Bergens Tidende begjærte innsyn overfor Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) i underlagsmateriale fra Barne-, ungdoms- og familieetatens (Bufetats) regioner de siste fem årene til Bufetats årsrapporter, som utarbeides av Bufdir, og i en ekstern rapport utarbeidet for Bufdir. Begjæringen ble avslått med henvisning til offentlighetsloven §§ 14 og 15. Videre viste Bufdir til at det heller ikke var aktuelt å utvise meroffentlighet i dokumentene bl.a. fordi underlagsmaterialet til årsmeldingene var «ufullstendig og vil gi et feil bilde av realitetene». Avisen påklaget vedtaket.
Barn-, likestillings- og inkluderingsdepartementet oppretthold delvis Bufdirs avslag om regionkontorenes bidrag til årsrapportene for 2005-2009, jf. offentlighetsloven § 14, men fant å kunne gi innsyn i følgebrevene da behovet for unntak fra offentlighet ikke gjorde seg gjeldende for disse. Videre ble avslaget på innsyn i hele konsulentrapporten stadfestet, jf. offentlighetsloven § 15 annet ledd, jf. § 12 bokstav c.
Avisen klaget innsynssaken inn for ombudsmannen og stilte bl.a. spørsmål om Bufdir og regionkontorene i Bufetat kunne anses å være samme organ. Videre ble det fremholdt at meroffentlighetsvurderingen som var gjort var mangelfull da «årlige rapporteringer fra Bufetat om ”tingenes tilstand” er av stor samfunnsmessig betydning», og at etatens samlede rapport ikke inneholdt nok detaljer til å gi en tilfredsstillende redegjørelse for hvordan etatens oppfølging av barn, unge og familiers rettigheter fungerer i samfunnet. Endelig pekte avisen på at det var lite trolig at Bufdirs arbeid med årsmeldingene ville bli skadelidende dersom regionkontorenes rapporter ble offentliggjort fordi det i hovedsak var tale om statistikk og en ikke kunne legge til grunn at offentliggjøring ville gi feilrapportering av dette i fremtiden. Konsulentrapporten ble hevdet å inneholde flere opplysninger enn det var anledning til å unnta, bl.a. beskrivelser av den faktiske situasjonen. I alle tilfeller ble det vist til at unntak av rapporten ikke kunne sies å være «påkravd» for å unngå skader av ett visst omfang i Bufdirs saksbehandling.
Departementet ble bl.a. bedt om å redegjøre nærmere for organiseringen av Bufetat, herunder forholdet mellom Bufetats regioner og Bufdir. Departementet ble også bedt om å utdype synspunktet om at regionene ville bli mer tilbakeholdne med å rapportere til direktoratet dersom rapportene ikke ble unntatt fra offentligheten, og konkretisere hvordan arbeidet med årsrapporten ville bli skadelidende dersom dokumentene ble offentliggjort. Endelig ble departementet bedt om redegjøre for hvilke hensyn som talte for å utvise meroffentlighet. Vedrørende konsulentrapporten ble departementet bedt om å redegjøre konkret for hvilke deler av rapporten som inneholdt råd og vurderinger av hvilke handlingsalternativer Bufetat burde velge, og grunngi hvordan innholdet i rapportens side 1 til 7 og sidene 13 til 17 ble ansett å være omfattet av unntaket i offentlighetsloven § 15 annet ledd. Det ble også bedt om en konkretisering og utdyping av vurderingen som var gjort av skadekravet i bestemmelsen. Avslutningsvis ble departementet bedt om å kommentere avisens påstand om at saksbehandlingstiden i denne innsynssaken ikke hadde vært i henhold til kravene i offentlighetsloven § 29.
I departementets redegjørelse ble det innledningsvis vist til begrunnelsen direktoratet tidligere hadde gitt og som departementet hadde sluttet seg til.
