Sakens bakgrunn
Ole Kristian Fauchald kontaktet Miljøverndepartementet i e-brev 12. januar 2011. I brevet ble det vist til Ot.prp. nr. 52 (2008-2009) om lov om forvaltning av naturens mangfold (naturmangfoldloven) punkt 7.2.4.3, der det fremgår: «Det er foretatt en vurdering av folkeretten i relasjon til disse bestemmelsene som har avdekket behov for endringer og tilpasninger dersom de skal gjøres gjeldende utenfor 12 nm.»
Fauchald ba om «innsyn i denne vurderingen» under henvisning til miljøinformasjonsloven 5. september 2003 nr. 31 § 11. Det ble samtidig opplyst at informasjonen skulle brukes i en rettsvitenskapelig artikkel, og deretter anført: «Informasjonen ble avgjørende for utformingen av loven, uten at den refereres i detalj i lovforarbeidene.»
Departementet avslo innsynsbegjæringen i e-brev 19. januar 2011. I avslaget ble det anført at de aktuelle vurderingene ikke falt inn under begrepet «miljøinformasjon» i miljøinformasjonsloven § 2. Begjæringen ble derfor utelukkende vurdert etter offentlighetsloven 19. mai 2006 nr. 16, og det ble i denne forbindelse anført at det var tale om «interne dokumenter som kan unntas fra offentlighet med hjemmel i offentleglova § 14 første ledd». Det ble videre gitt uttrykk for at meroffentlighet var vurdert, men at departementet var kommet til at «hensynet til å skjerme de interne avgjørelsesprosessene i regjeringen» veide tyngst. Begjæringen ble avslått i sin helhet.
Klagen til ombudsmannen og undersøkelsene herfra
Spørsmålet om innsyn ble deretter brakt inn for ombudsmannen i e-brev 20. januar 2011. Klageren fremholdt blant annet under henvisning til miljøinformasjonsloven § 2 (1) (b) at departementet hadde begått feil ved å legge til grunn at den informasjonen det ble krevd innsyn i, ikke var omfattet av denne loven. Videre ble det anført at det var galt ikke å utøve meroffentlighet. I tilknytning til dette ble det blant annet fremholdt at hensynene som talte for å gi innsyn, var tungtveiende fordi informasjonen skulle brukes i en rettsvitenskapelig artikkel, og fordi de aktuelle vurderingene og de beslutninger som var fattet på grunnlag av dem, hadde møtt betydelig kritikk fra miljøorganisasjonene. Det ble dessuten anført at hensynene som talte mot å gi innsyn, var svake, blant annet fordi det var tale om juridiske vurderinger, og ikke informasjon om «de politiske valg og overlegninger som finner sted internt i forvaltningen».
Etter en gjennomgang av saksdokumentene ble det funnet grunn til å ta saken opp til nærmere undersøkelser herfra. I brev 1. mars 2011 ble departementet blant annet bedt om å redegjøre for sitt syn på i hvilken grad offentlighetsloven § 14 første ledd åpnet for å avslå en begjæring om innsyn uten å gi en begrunnelse knyttet til hvert enkelt dokument. Det ble også spurt om departementet var av den oppfatning at alle de oversendte dokumentene kunne unntas med hjemmel i offentlighetsloven § 14. Dessuten ble det spurt om departementet mente de aktuelle opplysningene falt utenfor begrepet «miljøinformasjon» i miljøinformasjonsloven § 2. Departementet ble videre bedt om å gi en utdypende og konkret redegjørelse for meroffentlighetsvurderingen. Herunder ble det spurt om hvilke hensyn som talte for og imot helt eller delvis innsyn i dokumentene, og om delvis innsyn i enkelte av dokumentene var vurdert. Det ble også spurt om hvilken betydning det hadde for meroffentlighetsvurderingen at naturmangfoldloven 19. juni 2009 nr. 100 nå var vedtatt og hadde trådt i kraft. Til slutt ble det pekt på at departementets avslag ikke inneholdt opplysninger om klageadgang eller de prosessuelle reglene om klage, og spurt om årsaken til dette.
