Sakens bakgrunn
Journalist A (heretter klageren) i Dagens Næringsliv (DN) ba 27. februar 2024 Norges Bank om innsyn i blant annet «alle forliksavtaler inngått med ansatte i deres virksomhet som inneholder bestemmelser om konfidensialitet. Det vil si forliksavtaler/sluttavtaler hvor enten avtalens eksistens eller innhold er underlagt konfidensialitet/taushet på noe vis. Kravet gjelder for alle avtaler inngått i perioden fra 18.03.2011 og frem til dags dato». Banken avslo innsynskravet 1. mars 2024 under henvisning til sentralbankloven § 5-2 første ledd, jf. offentleglova § 13, som pålegger taushetsplikt for opplysninger om «bankens … forretningsmessige forhold», samt offentleglova § 12 bokstav c. Klageren påklaget avslaget 4. mars 2024. Norges Bank stadfestet avslaget 27. mai 2024 og oversendte saken til Finansdepartementet for videre klagebehandling. I oversendelsen viste Norges Bank subsidiært til offentleglova § 28 andre ledd som alternativ unntakshjemmel. Det ble også oversendt tre eksempler på ulike typer sluttavtaler til departementet. Finansdepartementet stadfestet avslaget 19. august 2024 under henvisning til offentleglova § 13, jf. sentralbankloven § 5-2 første ledd og offentleglova § 12 bokstav c.
Klageren brakte saken inn for ombudet 19. august 2024. I klagen viste han blant annet til at det her er tale om offentlig pengebruk, og ba Sivilombudet vurdere om det aktuelle innholdet i sluttavtalene kan unntas på grunnlag av sentralbankloven § 5-2 første ledd.
Våre undersøkelser
1. Spørsmål knyttet til taushetsplikt om «bankens forretningsmessige forhold»
I brev 26. september 2024 herfra spurte vi Finansdepartementet om hvilke opplysninger i de aktuelle sluttavtalene som departementet mener berører bankens forretningsmessige forhold. Videre spurte vi om departementet mener at det er taushetsbelagt at det er inngått en sluttavtale mellom Norges Bank og en navngitt ansatt.
Departementet svarte i brev 31. oktober 2024 at de taushetsbelagte opplysningene blant annet var navn på den ansatte, forhold knyttet til fratredelse, lønn og tilleggsytelser, pensjons- og forsikringsordninger, taushetsplikt og konfidensialitet, sluttvederlag og mer tekniske bestemmelser, som bekreftelser fra den ansatte, fraskrivelse av rettigheter mv. Videre svarte departementet at det at det er inngått en sluttavtale mellom Norges Bank og en navngitt ansatt i seg selv omfattes av taushetsplikten. Departementet nevnte også andre opplysninger som skulle være underlagt taushetsplikt, hvor departementet var av den oppfatningen at arten av opplysningene i seg selv er taushetsbelagt og derfor sladdet i svarbrevet hit. Departementet oversendte kopi av de aktuelle avtalene hvor de taushetsbelagte opplysningene var markert med gult.
I undersøkelsesbrevet ba vi også departementet redegjøre for på hvilken måte disse opplysningene har betydning for bankens forretningsmessige forhold, og hvorvidt det foreligger et reelt behov for vern av opplysningene. Finansdepartementet svarte at taushetsplikten etter sentralbankloven § 5-2 er strengere enn den alminnelige taushetsplikten som følger av forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2, at taushetsplikt for bankens egne forhold er i samsvar med reglene for andre banker og at det ikke er noe vilkår om konkurransemessig betydning. Departementet viste til lovens forarbeider og Borgarting lagmannsretts kjennelse 30. mars 2023 (LB-2023-43357) der retten la til grunn at lønnsopplysninger knyttet til ansatte i Norges Bank er underlagt taushetsplikt. Videre viste departementet til ombudets (upubliserte) uttalelse 21. mai 2015 (sak 2015/465) hvor det ble lagt til grunn at opplysninger om private aksjekjøp og lån til ansatte i Norges Bank Investment Management (NBIM) er underlagt taushetsplikt etter sentralbankloven § 5-2 første ledd. Departementet mente at det ikke er et selvstendig vilkår at det må foreligge et reelt behov for unntak, men at det i denne saken uansett foreligger reelt behov for unntak.
