Sakens bakgrunn
A ba om innsyn i en powerpoint-presentasjon som ble vist av en polititjenestemann da han holdt foredrag om nettvett for foreldre og elever ved B barneskole. Møre og Romsdal politidistrikt avslo innsynsbegjæringen med henvisning til offentleglova § 14. A påklaget vedtaket. Politidirektoratet opprettholdt 9. januar 2019 politidistriktets avslag.
Politidirektoratet la til grunn at presentasjonen var et internt dokument som kunne unntas fra innsyn etter offentleglova § 14 første ledd. Det ble vist til at presentasjonen ble benyttet som støtte til en muntlig fremstilling. Direktoratet påpekte også at presentasjonen ikke ble distribuert til skolen eller andre. Videre foretok direktoratet en meroffentlighetsvurdering etter offentleglova § 11, og direktoratet kom til at hensynet til offentlig innsyn ikke veide tyngre enn hensynet til å unnta dokumentet. Under meroffentlighetsvurderingen viste direktoratet til at presentasjonen var et arbeidsdokument utarbeidet av polititjenestemannen til eget bruk, samt at en utgivelse ville kunne medføre tilbakeholdenhet med å benytte slike presentasjoner. Direktoratet mente også at hensynet til offentlig innsyn ikke veide særlig tungt fordi dokumentet i seg selv ga liten mening.
A klaget saken inn for sivilombudsmannen. Han klaget på feil lovanvendelse fra Politidirektoratet og anførte at han har rett til innsyn i en offentlig avholdt powerpoint-presentasjon. Han viste også til at han hadde vært til stede under foredraget, og at han hadde fotografert noe av presentasjonen.
Våre undersøkelser
Etter at sakens dokumenter var innhentet og gjennomgått, besluttet vi å undersøke saken nærmere.
I undersøkelsesbrevet spurte vi Politidirektoratet om de mente at powerpoint-presentasjonen ble utarbeidet underveis i og for politidistriktets interne saksforberedelse. Videre spurte vi om presentasjonen var utarbeidet for å vises frem offentlig for foreldre og elever i forbindelse med et foredrag, og hvilken betydning dette i tilfelle hadde for vurderingen av om presentasjonen kan unntas fra innsyn etter offentleglova § 14.
Politidirektoratet svarte at det ikke er bestridt at filen med powerpoint-presentasjonen er et dokument som det kan kreves innsyn i etter offentleglova § 3, og at presentasjonen ble laget for å bli vist frem. Direktoratet fremholdt videre at polititjenestemannen utarbeidet presentasjonen til eget bruk, og at presentasjonen ble utarbeidet som støtte til et muntlig foredrag. Direktoratet mente også at det avgjørende for om presentasjonen er organinternt, er om det er foretatt en handling som gjør at dokumentet kan anses som sendt ut fra organet.
I undersøkelsesbrevet viste vi videre til at klageren i henvendelsen hit skrev at han hadde fotografert noe av presentasjonen. Vi spurte om Politidirektoratet mente at det ikke var mulig for de fremmøtte selv å ta bilder, film eller lignende av presentasjonen, samt hvilken betydning det i tilfelle hadde for vurderingen av om presentasjonen kunne unntas fra innsyn etter § 14.
I svaret hit la Politidirektoratet til grunn at det ikke var noe til hinder for at de fremmøtte kunne ta bilder under foredraget, herunder bilder av lysbildene i powerpoint-presentasjonen. Direktoratet bemerket også at foredragets innhold ikke nødvendigvis er statisk, og hva som fremvises vil dermed kunne variere. Direktoratet viste til at den elektroniske filen med presentasjonen uansett ikke var blitt sendt ut og det ikke forelå adgang til å kopiere den fra minnepinnen. Det ble også vist til at det ikke ble utdelt utskrift av presentasjonen til de fremmøtte, og at presentasjonen ikke var sendt til skolens ansatte på forhånd. Direktoratet mente videre at en adgang til å ta bilder under foredraget, også av lysbildene i presentasjonen, ikke kan likestilles med å ha fått adgang til å ta kopi av dokumentet. Direktoratet skrev også at dokumentets formål og innhold ikke har betydning for om det kan anses internt etter offentleglova § 14 første ledd.