Departementet svarte i brev 12. april 2011. I svarbrevet fremholdt departementet at det så at offentlighetsloven § 15 var korrekt unntakshjemmel for en del av dokumentene. Hjemmelsgrunnlaget for det enkelte dokument ble deretter gjennomgått. Bortsett fra dokument 19 ble avslaget på innsyn opprettholdt.
Med henblikk på det generelle vilkåret i offentlighetsloven § 15 første ledd – at unntak fra innsyn kan gjøres når det er «nødvendig for å sikre forsvarlege interne avgjerdsprosessar» – fremholdt departementet at det forhold at en sak er i prosess, ikke er et vilkår for å unnta dokumenter. Det behøver ikke å kunne påvises fare for den interne avgjørelsesprosessen i den konkrete saken. Også hensynet til å sikre forsvarlige avgjørelsesprosesser på lengre sikt er relevant.
Videre fremholdt departementet at arbeidet med naturmangfoldloven var et stort, komplekst og krevende lovarbeid. Loven har berøringspunkter med ansvarsområdene til mange ulike sektorer og deres sektorregelverk. Dette gjorde det nødvendig med et meget tett samarbeid mellom Miljøverndepartementet og sektordepartementene, både på administrativt og politisk nivå. Også mer generelt ble det fremholdt at Miljøverndepartementet har et tett samarbeid med sektordepartementene i mange sammenhenger, og at det er nødvendig å kunne være åpne om faglige og juridiske uenighetspunkter innen trygge rammer.
Fauchald innga merknader i brev 3. mai 2011. Han fremholdt blant annet at han ikke kunne se at departementet fullt ut behandlet miljøinformasjonsloven som et selvstendig grunnlag for innsyn. Videre pekte han på at departementet ikke hadde foretatt noen vurdering etter miljøinformasjonsloven § 11 (3). Han viste også blant annet til Norges rapportering om gjennomføringen av Århuskonvensjonen i desember 2010, og knyttet merknader til departementets praksis i lys av uttalelser fra rapporten.
Jeg ser slik på saken
1. Saksbehandlingen
Med avslaget på klagerens begjæring om innsyn fulgte det ingen opplysninger om verken klageadgang eller klagefrist. Offentlighetsloven § 31 første ledd femte punktum fastsetter at muligheten til å klage og klagefristen skal opplyses ved avslag. Lovens § 32 første ledd sjette punktum angir at når det blir klaget på en avgjørelse fra et departement, skal departementet opplyse klageren om at retten til å klage til Sivilombudsmannen ikke gjelder for avgjørelser fattet av Kongen i statsråd. Miljøinformasjonsloven § 13 fjerde ledd fastsetter at dersom et krav om miljøinformasjon avslås, skal det opplyses om blant annet klageadgang og klagefrist.
Departementet har erkjent at det ble begått en feil på dette punktet, og uttrykt at det vil sørge for at rutinene bedres slik at «man i fremtiden opplyser om klageadgangen og om adgangen til å bringe saken inn for Sivilombudsmannen». Idet jeg forutsetter at dette blir fulgt opp, foranlediger denne delen av saken ikke noe ytterligere initiativ herfra nå.
2. Offentlighetsloven
Etter den gjennomgangen departementet har gjort på bakgrunn av foreleggelsen herfra, har jeg ikke lenger generelle innvendinger mot de rettslige utgangspunktene som nå er tatt når det gjelder offentlighetsloven §§ 14 og 15. Jeg bemerker likevel at det for noen av dokumentenes vedkommende fortsatt kan settes spørsmålstegn ved om departementets nødvendighetsvurdering er tilstrekkelig konkret. Dokument 3 er for eksempel unntatt under henvisning til at det er «nødvendig for å sikre forsvarlige avgjørelsesprosesser at departementene og statsråder kan legge opp og planlegge prosesser uten at det skal tas høyde for at offentligheten skal gis innsyn i dokumenter som utveksles i denne forbindelse». Dette hensynet kan være viktig nok, men gir neppe i seg selv god nok grunn til uten videre å unnta ethvert dokument hvor det inviteres til dialog, møter eller fremtidig samarbeid for øvrig. Betydningen av dette hensynet vil også kunne svekkes med tiden som har gått siden den aktuelle prosessen fant sted. Klageren har imidlertid ikke begjært innsyn i, og har for øvrig ikke uttrykt noen interesse i, denne type dokumenter, som ikke sier noe om de juridiske vurderinger som ble foretatt under lovens forberedelse. Slik saken ligger an, har jeg derfor ikke grunn til å gå nærmere inn på hvert enkelt av dem.