Departementet redegjorde konkret for ulike kategorier av unntatte opplysninger og skrev at betingelsene i avtalene i stor grad er av kommersiell art, og at vilkårene i den enkelte avtale viser hva Norges Bank har vært villige til å akseptere i ulike situasjoner. Departementet svarte også at antallet sluttavtaler banken inngår hvert år er taushetsbelagt, da det kan si noe om bankens villighet til å inngå slike avtaler.
For kategorien «Lønn og tilleggsytelser», skrev departementet at innsyn vil gi informasjon om hvilke typer ytelser banken kan være villig til å tilby i forbindelse med opphør av arbeidsforholdet, og vil dermed kunne gi eksisterende ansatte et forhandlingsfortrinn. For kategorien «Sluttvederlag, pensjons- og forsikringsordninger, ferie, dekning av kostnader mv.», svarte departementet blant annet at slike betingelser er gjenstand for forhandling, og at denne informasjonen i mange tilfeller vil gjøre det mulig å avdekke den ansattes lønn. Slik informasjon kan benyttes i lønnsforhandling av eksisterende og nye ansatte. For kategorien «Taushetsplikt og konfidensialitet» skrev departementet at innsyn vil vise at det er ulike reguleringer i avtalene, og at de valgte formuleringene vil utrykke bankens strategiske vurderinger. Departementet ga tilsvarende begrunnelser for kategoriene «Sluttattest/referanse» og «Tekniske bestemmelser mv.».
For kategoriene «Fratreden» og «Opphør av arbeidsforholdet» sladdet departementet sin begrunnelse for hvorfor slike opplysninger anses taushetsbelagte i sin helhet, da svaret ble ansett å være underlagt taushetsplikt, jf. sentralbankloven § 5-2 første ledd. Også andre deler av svaret for øvrig ble sladdet med samme begrunnelse.
På spørsmål om departementet mener at alle opplysninger knyttet til et ansettelsesforhold i Norges Bank er underlagt taushetsplikt, svarte departementet at dette må vurderes konkret.
2. Spørsmål til saksbehandlingen og saksbehandlingstiden
På spørsmål om hvorfor innsynskravet ikke ble vurdert opp mot samtlige av de identifiserte sluttavtalene, og hvorfor departementet ikke anså det som nødvendig å ha dokumentene tilgjengelig ved klagebehandlingen, svarte Finansdepartementet at saken ble vurdert som tilstrekkelig opplyst ved at Norges Bank oversendte ulike typetilfeller av sluttavtaler som kunne fange opp bredden av saker og de temaene som slike avtaler dekker. Departementet skrev videre at en i ettertid ser at alle identifiserte sluttavtaler skulle vært innhentet, men at dette ikke har hatt betydning for avgjørelsen i klagesaken. Når det gjaldt årsaken til at Norges Bank og Finansdepartementet brukte ca. 12 uker hver på å henholdsvis forberede og oversende, og på å behandle klagesaken, skrev departementet at det var nødvendig med koordineringer og avklaringer innad i Norges Bank ettersom den konkrete saken berører begge virksomhetsområdene til banken (sentralbankoppgavene og NBIM). Videre skrev departementet at saken reiste prinsipielle spørsmål, og at det var nødvendig med grundige vurderinger. Departementet svarte ikke direkte på spørsmålet om saksbehandlingstiden er i tråd med offentleglovas krav, men ga uttrykk for at saksbehandlingstiden var «klart lenger enn ønskelig». Saksbehandlingstiden i denne saken var heller ikke representativ for behandlingen av slike saker, verken i Norges Bank eller i Finansdepartementet.
Sammen med svaret fra departementet fikk ombudet oversendt kopi av alle identifiserte sluttavtaler som omfattes av innsynskravet. Departementet oversendte også en sladdet versjon av svarbrevet som kunne oversendes til klager.
