnitt tre som inneholdt opplysninger om personlige forhold.