Også med hensyn til meroffentlighetsvurderingen finner jeg på denne bakgrunn – samt i lys av mitt syn på spørsmålet om miljøinformasjon – å kunne la saken bero med den redegjørelsen departementet har gitt.
3. Miljøinformasjonsloven
Departementet har lagt til grunn at den aktuelle informasjonen det kreves innsyn i, ikke er «miljøinformasjon» etter miljøinformasjonsloven § 2. Anmodningen herfra om en nærmere utdypning av standpunktet, er besvart med at «saken [ikke] nødvendiggjør en slik redegjørelse, da det uansett foreligger et reelt og saklig behov for å unnta dokumentene fra innsyn etter miljøinformasjonsloven § 11».
Miljøinformasjonsloven § 2 (1) har en vid og sammensatt legaldefinisjon av «miljøinformasjon». Den omfatter herunder «faktiske opplysninger og vurderinger om» blant annet «administrative avgjørelser og tiltak, herunder enkeltavgjørelser, avtaler, regelverk, planer, strategier og programmer» som «påvirker eller kan påvirke miljøet». For denne type miljøinformasjon vil også «tilhørende analyser, beregninger og forutsetninger» omfattes.
Jeg har vanskelig for å se at ikke «vurderinger om» for eksempel «regelverk» som «påvirker eller kan påvirke miljøet» også gjerne vil inneholde vurderinger av juridiske sider, uten at det i seg selv kan frata informasjonen dens karakter av miljøinformasjon. Når det gjelder «tilhørende analyser, beregninger og forutsetninger», kan det nok være så at ordlyden i første rekke leder tankene mer i retning av kost-/nytteanalyser eller andre analyser som mer direkte knytter seg til det ytre miljø. Eksemplene som gis i Ot.prp. nr. 116 (2001-2002) side 145 er også av denne art. På proposisjonens side 144 heter det imidlertid samtidig at formuleringen skal «gjøre det klart at miljøinformasjon omfatter både fakta og vurderinger. Vurderinger omfatter analyser og beregninger, men også andre faglige og politiske vurderinger.»
Etter mitt skjønn gir forarbeidene god støtte for at lovens miljøinformasjonsbegrep generelt bør gis en vid fortolkning, se også proposisjonens side 43. Jeg mener derfor det blir for snevert og i dårlig harmoni med lovteksten og dens forarbeider, å unnta juridiske vurderinger helt generelt fra miljøinformasjonsloven. Juridiske vurderinger vil normalt ikke opptre alene, men være koblet opp til faktiske forutsetninger. Ikke sjelden er jus og faktum knyttet til hverandre på en slik måte at det vil være vanskelig å skille de to elementene fra hverandre uten at meningsinnholdet går tapt. Informasjon om juridiske vurderinger vil etter omstendighetene kunne være sentralt for å nå lovens formål, som blant annet er å gjøre det lettere for allmennheten å påvirke beslutningstakere i miljøspørsmål, jf. lovens § 1. Hvilke vurderinger som eventuelt faller innenfor lovens virkeområde, må vurderes konkret, og det vil naturlig nok kunne oppstå tvilstilfeller. Det vil kanskje også kunne by på tvil om det er lovens alternativ «vurderinger om» regelverk, eller «tilhørende analyse» som er mest treffende. Dette vil imidlertid ikke ha avgjørende betydning for informasjonsretten.
Når det gjelder det foreliggende informasjonskravet, vil det avgjørende etter dette være dokumentenes innhold, og om det er et «reelt og saklig behov» for avslag i dette konkrete tilfellet, jf. miljøinformasjonsloven § 11 første ledd.