Klageren innga merknader til departementets svarbrev. Han bemerket at det her er tale om ordinære personalsaker tilsvarende de som finnes i alle andre offentlige virksomheter, og at i den grad det fremgår opplysninger om forretningsmessige forhold så kan opplysningene sladdes.
Sivilombudets syn på saken
1. Om innsyn i sluttavtaler i Norges Bank
1.1 Generelt om innsyn i sluttavtaler med offentlige ansatt
Som utgangspunkt er forvaltningens saksdokumenter offentlige, jf. offentleglova § 3. Dette omfatter også dokumenter om offentlige ansatte. Unntak krever hjemmel i lov. Det følger av offentleglova § 13 første ledd, at opplysninger som er «underlagde teieplikt i lov eller i medhald av lov» er unntatt fra innsyn.
Det er i forvaltningens og Sivilombudets praksis lagt til grunn at taushetsplikten etter forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1 er noe snevrere for opplysninger om offentlige arbeidsforhold, og begrunnelsen for dette er at offentlige ansatte ivaretar og forvalter fellesskapets interesser i sitt arbeid. Allmennheten har en legitim interesse i å få opplysninger om hvordan fellesskapets midler disponeres og å kunne gjøre seg kjent med hvordan en offentlig ansatt utfører arbeidet.
En sluttavtale er en avtale mellom arbeidstaker og arbeidsgiver om avslutning av arbeidsforholdet. Vanligvis innebærer dette en utbetaling fra arbeidsgiver, mot at arbeidstaker aksepterer at arbeidsforholdet avsluttes. Sluttavtaler kan være et alternativ til oppsigelse fra arbeidstaker eller arbeidsgiver, både i forbindelse med nedbemanning og i personalsaker. På generelt grunnlag vil en sluttavtale kunne inneholde avtalepunkter som for eksempel arbeidsplikt/arbeidsfritak i oppsigelsesperioden, fratredelsestidspunkt, etterlønn og etterlønnsperiode, konkurranseklausuler, forholdet til feriepenger og pensjon, bonusutbetalinger, avvikling av ferie, attest, taushetspliktklausuler m.m.
Sivilombudet har i en rekke uttalelser i saker om innsyn i sluttavtaler/forliksavtaler lagt til grunn at forliksavtaler inngått med det offentlige i utgangspunktet er åpne for innsyn, se for eksempel ombudets uttalelse 16. september 2024 (SOM-2024-1887) med videre henvisninger. Også i juridisk teori er det lagt til grunn at eksistensen av en forliksavtale og opplysninger om økonomiske forpliktelser for partene ikke i seg selv er «personlige forhold» etter forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1, se Efjestad/Selman, Taushetsplikt i forvaltningen (2021) side 140-141.
I denne saken er det imidlertid ikke taushetspliktbestemmelsen i forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1 som kommer til anvendelse, men taushetspliktbestemmelsen i sentralbankloven § 5-2 første ledd. Spørsmålet i det følgende er i hvilket omfang sluttavtalene i Norges Bank inneholder taushetsbelagte opplysninger om «bankens forretningsmessige forhold», jf. sentralbankloven § 5-2 første ledd.
1.2 Taushetsplikt om bankens forretningsmessige forhold – rettslige utgangspunkter
Det følger av sentralbankloven § 5-2 første ledd at «[e]nhver som utfører tjeneste eller arbeid for Norges Bank, plikter å hindre at uvedkommende får adgang eller kjennskap til det han eller hun i tjenesten får vite om bankens eller andres forretningsmessige forhold eller om noens personlige forhold». Bestemmelsen er en videreføring av § 12 i sentralbankloven av 1985, med mindre justeringer og endringer, jf. Prop.97 L (2018–2019) side 115-116 og 158. Forarbeider, rettspraksis og forvaltningspraksis knyttet til tolkningen av sentralbankloven av 1985 § 12 er dermed også relevant ved tolkningen av § 5-2. En naturlig språklig forståelse av begrepet «forretningsmessige forhold» tilsier at begrepet omfatter f.eks. økonomiske, administrative og tekniske forhold, kontrakter, strategier, forretningsplaner o.l.