Avslutningsvis spurte vi om Politidirektoratet mente hensynene bak offentleglova § 14 gjorde seg gjeldende i denne saken. Vi spurte om hvilke hensyn som i tilfelle begrunnet behovet for å unnta presentasjonen fra innsyn. Vi spurte også om direktoratet mente det var foretatt en interesseavveining mellom hensynet til offentlig innsyn og de hensynene som begrunner behovet for unntak etter § 14 i denne saken.
Politidirektoratet viste i svarbrevet til at unntaksadgangen for interne dokumenter skal sikre fortrolighet i den interne saksbehandlingen. Videre påpekte direktoratet at polititjenestemannen hadde brukt private bilder i presentasjonen, og direktoratet la til grunn at dersom presentasjonen vil bli gitt ut, hadde han avstått fra å bruke slike virkemidler. Direktoratet fant også at innsyn i presentasjonen gir liten verdi for et eventuelt kontrollformål, da presentasjonen er et støttedokument til et muntlig foredrag. Direktoratet kunne vanskelig se at hensynet til offentlig innsyn i presentasjonen veide særlig tungt. Videre mente direktoratet at det konkrete behovet for unntak var nokså åpenbart på grunn av de personlige virkemidlene. Direktoratet hevdet at i slike tilfeller som i denne saken bør den som holder presentasjonen, langt på vei selv avgjøre om og hvordan det skal gis innsyn. Etter dette kom direktoratet til at det var foretatt en tilstrekkelig interesseavveining som begrunnet behovet for unntak fra innsyn i denne saken.
A kom deretter med merknader til Politidirektoratets svarbrev. Han viste blant annet til at polititjenestemannen det siste året har holdt 90 lignende foredrag om nettvett for tilsammen omtrent 9000 elever og foreldre.
Ombudsmannens syn på saken
Spørsmålet i saken er om powerpoint-presentasjonen kan unntas fra innsyn som organinternt dokument etter offentleglova § 14 første ledd.
Hovedregelen etter offentleglova § 3 er at alle kan kreve innsyn i forvaltningens saksdokumenter. Unntak fra innsynsretten fordrer en konkret hjemmel. Etter offentleglova § 14 første ledd kan et organ «gjere unntak frå innsyn for dokument som organet har utarbeidd for si eiga interne saksførebuing». Etter denne bestemmelsen kan forvaltningen unnta hele dokumentet. For at unntaksbestemmelsen kan anvendes, må ett og samme organ ha utarbeidet dokumentet selv, dokumentet må være utarbeidet for den interne saksforberedelsen og dokumentet må ikke være sendt ut av organet.
Offentleglova § 14 første ledd er en videreføring av § 5 første ledd i offentlighetsloven av 1970. Hensynene bak offentleglova § 14 er blant annet at forvaltningen skal kunne ha en intern sfære der informasjon kan holdes fortrolig, og at forvaltningen skal kunne ha en fri intern diskusjon om saker, jf. Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) punkt 3.4.3, 6.1.2 og 6.4.1, St. meld. nr. 32 (1997-98) punkt 5.4.2.1 og 5.4.4.5 og Justis- og beredskapsdepartementets Rettleiar til offentleglova, G-2009-419, punkt 7.1. Videre ville en ubetinget offentlighet kunne forsinke forvaltningens arbeid, hemme saksforberedelsen og skape forventninger om et bestemt resultat.
Unntaksbestemmelsen i § 14 første ledd gjelder som nevnt bare dokumenter utarbeidet for den interne saksforberedelsen. Dette vil eksempelvis være «framlegg, utkast, konsept, skisser, utgreiingar og liknande arbeidsdokument som blir utarbeid undervegs i prosessen», jf. den ovennevnte rettleiaren punkt 7.2.4. Videre kan også mer «generelle hjelpedokument som er utarbeidd til intern bruk» omfattes av unntaket.
