Sakens bakgrunn
A ba om innsyn i Fredrikstad kommunes postjournal for årene 2008 til og med 2014. Fredrikstad kommune avslo innsynsbegjæringen med henvisning til at en sammenstilling av opplysningene ikke kunne gjennomføres med enkle fremgangsmåter, jf. offentleglova § 9. A klaget på vedtaket, men Fylkesmannen i Østfold stadfestet 5. september 2018 kommunens vedtak. Fylkesmannen viste til offentleglova § 9 om sammenstilling fra databaser som hjemmel for avslaget. Fylkesmannen mente at journalopplysninger for et utvalgt tidsrom er å anse som en sammenstilling av opplysninger etter offentleglova § 9. Fylkesmannen fant at et slikt uttrekk av elektronisk postjournal for årene 2008 til og med 2014 ikke kunne gjøres med enkle fremgangsmåter, og de anså at arbeidsbyrden ved å utferdige en slik sammenstilling ligger utenfor det som kan kreves etter offentleglova § 9. Etter dette konkluderte Fylkesmannen med at det ikke foreligger noen sammenstilling som det kan gis innsyn i, og at det derfor ikke vil være grunnlag for å vurdere merinnsyn etter offentleglova § 11.
A klaget saken inn for ombudsmannen. A fremholdt at forvaltningen jobbet ut fra feil utgangspunkt i denne saken.
Våre undersøkelser
Etter at sakens dokumenter var gjennomgått, besluttet vi å undersøke saken nærmere.
I undersøkelsesbrevet viste vi til hovedregelen om retten til innsyn i journaler i offentleglova § 3, og vi ba om en nærmere begrunnelse for hvorfor Fylkesmannen ikke hadde vurdert innsynsbegjæringen etter denne bestemmelsen.
Fylkesmannen svarte at de i vedtaket hadde vist til hovedregelen i offentleglova § 3 om at journaler er noe man som utgangspunkt har rett til innsyn i. Videre skrev Fylkesmannen at de i vedtaket hadde vist til ordlyden i denne bestemmelsen uten at de hadde foretatt noen nærmere vurdering eller presisering av dette.
Deretter stilte vi følgende spørsmål: Når et forvaltningsorgan tar ut en journal fra det elektroniske journalsystemet som en rapport, innebærer dette da at opplysningene bearbeides eller sammenstilles på en ny måte slik at det etableres et nytt dokument i offentleglova § 9s forstand?
Fylkesmannen svarte at ettersom det er bedt om innsyn i et bestemt utdrag av kommunens journal, det vil si et databaseutdrag for en bestemt tidsperiode, så har de ansett at opplysningene utgjør en sammenstilling etter offentleglova § 9.
Avslutningsvis spurte vi om Fylkesmannen mener offentleglova § 9 innebærer en begrensning i retten til innsyn i journaler etter offentleglova § 3, dersom rapporten ikke kan fremskaffes «med enkle framgangsmåtar».
Fylkesmannen svarte at bestemmelsen i offentleglova § 9 innebærer en plikt for et organ til å etablere et nytt dokument (sammenstilling) dersom det er nødvendig for å etterkomme et innsynskrav. Videre skrev Fylkesmannen at dersom en sammenstilling ikke kan etableres ved hjelp av enkle fremgangsmåter, vil det heller ikke være noen plikt til å etablere en sammenstilling. Etter Fylkesmannens oppfatning kan dermed § 9 innebære en begrensning i retten til innsyn i journaler etter § 3, når det i et tilfelle som i denne saken bes om innsyn i et utdrag fra journalen for et svært omfattende tidsrom.
Klageren kom deretter med merknader til Fylkesmannens svarbrev.
Ombudsmannens syn på saken
Saken gjelder spørsmålet om offentleglova § 9 kan begrense allmennhetens rett til innsyn i et forvaltningsorgans journaler etter offentleglova § 3.
