Sakens bakgrunn
Journalist A i Aftenposten ba Helse- og omsorgsdepartementet om innsyn i kalenderen til helseminister Bent Høie for perioden 1. januar 2020–15. mars 2020. Hun presiserte at det ikke var den offisielle kalenderen hun ønsket innsyn i, men «alle kalenderoppføringer av profesjonell karakter i Outlook eller lignende kalendertjenester».
Departementet avslo journalistens krav 22. april 2020. I avslaget la de til grunn at kalenderoppføringer som kun inneholder opplysninger om når, hvor og hvem statsråden skal møte, ikke er å betrakte som et saksdokument etter offentleglova § 3. Departementet mente at slike kalenderoppføringer «er først og fremst et hjelpemiddel for å kunne planlegge statsrådens ukeplan». Departementet viste til ombudsmannens uttalelse 8. februar 2018 (SOM-2017-3029). De kalenderoppføringene departementet mente var omfattet av saksdokumentbegrepet, ble avslått med henvisning til offentleglova § 14. Det ble for disse kalenderoppføringene vurdert merinnsyn etter offentleglova § 11. Departementets merinnsynsvurdering lød:
«Når det gjelder merinnsynsvurdering etter § 11 har departementet kommet til at offentlighetens behov for innsyn langt på vei er dekket gjennom den åpne kalenderen som ligger på departementets side på regjeringen.no.»
Journalisten klaget departementets avslag inn for ombudsmannen.
Våre undersøkelser
Etter gjennomgang av klagen og departementets saksdokumenter, fant ombudsmannen grunn til å undersøke saken nærmere. I brev til departementet viste vi til uttalelsen 8. februar 2018 (SOM-2017-3029), som departementet også hadde vist til. I uttalelsen ble grensene for saksdokumentbegrepet skissert.
Departementet ble bedt om å redegjøre nærmere for sitt syn om at alle kalenderoppføringer som kun inneholder tidspunkt, sted og deltakere faller utenfor saksdokumentbegrepet i offentleglova § 3. Departementet ble også bedt om å spesifisere hvilke av kalenderoppføringene i den aktuelle perioden som, etter denne definisjonen, faller utenfor saksdokumentbegrepet.
Videre viste ombudsmannen til plikten til å vurdere merinnsyn etter offentleglova § 11. Departementet ble bedt om å redegjør for hvilke hensyn – som begrunner den aktuelle unntaksbestemmelsen – som gjør seg gjeldende for hver enkelt kalenderoppføring, hvilke hensyn som taler for offentlighetens innsyn for hver enkelt kalenderoppføring og avveiningen av disse hensynene.
Det fremgikk av de tilsendte saksdokumentene at flere av kalenderoppføringene inneholder kopi/utdrag av korrespondanse mellom departementet og eksterne. Ikke all denne korrespondansen syntes å komme opp i søk på einnsyn.no. Vi viste til 11 konkrete eksempler. Under henvisning til plikten til journalføring i arkivforskriften § 9 første og andre ledd og offentleglova § 10, ble departementet bedt om å svare på hvilke rutiner de har for journalføring av korrespondanse knyttet til statsrådens aktiviteter. Eventuelle skriftlige rutiner ble bedt oversendt. Departementet ble også bedt om å opplyse om de 11 nevnte kalenderoppføringene var journalført, eventuelt på hvilken sak. Dersom de ikke var journalført, ble departementet bedt om å redegjøre nærmere for hva som var årsaken til det.
Invitasjoner til statsråden journalføres på én sak for hvert år, f.eks. 2019/1 og 2020/1. Enkelte av invitasjonene som fremkommer i Outlook-kalenderen er registrert på disse sakene. Departementet ble bedt om å svare på hvordan den videre korrespondansen knyttet til en slik invitasjon blir journalført.
Helse og omsorgsdepartementet svarte i brev 30. juni 2020 at de etter en ny vurdering hadde kommet til at alle oppføringer om møter enten internt eller med eksterne deltakere, er å regne som saksdokumenter, og derfor er omfattet av offentleglova. Oppføringer som ikke er saksdokumenter var, ifølge departementet, private oppføringer, oppføringer i egenskap av verv eller medlemskap i Høyre, og rene administrative oppføringer slik som bestilling av bil, flyreferanser osv.
Departementet opplyste videre at de fleste oppføringene i statsrådens kalender vil være interne dokument, jf. offentleglova § 14.