Departementet har i hovedsak vist til sine vurderinger i henhold til offentlighetsloven, ved siden av å peke på at de opplysningene det er fremsatt krav om, «ikke [er] av en karakter som ligger innenfor kjerneområdet for innsynsretten etter miljøinformasjonsloven, jf § 12». Videre kan departementet ikke se at «de miljø- og samfunnsmessige hensyn som ivaretas ved at Fauchald gis dokumentinnsyn slik at han blant kan skrive en rettsvitenskapelig artikkel, veier tyngre enn hensynet til å skjerme de interne avgjørelsesprosessene i denne saken».
De generelle betraktningene som kan begrunne avslag på krav om innsyn i interne dokumenter etter offentlighetsloven, vil gjerne være det alminnelige behovet for et fritt og fortrolig samarbeid departementene i mellom, så vel som med fagdirektoratene. Dette har nødvendigvis rekkevidde ut over det enkelte tilfellet. Det er da generelt ikke noe å utsette på at et avslag på innsyn i dokumenter som er innhentet fra for eksempel et underordnet organ i forbindelse med saksforberedelsen, etter offentlighetsloven er begrunnet med hensynet til behov for lignende samarbeid også i fremtiden. Det avgjørende vil være om dette hensynet gjør det «nødvendig for å sikre forsvarlege interne avgjerdsprosessar», jf. offentlighetsloven § 15. Slik jeg ser det, vil imidlertid dette hensynet etter omstendighetene ikke kunne tillegges like stor gjennomslagskraft ved vurderingen etter miljøinformasjonsloven. Denne loven er en ren informasjonslov, i motsetning til offentlighetsloven som særlig regulerer adgangen til innsyn i dokumenter. Miljøinformasjonsloven ivaretar noe andre hensyn, og lovens formulering om at det skal være et reelt og saklig behov «i det enkelte tilfelle», stiller særlige krav til vurderingen, slik for så vidt også departementet har erkjent. En annen forståelse ville nødvendigvis gi miljøinformasjonsloven begrenset betydning ved siden av offentlighetsloven.
Departementet har til støtte for sin vurdering vist til uttalelser i spesialmotivene, Ot.prp. nr. 116 (2001-2002) side 160, om at miljøinformasjonsloven § 11 skulle «presisere det som i dag følger av god forvaltningsskikk». Jeg finner for min del grunn til å minne om den påfølgende setning om at miljøinformasjonsloven «er noe strengere».
På ovennevnte bakgrunn fremstår departementets vurdering av vilkårene for å kunne avslå kravet om miljøinformasjon noe generell og lite knyttet til den foreliggende saken. Dette inntrykket bestyrkes av at departementet som nevnt ikke har besvart spørsmålet herfra om forståelsen av lovens uttrykk «miljøinformasjon». Mangelen på svar kan være egnet til å etterlate tvil om departementet har lagt til grunn en tilstrekkelig vid definisjon av begrepet, noe som i sin tur vil kunne påvirke vurderingen etter lovens § 11. Når det er lite annet enn det generelle behovet for samarbeid mellom fagdirektorat og departement, og departementene mellom, som er trukket frem, kan det ikke sees at departementet har gjort en slik «ekstra grundig overveielse» som forutsettes i proposisjonens side 160. I lys av at spørsmålet om naturmangfoldlovens rekkevidde skal vurderes videre, ville det for eksempel være nærliggende å se hen til miljøinformasjonslovens formål om å legge til rette for at beslutningsprosesser kan påvirkes, jf. lovens § 1.
Som departementet har fremhevet, kan det blant saksdokumentene som det er begjært innsyn i, ikke sies å foreligge noen egentlig samlet analyse av juridiske spørsmål. Det foreligger ingen endelig rapport eller lignende. De juridiske vurderingene omkring naturmangfoldlovens rekkevidde fremkommer stort sett gjennom løpende korrespondanse med oversendelser av ulike notater, kommentarer med videre. Disse sirkulerte notater med innskutte merknader og spørsmål som inngår i sakens dokumenter, gir heller ikke noe entydig inntrykk av hvilke standpunkter som etter hvert har blitt tatt til de juridiske tolkningsspørsmålene. Dette inntrykket styrkes også av at det tidvis henvises til diskusjoner som skal ha funnet sted i møter, uten at de utvekslede synspunkter og eventuelle konklusjoner som har blitt trukket, fremgår av sakens dokumenter. Jeg har likevel vanskelig for å se at det av denne grunn alene foreligger et reelt og saklig grunnlag for å avslå ethvert krav om informasjon. I alle fall bør departementet gjøre en uttrykkelig vurdering av miljøinformasjonsloven § 11 (3). Jeg ser derfor ikke dette forhold som noen avgjørende grunn til ikke å be departementet vurdere kravet på nytt.