Under punkt 7.2.5 i rettleiaren er vilkåret om at dokumentet som hovedregel ikke må være sendt ut av organet, nærmere omtalt:
«Dersom dokumentet berre blir vist fram til utanforståande, utan at dei får kopi, er dokumentet framleis omfatta av unntaket frå innsyn. Her må det likevel gå ei grense; dette kan ikkje medføre at den utanforståande får høve til å sjølv ta kopi, eller ta avskrift eller liknande, sidan det ville få same verknad som å gje ut ein kopi.»
I denne saken er det enighet om at den elektroniske filen med powerpoint-presentasjonen utgjør et saksdokument som det kan kreves innsyn i etter offentleglova § 3. Presentasjonen er dermed i utgangspunktet omfattet av innsynsretten. For at presentasjonen skal kunne unntas fra innsyn som et organinternt dokument etter offentleglova § 14 første ledd, må vilkårene i bestemmelsen være oppfylt.
Det er på det rene at politidistriktet har utarbeidet presentasjonen selv. Saken reiser imidlertid spørsmål om presentasjonen er utarbeidet for den interne saksforberedelsen, og om presentasjonen må anses for å være sendt ut av organet.
Politidirektoratet skrev i svarbrevet hit at presentasjonen ble laget for å bli vist frem. Det fremgår av saksdokumentene at presentasjonen ble vist frem på møter for foreldre og elever på 5., 6. og 7. trinn på en barneskole i forbindelse med en polititjenestemanns foredrag om nettvett. Foreldrene mottok også en invitasjon i forkant av møtene. Selv om det var en avgrenset gruppe som ble invitert til møtene, må møtene betraktes som åpne og offentlige. Polititjenestemannen synes også å ha holdt lignende presentasjoner for andre foreldre og elever. Når en presentasjon er laget for å bli vist frem i et slikt åpent offentlig møte, og også faktisk ble vist frem, mener ombudsmannen det taler mot at presentasjonen er laget for direktoratets interne saksforberedelse. Ombudsmannen kan heller ikke se at den fremviste presentasjonen kan unntas som organinternt fordi den er et støttedokument til en muntlig presentasjon, slik Politidirektoratet hevder. Presentasjonen kan ikke sies å være et typisk «utkast», «arbeidsdokument som blir utarbeid undervegs i prosessen» eller generelt «hjelpedokument som er utarbeidd til intern bruk». Her må også formålet med presentasjonen kunne tillegges vekt. All den tid presentasjonen ble laget for å bli vist frem og faktisk også ble vist frem i et åpent møte, tilsier dette at den ikke er et organinternt dokument. Videre kan ombudsmannen heller ikke se at hensynene som begrunner unntaksretten for organinterne dokumenter, gjør seg særlig gjeldende i denne saken. Politidirektoratet har i svarbrevet hit anført at foredragets innhold ikke nødvendigvis er statisk og hva som fremvises av presentasjonen vil kunne variere. Ombudsmannen bemerker at i foreliggende sak fremgår det ikke opplysninger om at det kun er enkelte deler av presentasjonen som er fremvist. Det kan imidlertid tenkes at dersom hoveddelen av presentasjonen ikke hadde blitt fremvist i forbindelse med et konkret foredrag, så ville vurderingen av spørsmålet om presentasjonen er et organinternt dokument, kunne være en annen enn i foreliggende sak.
I vedtaket og i svarbrevet hit hevdet Politidirektoratet at presentasjonen ikke kan anses for å være sendt ut av politidistriktet. Direktoratet viste blant annet til at det ikke var anledning for de fremmøtte til å kopiere presentasjonen fra minnepinnen, og at det ikke ble utdelt utskrift av presentasjonen til de fremmøtte. Det er imidlertid enighet om at det ikke var noe til hinder for at de fremmøtte kunne ta bilder under foredraget, herunder bilder av lysbildene i presentasjonen. Når de fremmøtte får anledning til å ta bilder av presentasjonen, vil det etter ombudsmannens syn på mange måter ha den samme virkningen som å gi ut en kopi av presentasjonen. Når dette også sees i sammenheng med at presentasjonen ble vist på et offentlig og åpent møte, taler dette for at presentasjonen må anses for å være sendt ut fra organet.