«Bufetat er organisert i fem regioner og et hovedkontor; Bufdir. Bufetat og Bufdir er ikke forskjellige organer; Bufdir og regionene utgjør sammen Bufetat. Om regionene er andre forvaltningsorganer enn direktoratet er en relativ vurdering. Når direktoratet benytter sin styringsrett overfor regionene vil de kunne anses som forskjellige forvaltningsorganer. Men Bufetat er klart nok ett forvaltningsorgan i denne sammenheng fordi årsrapporten er en samlet rapport fra hele etaten.»
Om organiseringen av Bufetat la departementet til grunn at statlige barnevernmyndigheter er inndelt i sentralt nivå, regionalt nivå, fylkesnivå og lokalt nivå, jf. barnevernloven 17. juli 1992 nr. 100 § 2-2, og at det sentrale nivået i dag består av departementet og Bufdir. Direktoratet er en del av Bufetat og «har ansvaret for den administrative og faglige ledelsen av etatens virksomhet». Videre het det at:
«Direktoratet får delegert sin myndighet og blir tildelt sine oppgaver fra departementet gjennom et årlig tildelingsbrev. I tildelingsbrevet for 2010 heter det at “I tildelingsbrevet meddeles Stortingets budsjettvedtak og BLDs styringssignaler til Bufetats virksomhet i 2010. Tildelingsbrevet er basert på Prop. 1 S (2009-2010) for Barne- og likestillingsdepartementet. Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) mottar fullmakten på vegne av Bufetat. Direktoratet skal samordne virksomheten i regionene for å sikre et likeverdig tiltaksapparat for hele landet. Direktoratet har ansvaret for den faglige og administrative ledelsen av etaten, og kan dermed instruere og delegere til regionene i Bufetat.”»
Departementet opplyste videre at regionene har et ansvar for å utføre «en rekke lov- eller forskriftspålagte oppgaver innenfor feltene barnevern, adopsjon og familievern». Etter barnevernloven § 2-3 annet ledd skal statlig regional myndighet bistå barneverntjenesten i kommunene med plassering av barn utenfor hjemmet, ansvar for rekruttering og formidling av fosterhjem og for at fosterhjemmene får nødvendig opplæring og generell veiledning. Videre har regionene ansvaret for etablering og drift av institusjoner etter barnevernloven, jf. lovens § 5-1. Regionene mottar og behandler også søknader om forhåndssamtykke til adopsjon, jf. adopsjonsloven 28. februar 1986 nr. 8 § 1 og forskrift av 30. november 1999 om delegering av myndighet til Statens ungdoms- og adopsjonskontor. Regionene skal også sørge for at det finnes et tilstrekkelig tilbud om familieverntjeneste, jf. lov om familievernkontorer 19. juni 1997 nr. 62 § 2, og driver i dag til sammen 34 offentlige familievernkontorer.
Det ble opplyst at regionene fatter få enkeltvedtak, men at dette bl.a. gjøres med hjemmel i forskrift i tilknytning til godkjenning av private og kommunale barnevernsinstitusjoner. På adopsjonsfeltet fatter regionene vedtak etter søknad om forhåndssamtykke til adopsjon og familievernkontorene fatter enkeltvedtak etter barneloven § 43. Regionene har også kompetanse til å avgjøre en rekke spørsmål knyttet til hvordan de forpliktelser og mål som følger av disponeringsbrevet og lovverket skal oppfylles, herunder knyttet til driften av sentre for foreldre og barn, barneverninstitusjoner, familievernkontorer og omsorgssentre for mindreårige asylsøkere og flyktninger. Bufdir er klageinstans i alle tilfeller Bufetat treffer enkeltvedtak. Departementet la etter dette til grunn at «organiseringen av Bufetat innebærer at etaten består av flere organer for så vidt gjelder saker der regionene fatter enkeltvedtak, men at det ikke er like klart at dette gjelder for eksempel i forbindelse med årsrapportering».
