Sakens bakgrunn
I Finansdepartementets tildelingsbrev til Tolletaten for 2018 ble etaten på side 10 og 12 bedt om å sende departementet årsrapport og plan for Tolletatens internrevisjon i forbindelse med etatens årlige rapportering. Det gikk videre frem at revisjonsrapporter, herunder vedtak etter ledelsesbehandling, skulle oversendes departementet fortløpende.
Journalist A i NRK ba 24. juli 2019 Finansdepartementet om innsyn i følgende fire rapporter som departementet hadde mottatt fra internrevisjonen i Tolletaten: Årsrapport for 2018 og internrevisjonsrapportene 18-4, 18-2 og 17-2. Departementet avslo kravene 25. juli 2019 under henvisning til offentleglova § 15 første ledd første punktum. Det fremgikk at merinnsyn var vurdert. A ba samme dag om en utvidet begrunnelse for avslagene.
I utvidede begrunnelser 8. august 2019 opplyste departementet at årsrapporten og de øvrige internrevisjonsrapportene inngikk som del av grunnlaget for departementets oppfølging av Tolletaten. Det ble vist til at dokumentene var av en slik karakter at langsiktige skadevirkninger for fremtidige beslutningsprosesser kunne oppstå dersom slike dokumenter gjennomgående eller nokså ofte ble offentliggjort. En offentliggjøring kunne påvirke hvordan internrevisjoner ble gjennomført, hvordan resultatene ble brukt og hvordan det ble rapportert. Dette ville igjen svekke internrevisjonen som styrings- og ledelsesverktøy.
A klaget sakene inn for ombudsmannen. I klagen fremholdt han at vilkårene for unntak etter offentleglova § 15 ikke var oppfylt. Han anførte at dokumentene ikke var utarbeidet for eller innhentet til bruk i departementets interne saksforberedelse. Unntak var heller ikke nødvendig for å sikre forsvarlige interne avgjørelsesprosesser. Videre ble det hevdet at departementet ved rutinemessig å innhente internrevisjonsrapporter fra underordnede etater for deretter å benytte dokumentene som ledd i departementets løpende tilsyn med etatene, hadde etablert en lovstridig praksis som medførte at internrevisjonsrapporter alltid ville kunne unntas offentlighet.
Våre undersøkelser
I undersøkelsesbrevet viste vi til at avslagene på kravene om dokumentinnsyn var gitt med generelle og identiske begrunnelser. Vi ba departementet gi sitt begrunnede syn på i hvilken grad offentleglova § 15 åpner for slike generelle begrunnelser, i motsetning til en konkret vurdering av om det i den enkelte saken er nødvendig å unnta dokumentet fra offentlighet.
Videre ba vi departementet redegjøre nærmere for på hvilken måte dokumentene kunne anses utarbeidet og innhentet for departementets interne saksforberedelse. Herunder spurte vi hvilke(n) saksforberedelse(r) hos departementet de ulike dokumentene inngikk i. Departementet ble også bedt om å redegjøre nærmere for hvorfor det var «nødvendig» for å sikre «forsvarlige interne avgjerdsprosessar» å unnta dokumentene fra innsyn, jf. § 15. Vi ba om en konkret begrunnelse for hvert av dokumentene det var bedt om innsyn i, herunder om innholdet i dokumentet var ansett å være fortrolige råd eller hadde karakter av å være generelle premisser, for eksempel utredninger av faktiske forhold, eller råd av faktisk eller faglig art. Departementet ble dessuten bedt om å utdype standpunktet om at innsyn kunne medføre langsiktige skadevirkninger for fremtidige beslutningsprosesser. Endelig ba vi om en nærmere redegjørelse for hvilke hensyn som talte henholdsvis for og imot hel eller delvis meroffentlighet i de fire ulike dokumentene, og for avveiningen disse hensynene imellom.
Departementets svar var inndelt i fire punkter. I punkt 1 skrev departementet at lovens generelle hovedregel var at innsynsvurderingen skulle være konkret og knyttet til det enkelte innsynskrav. Under henvisning til side 104 i Justis- og beredskapsdepartementets Rettleiar til offentleglova, påpekte departementet at det ikke var et krav etter § 15 første ledd at det kunne påvises fare for at den interne avgjørelsesprosessen i den konkrete saken dokumentet gjaldt, ble skadelidende. Også fremtidige skadevirkninger kunne vektlegges.