Hovedregelen om innsyn i journaler fremgår av offentleglova § 3:
«Saksdokument, journalar og liknande register for organet er opne for innsyn dersom ikkje anna følgjer av lov eller forskrift med heimel i lov. Alle kan krevje innsyn i saksdokument, journalar og liknande register til organet hos vedkommande organ.»
Regelen innebærer at allmennheten i utgangspunktet har rett til innsyn i et forvaltningsorgans journaler. Hensynene bak allmennhetens innsynsrett og offentlighetsprinsippet er demokratihensyn, kontrollhensyn og rettssikkerhetshensyn, jf. Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) kapittel 3.3. I tillegg blir det ofte fremhevet at forvaltningen har en viktig funksjon som informasjonsbank.
Med «journaler» menes den løpende og systematiske oversikten over inngående og utgående dokumenter organer som er omfattet av offentleglova skal føre etter arkivlova og arkivforskriften, jf. Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) kapittel 16 og St.meld. nr. 32 (1997-98) kapittel 5.3.1. Journalene blir ofte kalt «nøkkelen til forvaltningens arkiver», og allmennhetens tilgang til forvaltningens journaler er en viktig forutsetning for at offentlighetsprinsippet skal kunne gjennomføres og virke etter sin hensikt. Både for allmennheten og journalister er tilgang til journalene helt sentralt for å få kunnskap om hva som skjer i forvaltningen og hvilke dokumenter det kan være av interesse å be om innsyn i. Allmennheten har videre krav på å få se hele journalen, ikke bare enkeltinnføringer. Dette innebærer at regelen om at en bare kan kreve innsyn i et dokument i en bestemt sak, eller i rimelig utstrekning saker av en bestemt art, ikke gjelder for innsyn i journaler, jf. offentleglova § 28 annet ledd annet punktum. Videre gjelder i utgangspunktet offentleglova § 30 om hvordan det skal gis innsyn også når det begjæres innsyn i journaler, se Justis- og beredskapsdepartementets Rettleiar til offentleglova, G-2009-419, kapittel 4.5.1. Det vil si at den som krever innsyn, har rett til å få papirkopi eller elektronisk kopi av journalen, jf. offentleglova § 30 første ledd annet punktum.
Unntak fra retten til innsyn i journaler krever en konkret hjemmel i lov eller i forskrifter gitt i medhold av lov.
Offentleglovas unntak fra innsynsretten fremgår av kapittel 3, nærmere bestemt av §§ 13-26. Det er to typer unntaksbestemmelser i kapittel 3. Unntaksbestemmelsene i §§ 14 til 26 gir forvaltningen anledning til, men ingen plikt til, å gjøre unntak fra innsyn i bestemte opplysninger eller dokumenter. Dette følger av at disse unntaksreglene etter sin ordlyd er «kan-regler». Selv om forvaltningen har adgang til å unnta opplysninger eller dokumenter fra innsyn etter disse unntaksreglene, skal forvaltningen likevel vurdere om det bør gis helt eller delvis innsyn (meroffentlighet) etter offentleglova § 11.
Den andre typen unntaksbestemmelse i kapittel 3 er § 13 som fastslår at forvaltningen har en plikt til å gjøre unntak fra innsyn i opplysninger som er underlagt lovbestemt taushetsplikt.
Offentleglova § 9 om retten til å kreve innsyn i sammenstillinger fra databaser er plassert i lovens kapittel 2 om hovedreglene for innsyn. Bestemmelsen var ny i offentleglova av 2006 og innebar en utvidelse av innsynsretten i tråd med den teknologiske utviklingen, jf. Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) kapittel 12.1.4. Etter offentlighetsloven av 1970 hadde allmennheten kun rett til innsyn i dokumenter som eksisterte på innsynstidspunktet. Innføringen av offentleglova § 9 endret dette ved at den gir rett til å kreve at forvaltningen skal lage en sammenstilling av opplysninger som finnes elektronisk lagret i organets databaser for å etterkomme innsynskravet. En forutsetning for å kunne kreve en slik sammenstilling er at sammenstillingen kan gjøres med «enkle framgangsmåtar». Resultatet av en sammenstilling vil bli et nytt saksdokument i offentleglova § 4s forstand.