4. Avslutning
Departementet har erkjent at det var en feil ikke å gi opplysninger om klagemuligheter ved avslag på innsynskrav. Jeg går ut fra at departementet følger opp dette i fremtiden og kommenterer derfor ikke spørsmålet nærmere.
Hva gjelder de vurderinger som er gjort etter offentlighetsloven, herunder meroffentlighetsvurderingen, har jeg – i lys av at klageren utelukkende har begjært innsyn i de juridiske vurderingene – ikke funnet det nødvendig å uttale meg nærmere om hvorvidt departementets vurderinger er holdbare for alle dokumentenes vedkommende.
For kravet om miljøinformasjon har jeg imidlertid kommet til at departementet har grepet saken for generelt an ved å legge til grunn at rettslige vurderinger generelt ikke faller innunder miljøinformasjonsloven. Departementet har ikke gitt noen fyllestgjørende redegjørelse for hvorfor det er et «reelt og saklig» behov for å avslå informasjonskravet. Jeg har derfor kommet til at det foreligger begrunnet tvil om forhold av betydning for konklusjonen, jf. ombudsmannsloven 22. juni 1962 nr. 8 § 10 tredje ledd. Departementet bør derfor vurdere kravet om miljøinformasjon på nytt. Jeg ber om å bli holdt orientert om resultatet av departementets nye vurdering.
—
Miljøverndepartementet foretok deretter en ny vurdering av innsynsspørsmålet 19. oktober 2012. Departementet la til grunn at de juridiske vurderingene falt inn under virkeområdet til miljøinformasjonsloven § 2, og foretok en vurdering av om det forelå et «reelt og saklig behov» for å unnta informasjonen, jf. miljøinformasjonsloven § 11 første ledd. I den vurderingen fremholdt departementet bl.a:
«Arbeidet med naturmangfoldloven var en omfattende og krevende prosess. I forbindelse med departementsforeleggelse ble et stort antall uenighetspunkter løst. Flere av temaene, herunder spørsmålet om naturmangfoldlovens geografiske virkeområde, var av stor prinsipiell betydning for departementene og/eller for de politiske partiene. Avgrensningen av virkeområdet var derfor ikke bare basert på juridiske vurderinger, men også på politiske overveininger, noe som også gjenspeiles i dokumentene. Det at forhandlingene og korrespondansen mellom departementene og statsrådene ble gjennomført i fortrolighet var viktig for å komme videre i prosessen og oppnå enighet. Selv om saken ble løst, vil det fortsatt kunne få uheldige følger om informasjonen på det nåværende tidspunkt blir gitt ut. Vi viser til at de involverte personene, både på embetsnivå og politisk nivå, fortsatt skal samarbeide om oppfølgingen av loven. Departementene og regjeringen skal fremover løse saker som også vil kreve fortrolighet. Samarbeidet vil, slik vi ser, for framtiden bli mindre smidig og effektivt om forhandlinger og korrespondanse ikke kan skje i en viss form for fortrolighet. Departementet mener dette er hensyn som må tillegges stor vekt i den skjønnsmessige vurderingen av saken. Vi viser til at dette i tråd med forarbeidene til miljøinformasjonen er relevante hensyn å vektlegge.»
Etter en samlet vurdering fant ombudsmannen – under tvil – å kunne la saken bero med departementets fornyede behandling. Det ble særlig lagt vekt på at departementets fornyede vurdering neppe vil kunne kritiseres på rettslig grunnlag, og at avgjørelsen var avhengig av et konkret skjønn der hensynet til fortrolig kommunikasjon mellom departementene inngår som et vesentlig ledd. Det ble imidlertid påpekt at departementet med fordel kunne ha begrunnet spørsmålet om delvis innsyn etter miljøinformasjonsloven § 11 tredje ledd mer konkret og utførlig.