I punkt 2 opplyste departementet at internrevisjonen var plassert i tolldirektørens stab, og rapporterte til ham. Det var tolldirektøren som var primæradressat for revisjonens råd og funn. Rapportene var også klart av interesse for departementet, som hjelp i dets generelle, overordnede ansvar for tilsyn med at etaten ble drevet innenfor satte rammer, og ellers hadde forsvarlig styring og kontroll. Innhentingen av rapportene var ikke knyttet til andre konkrete saksforberedelser i departementet enn utøvelsen av det generelle tilsyn med underliggende virksomhet. Departementet skrev at rapportene kunne gjelde feil og mangler ved regelverk, risiko, ressursmangel og ressursfordeling. Funnene kunne for eksempel gi grunnlag for regelverksinitiativ, ressurstildelinger eller styringsgrep – tiltak som kunne være påkrevd for å stoppe, forebygge eller avverge ulovlig virksomhet. Departementet fremholdt at det derfor forelå et legitimt behov for at feil og mangler ikke ble gjort kjent.
Departementet anså det ikke nødvendig med konkrete begrunnelser i hver enkelt sak (punkt 3). Det ble vist til punkt 2 om at innsyn kunne skade og forsinke forebyggelse og avvergelse av ulovlige forhold, og punkt 1 om at det var anledning til å se utover den konkrete saken og de konkrete dokumentene innsynskravet gjaldt. Departementet fastholdt at innsyn kunne medføre langsiktige skadevirkninger for fremtidige avgjørelsesprosesser. Det ble vist til at departementet i 2014 hadde hatt på høring en utredning om bruk av internrevisjon i staten. I høringssvar 6. oktober 2014 fra Den norske Revisorforening var det blant annet uttalt at innsyn var i «ferd med å påvirke hvordan internrevisjon i offentlige virksomheter brukes og hvordan de rapporterer, på en slik måte at internrevisjon i mindre grad bidrar til arbeidet med å avdekke og håndtere risiko i virksomhetene». Departementet viste også til en uttalelse fra Skattedirektoratet 20. mai 2016, som gikk i samme retning.
Avslutningsvis i punkt 4 skrev departementet at hensynene i punkt 1 til 3 som talte imot innsyn, også talte imot meroffentlighet. Departementet mente å finne god støtte for dette i Justis- og beredskapsdepartementets Rettleiar til offentleglova, punkt 4.9.2.
Departementets svar ble oversendt journalisten. Han kom med merknader, som igjen ble oversendt departementet. Departementet kom deretter med tilleggsmerknader. Det ble blant annet vist til at offentleglova § 15 første ledd ikke benyttet begrepet «sak». Det var dermed ikke et krav at dokumentene var til bruk i en spesifikk sak. Også innhenting til bruk i det løpende tilsyn med underliggende etat, var omfattet av unntaket, mente departementet. Etter dette kom både journalisten og departementet med enkelte korte tilleggsmerknader.
Ombudsmannens syn på saken
Hovedregelen etter offentleglova § 3 er at forvaltningens saksdokumenter er offentlige. Unntak fra innsynsretten krever hjemmel i lov eller forskrift gitt med hjemmel i lov.
I offentleglova § 15 er det gitt regler om unntak for dokumenter som er innhentet utenfra for den interne saksforberedelsen. For å kunne gjøre unntak etter bestemmelsens første ledd første punktum må følgende fire vilkår være oppfylt: Dokumentet må være (1) innhentet (2) fra et underordnet organ (3) til bruk i den interne saksforberedelsen i mottakerorganet og (4) unntak må være nødvendig for å sikre forsvarlige interne avgjørelsesprosesser. Dersom vilkårene er oppfylt, kan hele dokumentet unntas innsyn.
Det er på det rene at Tolletaten, herunder etatens internrevisjon, er underordnet Finansdepartementet. Videre er det på det rene at Tolletaten ikke sendte årsrapporten for 2018 eller internrevisjonsrapportene 18-4, 18-2 og 17-2 til departementet på eget initiativ. Oversendelsen var bestilt av departementet i tildelingsbrevet til Tolletaten for 2018. Disse omstendighetene er imidlertid ikke tilstrekkelige til å begrunne unntak etter § 15 første ledd første punktum. Dokumentene må i tillegg være «innhenta … til bruk i den interne saksførebuinga». Videre må unntak være «nødvendig for å sikre forsvarlege interne avgjerdsprosessar».