Bufetats arkivtjeneste er i dag desentralisert – alle ca 250 enheter journalfører og skal ha en person som er ansvarlig for oppfølging av arkivet. Fra 2012 vil det imidlertid være ett postmottak i hver av de fem regionene. Bufdir ivaretar likevel flere oppgaver på vegne av alle regionene, herunder oppgaver knyttet til tjenesteproduksjon som tilbys kommunene, felles IKT-systemer, samkjørte anskaffelser, eksempelvis barneverntjenester, felles sentralbord for hele etaten lokalisert i Bufdir, felles HR- og lønnspolitikk, faglig utvikling og koordinering av behovsvurderinger.
Den eksterne rapporten inneholdt «vurderinger av Bufetats økonomi- og styringssystem, samt konkrete råd om hvilke handlingsplaner og tiltak som bør settes i verk for å forbedre dette». Rapporten skulle bl.a. foreslå konkrete tiltak som kunne bidra til å sikre kontroll og styring fremover, og fungere som et internt arbeidsdokument knyttet til det videre arbeidet med økonomiske og styringsmessige utfordringer i etaten. Offentliggjøring av rådene ville kunne vanskeliggjøre omstillingsprosessen og de beslutningene som måtte fattes. For de delene av rapporten som i hovedsak var beskrivelser av den faktiske situasjonen i etaten, herunder side 1-7 og 13-17, fant departementet etter en ny vurdering at det kunne gis innsyn. Departementet fastholdt imidlertid at side 8-12 i rapporten inneholdt råd og vurderinger som det av ovennevnte grunner var nødvendig å unnta offentlighet.
Sett hen til mengden dokumenter det ble bedt om innsyn i og at flere av dokumentene måtte ettersendes fra Bufdir, la departementet til grunn at klagesaken ble avgjort så raskt det lot seg gjøre.
Avisen hadde ikke kommet med ytterligere kommentarer i saken.
Ved avslutningen av saken uttalte jeg bl.a.:
«Offentlighetsloven 19. mai 2006 nr. 16 § 3 slår fast at forvaltningens saksdokumenter i utgangspunktet er offentlige. Unntak fra denne hovedreglen må ha hjemmel i lov eller forskrift.
Slik saken nå står, har departementet gitt delvis innsyn i en rapport innhentet fra ekstern konsulent, jf. offentlighetsloven § 15 annet ledd. Avslag på innsyn i rapporteringer fra de fem regionkontorene i Bufetat til Bufdir som er brukt i arbeidet med årsrapporten er imidlertid opprettholdt fullt ut med henvisning til at dokumentene er organinterne, jf. offentlighetsloven § 14.
1. Rapportering fra regionen i forbindelse med årsmeldingsarbeidet
Det følger av offentlighetsloven § 14 første ledd at et organ kan gjøre unntak fra innsyn for «dokument som organet har utarbeidd for si eiga interne saksførebuing».
For at dette unntaket skal gi hjemmel for å unnta et dokument fra offentlighet, forutsettes det normalt at organet har utarbeidet dokumentet selv, at dokumentet ikke er sendt ut av organet og at det er ment for den interne saksforberedelsen. Av dette går det frem at organbegrepet – hva som i lovens forstand anses å være ett organ – står sentralt. Det avgjørende spørsmålet er således om Bufdir og regionkontorene i Bufetat i denne sammenhengen kan sies å være ett og samme organ.
1.1. Er regionkontorene i Bufetat og Bufdir samme organ?
Offentlighetsloven § 14 første ledd er en videreføring av den tidligere offentlighetsloven § 5 første ledd. I Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) side 130 og 131 henvises det til Veileder i offentlighetsloven fra Justisdepartementet (G-0354 B) s. 34 og de retningslinjene som der ble trukket opp for vurderingen av hva som utgjør ett organ. For øvrig gjentas tilsvarende retningslinjer i veilederen til någjeldende offentlighetslov på side 92 flg. Fra forarbeidene s. 130 flg. hitsettes:
«Det generelle utgangspunkt er at en organisasjon som utad framstår som en selvstendig enhet, må regnes som ett forvaltningsorgan. Foruten organiseringa må det bl.a legges vekt på om enheten har selvstendig avgjørelsesmyndighet.