Ut fra de svarene Politidirektoratet har gitt i saken og saksopplysningene, kan ikke ombudsmannen se at vilkårene i § 14 første ledd for å unnta presentasjonen som organinternt dokument er oppfylt.
Dersom Politidirektoratet kunne unntatt presentasjonen fra innsyn som et organinternt dokument, pålegger offentleglova § 11 direktoratet en plikt til å vurdere om det bør gis innsyn utover det de har plikt til etter loven (meroffentlighet). Bakgrunnen for dette er at alle unntaksreglene i loven, utenom § 13 om unntak for opplysninger som er underlagt taushetsplikt, etter sin ordlyd er «kan-regler». Dette innebærer at disse reglene bare gir forvaltningen anledning til, og ingen plikt til, å gjøre unntak fra innsyn.
Når forvaltningen foretar en meroffentlighetsvurdering, må det foretas en interesseavveining mellom hensynet til offentlig innsyn og de hensynene som begrunner behovet for unntaket i det konkrete tilfelle.
I svarbrevet hit viste Politidirektoratet til at hensynene som begrunnet behovet for unntak fra innsyn, blant annet er de personlige virkemidlene og bildene polititjenestemannen har brukt i presentasjonen. Direktoratet hevdet også at i saker som denne bør den som holder presentasjonen, langt på vei selv avgjøre om og hvordan det skal gis innsyn. Og direktoratet kunne vanskelig se at hensynet til offentlig innsyn i presentasjonen veier særlig tungt.
Hensynene bak offentleglova § 14 er som nevnt forvaltningens behov for å ha en intern sfære der informasjon kan holdes fortrolig og for å kunne ha en fri diskusjon om saker. Videre ville en ubetinget offentlighet kunne forsinke forvaltningens arbeid, hemme saksforberedelsen og skape forventninger om et bestemt resultat. Ombudsmannen kan ikke se at polititjenestemannens ønske om å skjerme private bilder som allerede er fremvist på et åpent møte, eller polititjenestemannens ønske om ikke å gi innsyn i presentasjonen, er relevante hensyn å vektlegge ved en meroffentlighetsvurdering knyttet til offentleglova § 14 første ledd. Ombudsmannen bemerker også at presentasjonen ble holdt av en offentlig polititjenestemann på arbeid, og ombudsmannen er ikke enig med direktoratet i at hensynet til offentlig innsyn ikke gjør seg særlig gjeldende i et slikt tilfelle. Etter dette er det etter ombudsmannens syn mangler ved Politidirektoratets meroffentlighetsvurdering i denne saken.
Konklusjon
Ut fra sakens opplysninger kan ikke ombudsmannen se at vilkårene i offentleglova § 14 første ledd for å unnta presentasjonen som et organinternt dokument er oppfylt. Presentasjonen synes ikke å være utarbeidet for den interne saksforberedelsen. Presentasjonen ble laget for å bli vist frem, og ble også vist frem, av en polititjenestemann i et åpent offentlig møte. Videre taler mye for at presentasjonen må anses for å være sendt ut av organet. Når de fremmøtte får anledning til å ta bilder av presentasjonen, vil det etter ombudsmannens syn på mange måter ha den samme virkningen som å gi ut en kopi av presentasjonen.
Ombudsmannen er også kommet til at det er mangler ved Politidirektoratets meroffentlighetsvurdering i denne saken. Enkelte av hensynene direktoratet har vektlagt, synes ikke å være relevante.
Ombudsmannen ber Politidirektoratet om å foreta en ny vurdering av innsynsspørsmålene saken reiser og sende en kopi av den nye vurderingen hit innen 3. mai 2019.