Vilkåret om at dokumentet må være til bruk i den interne saksforberedelsen, innebærer at formålet med innhentingen «i hovudsak var at det skulle brukast til saksførebuinga», jf. Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) side 133. I Justis- og beredskapsdepartementets Rettleiar til offentleglova, G-2009-419, er dette formulert som at «sjølve føremålet med å innhente dokumentet i hovudsak må vere at det skal nyttast i førebuinga av ei uavslutta sak i det overordna organet», jf. side 101. Dersom det ikke er holdepunkter for hva som er formålet med innhentingen, må vurderingen – ifølge motivene – skje ut fra hva som er vanlig praksis for vedkommende saks- eller dokumenttype. Som eksempel nevnes at årsmeldinger og rapporter fra underordnede organer normalt vil være utarbeidet ikke bare med sikte på oppfølging hos det overordnede organet, og dermed ikke vil være omfattet av unntaket.
Det følger av proposisjonen side 134 at det «ikkje vil vere høve til å unnata eit dokument frå eit underordna organ som set i gang ei saksbehandling hos eit overordna organ». Tilsvarende fremgår på side 103 i Justis- og beredskapsdepartementets Rettleiar. Der heter det også at det «gjennomgåande [kan] leggjast til grunn at det ikkje vil vere unntakshøve» for «oversendingar som ikkje gjeld ei konkret sak i det overordna organet». På side 102 åpnes det for at dokumenter utarbeidet til bruk i flere saker, kan omfattes. Det er imidlertid presisert at generelt og nøytralt bakgrunnsmateriale som oftest ikke vil kunne unntas, fordi nødvendighetsvilkåret ikke vil være oppfylt for dokumenter med et slikt innhold.
Som påpekt av departementet, er begrepet «sak» ikke benyttet i offentleglova § 15 første ledd første punktum. Unntak etter bestemmelsen er betinget av at det aktuelle dokumentet er innhentet til bruk i den interne «saksførebuinga». Etter ombudsmannens syn tilsier en naturlig forståelse av begrepet saksforberedelse at det foreligger en eller flere konkrete sak(er) som skal forberedes. Det er ikke et krav at dokumentet skal benyttes i forberedelsen av en konkret enkeltsak. Unntaket favner også om forberedelse av saker i videre forstand. I tilfeller der det ikke foreligger en sak og det heller ikke er kjent om det er behov for å opprette en sak, synes det imidlertid mindre naturlig å benytte begrepet saksforberedelse. Som det fremgår av avsnittet ovenfor, er det også slik bestemmelsen er forstått i Justis- og beredskapsdepartementets Rettleiar til offentleglova. Dertil kommer uttalelsen i forarbeidene om at det ikke foreligger unntaksadgang for et dokument som setter i gang en saksbehandling i det overordnede organet. Uttalelsen trekker klart i retning av at dokumenter som rutinemessig innhentes som ledd i det løpende tilsyn med en underliggende etat, uten å være knyttet til en konkret sak, ikke er ment omfattet av unntaket.
Finansdepartementets innhenting av Årsrapport 2018 og internrevisjonsrapportene 18-4, 18-2 og 17-2 er – etter det opplyste – ikke knyttet til andre, konkrete saksforberedelser i departementet enn utøvelsen av det generelle tilsynet med underliggende etat. Dette underbygges av at departementet i tildelingsbrevet for 2018 bestilte oversendt alle rapporter fra internrevisjonen i Tolletaten. Departementet har opplyst at rapportenes funn kan danne grunnlag for blant annet regelverksinitiativ, ressurstildelinger eller styringsgrep. Avhengig av hva rapportene avdekker, kan de således sette i gang en konkret sak, herunder en saksforberedelse, hos departementet. En sak kommer imidlertid tidsmessig i etterkant av selve innhentingen. Videre er den potensiell. Rapportene vil kunne avdekke at det ikke foreligger omstendigheter som krever oppfølging fra departementets side. I en slik situasjon vil det, så vidt ombudsmannen forstår, ikke igangsettes en sak som fordrer forberedelse i departementet overhodet. På innhentingstidspunktet var det således ikke klart at de fire ulike dokumentene skulle brukes i saksforberedelsen av en eller flere konkrete, uavsluttede saker i departementet. Da dokumentene ble innhentet, forelå det ikke holdepunkter for hva dokumentene skulle brukes til. I tråd med forarbeidene må det følgelig sees hen til hva som er vanlig praksis for vedkommende saks- eller dokumenttype.