Et departement regnes som ett organ. På grunn av den sterke organisatoriske tilknytningen mellom de ulike delene av departementet, gjelder dette selv om enkelte avdelinger eller andre enheter i vedkommende departement er tillagt selvstendig avgjørelsesmyndighet.
Fylkesmannen er et selvstendig organ i forhold til sentraladministrasjonen.
Et vanlig, frittstående direktorat regnes som et organ for seg. Er et direktorat unntaksvis organisert som en departementsavdeling og det ikke treffer avgjørelser i eget navn, vil det derimot være et hjelpeorgan for departementet og bli behandlet som en del av departementet. I saker der et slikt direktorat treffer vedtak i eget navn, må det likevel anses som et eget organ, selv om det organisatorisk sett inngår som en departementsavdeling.
En viss tvil kan oppstå når det gjelder sentrale organer med tilknyttede lokale enheter. Det har vært antatt at norske delegasjoner til internasjonale organisasjoner er en del av den norske forvaltning som har oppnevnt dem. Videre har det vært lagt til grunn at norske ambassader og andre utenriksstasjoner er en del av Utenriksdepartementet i saker der de opptrer som hjelpeorganer for departementet. I saker der utenriksstasjonene treffer selvstendig vedtak – f.eks. i saker om støtte til nordmenn i utlandet – er de derimot egne organer.»
Både på Bufetats hjemmesider og i flere av årsmeldingene er Bufdir presentert som det «øverste organet» i etaten. Bufdir og den enkelte Bufetatregionen er også registrert som egne organisasjonsledd med egne organisasjonsnummer i Enhetsregisteret i Brønnøysund. Disse forholdene gjør at Bufetat og Bufdir utad i noen grad må sies å fremstå som selvstendige enheter, selv om det er tale om en etat. Videre kan regionkontorene i flere sammenhenger treffe enkeltvedtak med hjemmel i lov og har ansvar for å følge opp tjenestetilbudet som er tillagt statlig regional myndighet. Regionkontorenes selvstendige avgjørelsesmyndighet taler også for at Bufdir og regionkontorene er ulike organer. Bufdir er dessuten klageorganet i sammenhenger der regionkontorene treffer enkeltvedtak. Departementet har lagt til grunn at regionkontorene og Bufdir er to organer i saker der regionene treffer enkeltvedtak, men at «det ikke er like klart at dette gjelder for eksempel i forbindelse med årsrapportering».
Hva som regnes som ett organ beror på en konkret helhetsvurdering. Vurderingen kan slå ulikt ut avhengig av hvilken rolle to enheter har overfor hverandre i konkrete sammenhenger. Flere departementet vil for eksempel kunne anses å være ett organ dersom det er tale om en interdepartemental arbeidsgruppe knyttet til en konkret sak. Av praktiske og rettstekniske hensyn kan det likevel være et behov for i noen grad å trekke et generelt skille vedrørende konkrete organer, jf. også Frihagen, Offentlighetsloven bind I, 3. utg. 1993, Bergen, side 340. Nær sagt samtlige faktiske forhold som departementet har redegjort for vedrørende forholdet mellom Bufdir og regionkontorene peker etter mitt syn i retning av at det i utgangspunktet er tale om ulike organer. Jeg kan ikke se at departementet har vist til konkrete forhold som gjør at dette stiller seg annerledes i det tilfellet Bufdir som øverste enhet i etaten utarbeider en årsrapport som bl.a. bygger på materiale som rapproteres fra regionkontorene. I alle tilfeller er det usikkert om det er praktisk og hensiktsmessig å operere med et organbegrep som er så vidt relativt, når det ikke er pekt på særlige forhold ved regionenes eller Bufdirs rolle i årsmeldingsarbeidet som gjør at det da er nærliggende å betrakte etaten som sådan som ett organ.