I det som forstås å være departementets fornyede merinnsynsvurdering knyttet til de kalenderoppføringene som kan unntas etter offentleglova § 14, skrev departementet:
«I de tilfellene at oppføringene inneholder noen form for vurderinger, drøftinger osv, som inngår i departementets interne saksbehandling, vil departementet ikke gi innsyn i disse. Det er viktig for departementets interne saksbehandling, at den interne saksbehandlingen ikke begrenses av muligheten for at det blir gitt innsyn i dokumentet.»
Departementet viste i denne sammenheng til St.meld. 32 (1997–98) pkt. 5.4.2.1 tredje avsnitt.
Etter en ny vurdering kom departementet til at det kunne gis helt eller delvis innsyn i en rekke kalenderoppføringer, herunder intervjuavtaler, møter med interesseorganisasjoner, eksterne møter mv. Men departementet fant grunn til å sladde alle interne kommentarer, vurderinger og innspill knyttet opp til de enkelte møter som statsråden hadde hatt i den aktuelle perioden. Det samme gjaldt «innspill i forbindelse med intervjuavtaler som statsråden har hatt i perioden». Videre sladdet departementet alle oppføringer av interne møter som statsråden hadde deltatt i. Ifølge departementet ville slike opplysninger kunne gi opplysninger om hvilke saker departementet behandler og har til vurdering, på et tidspunkt hvor dette ennå ikke var offentlig kjent.
Departementet skrev:
«Departementets vurdering er at for de interne dokumentene, så er vårt behov for å kunne ha gode interne prosesser hvor alle sider av en sak blir belyst mer tungtveiende enn offentlighetens behov for innsyn.»
For den perioden innsynskravet gjaldt, hadde departementet funnet «ca. 5 oppføringer» der eksterne deltakere hadde blitt innkalt fra statsrådens kalender. Om disse skrev departementet:
«Disse innkallingene er enten gått til andre departement eller departementets underliggende virksomheter, eller til andre rådgivere for departementet. Disse innkallingene vil således være omfattet av muligheten for å unnta for innsyn etter offl. § 15 tredje ledd.»
Departementet redegjorde ikke nærmere for bruken av offentleglova § 15 tredje ledd, og det fremgikk ikke om departementet hadde vurdert merinnsyn i de kalenderoppføringene som var unntatt med hjemmel i offentleglova § 15 tredje ledd.
Om journalføringen skrev departementet:
«I arbeidet med denne saken har departementet blitt oppmerksom på at rutinene knyttet til journalføring av invitasjoner til statsråden ikke er gode nok. Vi er blitt klar over at det som utgangspunkt bare er invitasjoner som har kommet til departementets postmottak som har blitt journalført på ordinær måte. Tilsvarende ser vi eksempler på at utgående e-poster, typisk e-poster hvor det bekreftes deltakelse eller takkes nei til deltakelse, ikke er blitt journalført om invitasjonen ikke har kommet inn via vårt postmottak. Disse rutinene har nå blitt presisert, slik at dette unngås for fremtiden.»
Også mediehenvendelser som ble sendt direkte til departementets kommunikasjonsavdeling skulle, ifølge departementet, vært journalført.
Journalisten hadde ingen merknader til departementets redegjørelse.
Ombudsmannens syn på saken
1. Saksdokumentbegrepet
Hovedregelen etter offentleglova § 3 er at forvaltningens «saksdokumenter» er offentlige. Begrepet «dokument» er i offentleglova § 4 første ledd definert som «ei logisk avgrensa informasjonsmengd som er lagra på eit medium for seinare lesing, lytting, framsyning, overføring eller liknande». Hva som utgjør et «saksdokument for organet» er definert i offentleglova § 4 andre ledd første punktum. Dette er dokumenter «som er komne inn til eller lagde fram for eit organ, eller som organet sjølv har oppretta og som gjeld ansvarsområdet eller verksemda til organet».
Ombudsmannen er enig med departementet i at kalenderoppføringer som ikke er private oppføringer, oppføringer knyttet til statsrådens verv eller medlemskap i Høyre, og rene administrative oppføringer slik som bestilling av bil, flyreferanser osv., i utgangspunktet er å anse som saksdokumenter for departementet. Disse kalenderoppføringene omfattes av hovedregelen i offentleglova § 3.
2. Kalenderoppføringer unntatt etter offentleglova § 14, jf. § 11
Unntak fra innsynsretten krever hjemmel i lov eller forskrift gitt med hjemmel i lov, jf. offentleglova § 3. Slikt unntak finnes blant annet i offentleglova § 14. Etter offentleglova § 14 første ledd kan et forvaltningsorgan gjøre unntak fra innsyn for et dokument som organet har utarbeidet for sin egen saksforberedelse.