De fire aktuelle dokumentene er alle utarbeidet av internrevisjonen i Tolletaten. Det er tolldirektøren som er primæradressat for revisjonens funn og råd. Selv om dokumentene nok også kan sies å være en kilde til informasjon for departementet, og være nyttige i dets løpende, generelle tilsyn med Tolletaten, er dokumentene ikke utarbeidet utelukkende eller primært med dette som siktemål. Det følger eksplisitt av forarbeidene at årsmeldinger og rapporter fra underordnede organer ikke vil være omfattet av unntaket når det ikke foreligger holdepunkter for hva som var formålet med å innhente dokumentet. I denne saken er det ikke holdepunkter for at dokumentene ble innhentet til bruk i den interne saksforberedelsen i departementet, som er det formål bestemmelsen verner. I mangel av slike holdepunkter mener ombudsmannen at vilkårene for unntak etter offentleglova § 15 første ledd første punktum, ikke er oppfylt for de fire dokumentene.
Konklusjonen ovenfor innebærer ikke at internrevisjonsrapporter aldri vil kunne unntas offentlighet i medhold av § 15 første ledd første punktum. Etter omstendighetene vil slike rapporter kunne anses innhentet fra et underordnet organ til bruk i den interne saksforberedelsen i mottakerorganet. Dersom unntak i tillegg er «nødvendig» for å sikre forsvarlige interne avgjørelsesprosesser, vil vilkårene for unntak være oppfylt. En generell unntaksadgang for internrevisjonsrapporter som departementet rutinemessig innhenter fra et underordnet organ som ledd i departementets generelle og overordnede tilsyns- og oppfølgingsansvar, er det imidlertid ikke rettslig grunnlag for å oppstille.
Selv om det ikke er av avgjørende betydning for vurderingen av den rettslige holdbarheten av avgjørelsene 25. juli 2019 om avslag på krav om innsyn, er det – på bakgrunn av departementet svar hit – funnet grunn til å knytte noen kommentarer til departementets vurdering av nødvendighetsvilkåret, samt den foretatte meroffentlighetsvurderingen.
For å kunne unnta et dokument som er innhentet fra et underordnet organ til bruk i den interne saksforberedelsen i mottakerorganet, må unntak også være «nødvendig for å sikre forsvarlege interne avgjerdsprosessar». Vilkåret innebærer en vesentlig innsnevring av unntaksadgangen i forhold til tidligere rett. Det kan bare gjøres unntak «dersom det er fare for at innsyn vil skade den interne avgjerdsprosessen hos mottakaren», jf. Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) side 134. I Justis- og beredskapsdepartementets Rettleiar fremgår det på side 104-105 at nødvendighetsvilkåret først og fremst vil gjøre seg gjeldende der et underordnet organ gir fortrolige råd og vurderinger om hvilket standpunkt et overordnet organ bør ta i en sak. Dokumenter som bare inneholder generelle premisser, for eksempel generelle opplysninger om faktiske forhold, vil det som hovedregel ikke kunne gjøres unntak for. Ombudsmannen har i flere tidligere uttalelser lagt til grunn at bestemmelsens kjerneområde er behovet for en fri og fortrolig meningsutveksling i saksforberedelsen, jf. eksempelvis ombudsmannens uttalelse 20. juli 2016 (SOM-2016-1004). Behovet for hemmelighold vil variere fra sak til sak, og vurderingen av om unntak er nødvendig, må derfor gjøres konkret og individuelt ut fra innholdet i det aktuelle dokumentet, jf. eksempelvis ombudsmannens årsmelding for 2009 s. 115 (SOMB-2009-20) og uttalelse 27. april 2011 (SOM-2010-2832).
Som nevnt er det bare eventuelle skadevirkninger for mottakerorganet som er relevant. Det følger imidlertid av bestemmelsens forarbeider at unntaket ikke utelukkende tar sikte på å verne om hensynet til å sikre forsvarlige avgjørelsesprosesser i den enkelte sak, men også på lengre sikt. Det vil derfor kunne være relevant å legge vekt på at innsyn kan skade fremtidige interne avgjørelsesprosesser, «ved at organ ein samarbeider tett med kan bli meir tilbakehaldne med å komme med frimodige råd og vurderingar», jf. proposisjonen side 134.