Jeg mener derfor at det knytter seg begrunnet tvil, jf. ombudsmannsloven § 10 annet ledd, til departementets hjemmelsbruk. Departementet bes på denne bakgrunnen foreta en ny vurdering av avisens innsynskrav. Dersom departementet fastholder at materialet fra regionkontorene som grunnlag for etatens årsmelding er organinternt, bes det om at dette grunngis konkret. Jeg ber om å bli holdt orientert om departementets fornyede vurdering.
1.2. Meroffentlighetsvurderingen
Etter offentlighetsloven § 14 første ledd kan et forvaltningsorgan nekte innsyn i et organinternt dokument. Men selv i de tilfellene det foreligger hjemmel til å avslå en innsynsbegjæring, skal det aktuelle organet likevel vurdere om det kan gis helt eller delvis merinnsyn i dokumentene, jf. offentlighetsloven § 11.
Offentlighetsloven § 11 lyder:
«Når det er høve til å gjere unntak frå innsyn, skal organet likevel vurdere å gi heilt eller delvis innsyn. Organet bør gi innsyn dersom omsynet til offentleg innsyn veg tyngre enn behovet for unntak.»
I Ot.prp. nr 102 (2004-2005) s. 129 er merinnsynsvurderingen omtalt slik:
«Ved vurderinga av om ein skal gi meirinnsyn, skal ein på den eine sida vurdere om dei omsyna som ligg til grunn for unntaksføresegna gjer seg gjeldande i det aktuelle tilfellet. Dersom dei ikkje gjer det, bør ein gi innsyn. Sjølv om omsyna gjer seg gjeldande, må ein så vurdere kva omsyn som taler for å gi innsyn. I denne vurderinga vil ein kunne sjå på formålsføresegna i § 1, og på dei konkrete omsyn som gjer seg gjeldande i det enkelte tilfellet. Dersom omsyna som taler for innsyn veg tyngre enn behovet for unntak, bør ein gi innsyn.»
I rettleiar til offentleglova punkt 4.9.2 s. 65 har Justis- og politidepartementets lovavdeling presisert vurderinga på følgende måte:
«Ein må òg leggje vekt på innhaldet i dokumentet. Dersom unntaksføresegna er gitt for å verne bestemte prosessar eller sikre fortrulege diskusjonar, vil det vere større grunn til å gi innsyn i dei delane av dokumentet som inneheld faktiske opplysningar enn i skjønsvurderingar.»
Departementets har i klagebehandlingen sagt seg enig i den vurderingen Bufdir hadde gjort av meroffentlighet vedrørende underlagsmaterialet, herunder at en offentliggjøring av regionenes rapporter vil kunne gjøre at regionene blir mer tilbakeholdne med hva som sendes til direktoratet og at arbeidet med fremtidige årsrapporter således vil kunne bli skadelidende.
Regionenes rapporter inneholder i stor grad statistikk og rene faktaopplysninger. Departementet har ikke utdypet hvorfor regionene skulle bli mer tilbakeholdne med å rapportere slike opplysninger dersom dette ikke kan unntas offentlighet, og det er heller ikke konkretisert hvordan arbeidet med årsrapporten vil bli skadelidende ved en eventuell offentliggjøring av underlagsmaterialet. Det knytter seg derfor også begrunnet tvil, jf. ombudsmannsloven § 10 annet ledd, til den meroffentlighetsvurderingen departementet har gjort i denne saken.
2. Dokument innhentet utenfra for den interne saksbehandlingen
Etter offentlighetsloven § 15 annet ledd kan det gjøres unntak for deler av et dokument som inneholder:
«råd om og vurderingar av korleis eit organ bør stille seg i ei sak, og som organet har innhenta til bruk for den interne saksførebuinga si, når det er påkravd av omsyn til ei forsvarleg ivaretaking av det offentlege sine interesser i saka».
I motsetning til offentlighetsloven § 15 første ledd, åpner § 15 annet ledd kun for å unnta de delene av et dokument som inneholder råd og vurderinger. Videre må det være «påkravd» å unnta de aktuelle delene av dokumentet av hensyn til den interne saksforberedelsen i det organet som har innhentet dokumentet. I Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) side 135 er det understreket at «påkravd» er et relativt strengt vilkår og at det i noen grad må være en reell fare for at offentliggjøring vil føre til skade av et visst omfang på de interessene bestemmelsen er ment å ivareta. I forarbeidene er det lagt til grunn at formålet med unntaksadgangen er å «beskytte det offentliges behov for å innhente strategiske råd», jf. NOU 2003:30 side 273.