Departementet har opplyst at oppføringene i helseministerens kalender i all hovedsak foretas av statsrådens sekretær, og i enkelte tilfeller av statsrådens rådgiver. Av avgjørelsen 22. april 2020 fremgår det at formålet med kalenderoppføringene er at de «først og fremst [er] et hjelpemiddel for å kunne planlegge statsrådens ukeplan». Ombudsmannen er enig med departementet i at de kalenderoppføringene som ikke er sendt ut av departementet eller mottatt fra eksterne, er å anse som organinterne dokumenter, jf. offentleglova § 14.
Når et dokument kan unntas, skal forvaltningen vurdere om det likevel skal gis helt eller delvis innsyn, jf. offentleglova § 11. Det avgjørende for vurderingen av om det skal gis innsyn etter offentleglova § 11 er om «omsynet til offentleg innsyn veg tyngre enn behovet for unntak». For å kunne nekte innsyn må det foreligge et reelt og saklig behov for nektelsen. Det må vurderes «om dei omsyna som ligg til grunn for unntaksføresegna gjer seg gjeldande i det aktuelle tilfellet», se Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) side 129. Dersom dette er tilfelle, må disse hensynene avveies mot de hensynene som taler for å gi innsyn i de aktuelle dokumentene. Behovet for å unnta et dokument vil kunne endre seg med tiden. Merinnsynsvurderingen må derfor i utgangspunktet foretas ut fra forholdene på avgjørelsestidspunktet. Merinnsynsvurderingen skal i utgangspunktet foretas konkret for det aktuelle dokumentet, se Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) side 151.
Ettersom departementet nå har gitt helt eller delvis innsyn i en rekke av kalenderoppføringene, legger ombudsmannen til grunn at det er foretatt en konkret merinnsynsvurdering. I svarbrevet hit har departementet vist til de hensynene som taler for unntak og at disse er «mer tungtveiende enn offentlighetens behov for innsyn». Departementet har ikke angitt nærmere de hensyn som taler for offentlighet.
Den nærmere avveiningen av hensynene som begrunner unntak og hensynene som taler for offentlighet er en skjønnsmessig vurdering som ombudsmannen bare i begrenset utstrekning kan overprøve. Ombudsmannen minner likevel om at departementet må identifisere de konkrete hensynene som taler for offentlighet av det aktuelle dokumentet og vurdere disse opp mot de hensynene som begrunner unntak.
—
Enkelte kalenderoppføringer er unntatt etter offentleglova § 15 tredje ledd. Ettersom departementet ikke har konkretisert hvilke kalenderoppføringer dette gjelder, eller redegjort for hvorfor de mener kalenderoppføringene er unntatt på dette grunnlaget, er det vanskelig for ombudsmannen å overprøve departementets vurdering. Sett i lys av at det kun gjelder ca. 5 kalenderoppføringer i den aktuelle perioden, og at § 15 tredje ledd i utgangspunktet gir hjemmel for å unnta innkallinger til bestemte møter, har ombudsmannen ikke funnet grunn til å foreta ytterligere undersøkelser av oppføringene som er unntatt med henvisning til offentleglova § 15 tredje ledd.
3. Journalføring
Ombudsmannen har merket seg departementets redegjørelse for rutinene for journalføring av invitasjoner til statsråden, mediehenvendelser rettet til kommunikasjonsavdelingen og svar på slike henvendelser. Departementet har også opplyst at rutinene nå skal være presisert. Ombudsmannen har ingen ytterligere merknader til dette.
Konklusjon
Ombudsmannen er enig med departementet i at kalenderoppføringer som ikke er private oppføringer, oppføringer knyttet til statsrådens verv eller medlemskap i Høyre, og rene administrative oppføringer slik som bestilling av bil, flyreferanser osv., i utgangspunktet er å anse som saksdokumenter for departementet. Videre er ombudsmannen enig med departementet i at de kalenderoppføringene som ikke er sendt ut av departementet eller mottatt fra eksterne, er å anse som organinterne dokumenter, jf. offentleglova § 14. Ombudsmannen minner om at departementet ved vurdering av merinnsyn skal vekte de hensynene som begrunner unntak mot de konkrete hensynene som taler for offentlighet av det aktuelle dokumentet.
Ombudsmannen har merket seg at departementet har presisert egne rutiner for journalføring av invitasjoner til statsråden, mediehenvendelser sendt direkte til kommunikasjonsavdelingen og svar på slike henvendelser.