Departementet har avslått de fire innsynskravene med identiske begrunnelser. Det er i hovedsak vist til at en offentliggjøring av internrevisjonens rapporter og årsmeldinger vil kunne medføre langsiktige skadevirkninger for fremtidige beslutningsprosesser. Det er trukket frem at innsyn vil kunne påvirke hvordan revisjoner gjennomføres, hvordan det rapporteres og hvordan resultatene brukes, og at dette igjen vil svekke internrevisjonen som styrings- og ledelsesverktøy. Departementets begrunnelser er generelle, og ikke knyttet til det konkrete innholdet i de fire ulike dokumentene. Slik begrunnelsene er utformet, vil internrevisjonsrapporter etter sin art, og uavhengig av sitt innhold, kunne unntas offentlighet. En slik rettsanvendelse er etter ombudsmannens syn ikke i tråd med formålet bak offentleglova § 15 første ledd første punktum. Så vel bestemmelsens forarbeider, Justis- og beredskapsdepartementets Rettleiar og tidligere ombudsmannsuttalelser viser at nødvendighetsvurderingen må knyttes opp mot det konkrete innholdet i hvert enkelt dokument. Innholdet i de rapportene internrevisjonen utarbeider, vil i utstrakt grad variere. Det er ikke lovens ordning at samtlige slike dokumenter skal kunne unntas offentlighet.
Uten at det har betydning for ombudsmannens vurdering, er det grunn til å påpeke at de fire aktuelle dokumentene i stor grad synes å inneholde faktiske opplysninger og faglige vurderinger. Innholdet synes nokså gjennomgående ikke å være fortrolige og frimodige råd. Så vidt ombudsmannen forstår, har internrevisjonen i Tolletaten dessuten i all hovedsak en uavhengig rolle. Der avsenderorganet har en uavhengig rolle, eller gir innspill det er forpliktet til å gi, vil sannsynligheten for skade på fremtidige avgjørelsesprosesser, minske.
Hvis vilkårene i offentleglova § 15 første ledd første punktum er oppfylt, er det adgang til å unnta hele dokumentet, og ikke bare de delene det er nødvendig å unnta for å sikre forsvarlige interne avgjørelsesprosesser. Det vil imidlertid ofte kunne være aktuelt å utøve merinnsyn i de øvrige delene av dokumentet, jf. offentleglova § 11. Dette gjelder særlig dersom de delene av dokumentet det er nødvendig å unnta, er klart avgrenset fra resten av dokumentet, jf. Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) side 135.
I svarbrevet hit skrev departementet at de hensyn som talte imot innsyn, også talte imot meroffentlighet. Departementet mente å finne god støtte for dette i Rettleiaren punkt 4.9.2. Rettleiaren punkt 4.9.2 omhandler momenter som skal vektlegges ved vurderingen av om det skal utøves merinnsyn etter offentleglova § 11. Det går blant annet frem at det «nokså gjennomgåande ikkje vil vere grunn til å utøve merinnsyn i dei delane som kan haldast utanom innsyn etter offentleglova §§ 14 og 15 som inneheld råd og vurderingar».
Departementet synes ikke å ha foretatt noen konkret vurdering av innholdet i dokumentene det er bedt om innsyn i. Når det ikke er foretatt en slik vurdering, herunder en vurdering av om dokumentene inneholder råd og vurderinger, kan ombudsmannen ikke se at punkt 4.9.2 i Rettleiaren kan brukes som argument for at det ikke skal utøves merinnsyn. Innholdet i internrevisjonsrapporter vil dessuten variere. Vurderingen av om det skal utøves merinnsyn, må derfor gjøres konkret for hvert enkelt dokument. Det er ikke grunnlag i offentleglova for generelle slutninger om utfallet av merinnsynsvurderingen for en bestemt type dokumenter, jf. blant annet ombudsmannens årsmelding for 2009 s. 115 (SOMB-2009-20).
Konklusjon
Ombudsmannen har kommet til at de fire ulike dokumentene saken gjelder, ikke kan anses innhentet til bruk i departementets interne saksforberedelse. Vilkårene for unntak etter offentleglova § 15 første ledd første punktum er følgelig ikke oppfylt. Departementets vurdering av nødvendighetsvilkåret er dessuten ikke i tråd med bestemmelsens formål. Videre er departementets merinnsynsvurdering mangelfull. Departementet bes derfor om å behandle spørsmålet om dokumentinnsyn for de fire dokumentene på nytt. En kopi av departementets fornyede vurdering bes oversendt hit til orientering så snart som mulig, og senest innen 13. januar 2020.
Ombudsmannen ber videre departementet påse at eventuelle retningslinjer mv. som omhandler innsyn i internrevisjonsrapporter som rutinemessig innhentes fra et underordnet organ, og som departementet er ansvarlig for, samsvarer med gjeldende rett.