Departementet har gitt delvis innsyn i rapporten, men har fastholdt at det er nødvendig å unnta side 8 til 12 av hensyn til det offentliges interesse i den videre omstillingsprosessen i Bufetat. Det ble også vist til at en offentliggjøring vil kunne gjøre både omstillingen og beslutningstakingen i denne sammenhengen vanskeligere. Det ble i denne sammenheng vist til at rapporten inneholdt vurderinger av Bufetats økonomi- og styringssystem og samt konkrete råd om hvilke handlingsplaner og tiltak som bør settes i verk.
Departementet har ikke vist til konkrete forhold som oppfyller skadekravet i denne saken, jf. offentlighetsloven § 15 annet ledd, kun vist til de generelle hensynene som ligger bak reglen. Det er vanskelig å se hva som gjør det «påkravd» å unnta innholdet i de aktuelle rådene og vurderingene som gis i den eksterne rapporten. Jeg ber derfor departementet foreta en ny vurdering av om innsyn kan gis i side 8 til 12 i rapporten, og dersom avslaget opprettholdes – bes det om en konkret begrunnelse for at skadekravet er oppfylt i dette tilfellet.
3. Saksbehandlingstiden
I offentlighetsloven § 29 første ledd heter det at innsynssaker skal avgjøres «uten ugrunnet opphold». Samme formulering er brukt i offentlighetsloven § 32 tredje ledd om klage. I forarbeidene til offentlighetsloven er det lagt til grunn i behandlingen av en klagesak vil ta noe mer tid enn behandlingen i førsteinstansen, jf. Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) side 153. Dette må imidlertid ses i sammenheng med at tidsfristene som gjelder ved førsteinstansbehandlingen er korte, jf. bl.a. den nye femdagersregelen i § 32 annet ledd.
Ombudsmannen har tidligere uttalt at de fleste innsynsbegjæringer bør kunne avgjøres samme dag eller i alle fall i løpet av en til tre virkedager, dersom det ikke skulle foreligge spesielle praktiske vanskeligheter. Hva gjelder saksbehandlingstiden for innsynssaker i klageomgangen, har ombudsmannen i en uttalelse inntatt i årsmeldingen for 2005 side 100 (somb-2005-13) uttalt følgende:
«Hensynene bak kravene til saksbehandlingstid gjør seg også gjeldende ved klagebehandling av avslag på innsyn. Det er først ved klagevedtaket at det foreligger en endelig avgjørelse av innsynsspørsmålet. Klagesaker etter offentlighetsloven må følgelig avgjøres raskt.»
Fra departementet fikk oversendt klagen gikk det ca seks uker før saken var ferdig. Departementet har vist til at innsynssaken gjaldt en stor mengde dokumenter og at ikke alle dokumentene fulgte oversendelsen fra Bufdir, og fremholdt at klagesaken ble avgjort så raskt det lot seg gjøre.
Jeg er enig med departementet i at det i denne saken var forhold som kunne begrunne en noe lenger saksbehandlingstid enn normalt, bl.a. mengden dokumenter. Likevel kan ikke en saksbehandlingstid på seks uker forsvares i lys av lovens krav. Departementet har i all hovedsak støttet seg på de begrunnelsene som ble gitt av Bufdir og selv om det her var tale om mange dokumenter, var de i stor grad ensartede.
Jeg ber departementet merke seg de kravene som gjelder til saksbehandling av innsynsbegjæringer, også i klageomgangen, ved behandlingen av fremtidige innsynssaker.»
«Etter en ny vurdering ga departementet fullt innsyn i samtlige dokumenter i saken, og ba direktoratet oversende dokumentene til Bergens Tidende.»