Etter dette er det klart at allmennhetens innsynsrett i journaler etter offentleglova § 3 er en viktig forutsetning for at offentlighetsprinsippet og hensynene bak offentleglova skal kunne gjennomføres og ivaretas. Videre er hensikten med og hensynene bak offentleglova § 9 å utvide innsynretten i tråd med den teknologiske utviklingen. Ombudsmannen mener hensynene bak lovens bestemmelser, samt lovens systematikk og oppbygning, innebærer at § 9 ikke kan begrense allmennhetens rett til innsyn i forvaltningens journaler etter § 3.
Fylkesmannen skrev i svarbrevet hit at de i vedtaket hadde vist til hovedregelen i offentleglova § 3 om retten til innsyn, men at de ikke hadde «foretatt noen nærmere vurdering eller presisering av dette». Deretter skrev Fylkesmannen at ettersom det var bedt om innsyn i et bestemt utdrag av kommunens journal, så anså de at opplysningene utgjorde en sammenstilling etter offentleglova § 9. Det er videre Fylkesmannens oppfatning at offentleglova § 9 kan innebære en begrensning i retten til innsyn i journaler etter offentleglova § 3, når det i et tilfelle som i denne saken bes om innsyn i et utdrag fra journalen for et svært omfattende tidsrom.
Innsynsbegjæringen i denne saken gjelder et utdrag fra kommunens journal for et visst tidsrom, og journalen eksisterte på innsynstidspunktet. Ombudsmannen kan ikke se at opplysningene sammenstilles på en ny måte slik at det opprettes et nytt saksdokument i offentleglova § 9s forstand selv om det må gjøres et utdrag fra journalen for et visst tidsrom. Etter ombudsmannens syn er man dermed ikke innenfor virkeområdet til § 9 i denne saken.
Ombudsmannen mener Fylkesmannen skulle vurdert innsynsbegjæringen etter hovedregelen om retten til innsyn i journaler i offentleglova § 3. Videre mener ombudsmannen som nevnt ovenfor at hensynene bak loven, samt lovens systematikk og oppbygning, innebærer at offentleglova § 9 ikke begrenser innsynsretten i journaler etter § 3.
Etter dette ber ombudsmannen Fylkesmannen om å foreta en ny vurdering av innsynsspørsmålet og sende en kopi av den nye vurderingen hit.
Konklusjon
Saken gjelder spørsmålet om offentleglova § 9 om innsyn i en sammenstilling fra databaser kan begrense allmennhetens rett til innsyn i et forvaltningsorgans postjournaler etter hovedregelen i offentleglova § 3. Klageren ba om innsyn i en kommunes journal for årene 2008 til og med 2014. Både kommunen og Fylkesmannen avslo begjæringen med henvisning til at det ikke er mulig å gjennomføre en sammenstilling av opplysningene med enkle fremgangsmåter.
Ombudsmannen mener at Fylkesmannen skulle vurdert innsynsbegjæringen etter hovedregelen i offentleglova § 3 om retten til innsyn i journaler. Ombudsmannen viser til hensynene bak innsynsretten og påpeker at allmennhetens tilgang til forvaltningens journaler er en viktig forutsetning for at offentlighetsprinsippet skal kunne gjennomføres og virke etter sin hensikt. Videre mener ombudsmannen at offentleglovas systematikk og oppbygning, samt hensynene bak offentleglova § 9, innebærer at bestemmelsen ikke begrenser hovedregelen om innsynsrett i journaler. Ombudsmannen ber Fylkesmannen om å foreta en ny vurdering av innsynsspørsmålet og sende en kopi av den nye vurderingen hit innen 10. januar 2019.