Ot.prp.nr.25 (1984–1985) var en del av forarbeidene til sentralbankloven av 1985. I proposisjonen side 87 til 88 vises det til følgende uttalelse fra NOU 1983: 39 Lov om Norges Bank og pengevesenet side 374:
«[…] For det tredje mener utvalget at bankens egne forhold bør være underlagt taushetsplikt. Dette vil være i samsvar med reglene for forretningsbanker, sparebanker og statsbanker. I tillegg er viktige deler av bankens virksomhet underlagt taushetsplikt etter kredittlovens § 16 og valutareguleringslovens § 7. Regelverket vil følgelig bli mer oversiktlig om taushetsplikten også omfatter bankens forhold».
Utredningen, NOU 2017:13 Ny sentralbanklov. Organisering av Norges Bank og Statens pensjonsfond utland, er en del av forarbeidene til sentralbankloven av 2019. I kapittel 25, pkt. 25.2.4 på side 369 uttales det følgende om sentralbankloven av 1985 § 12:
«[…] Bestemmelsen går imidlertid videre enn taushetsplikten som følger av forvaltningsloven, da taushetsplikten omfatter bankens eller andres forretningsmessige forhold i alminnelighet, ikke kun «tekniske innretninger og fremgangsmåter samt drifts- eller forretningsforhold som det vil være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde av hensyn til den opplysningen angår». Selv om bestemmelsen i denne sammenheng har et vidt omfang, er det lagt til grunn at det må foreligge et reelt behov for vern av opplysningene for at de skal anses taushetsbelagt.
Den særskilte taushetsplikten i sentralbankloven skal sikre at informasjon om forretningsmessige eller personlige forhold ikke kommer på avveie. Norges Bank mottar blant annet store mengder sensitiv informasjon om enkeltforetak eller personer i sin kontakt med aktørene i finansmarkedene […].
Den strengere taushetsplikten har sammenheng med at Norges Bank i medhold av sentralbankloven kan utføre alle former for bankforretninger og banktjenester til fremme av sine formål. I forarbeidene til sentralbankloven ble det derfor lagt til grunn at sentralbankens taushetsplikt skulle tilsvare taushetsplikten i bankvesenet for øvrig.
«Forslaget innebærer at enhver som ufører tjeneste eller arbeid for banken som utgangspunkt vil ha taushetsplikt om alle opplysninger vedrørende forretningsmessige forhold. Dette gjelder såvel opplysninger fra utenforstående, dvs. i praksis bankens kunder, private banker og kredittinstitusjoner, som opplysninger om bankens egne forretningsmessige forhold.»
I praksis har tolkningen av «bankens forretningsmessige forhold» vært drøftet i ulike sammenhenger. Det har for eksempel vært lagt til grunn av banken at rentebeslutninger og diskusjoner som leder fram til slike regnes som forretningsmessige forhold. Dette har vært fulgt opp i Stortinget i forbindelse med lovendringer, og synet på hva som er gjeldende rett har dermed fått en tilslutning i Stortinget.
Høyesteretts kjæremålsutvalg har slått fast at bestemmelsen omfatter opplysninger om sikkerhetsmessige forhold, som for eksempel videopptak banken har foretatt i egne lokaler, se Rt-2006-129.
Taushetspliktbestemmelsen omfatter også oppgavene med forvaltningen av Statens pensjonsfond utland.»
Taushetsplikt for et foretaks egne forhold i bankvesenet for øvrig, er i dag regulert i finansforetaksloven § 9-7 første ledd som lyder slik:
«Ansatte, tillitsvalgte og enhver annen som utfører oppdrag for foretaket, plikter å følge styrets retningslinjer om taushetsplikt for opplysninger om foretaket og dets virksomhet. Finanstilsynet kan ved enkeltvedtak helt eller delvis oppheve taushetsplikten i enkelttilfeller».
Bestemmelsen forutsetter at styret i finansforetaket har fastsatt retningslinjer om taushetsplikt, noe som innebærer at det er utformingen av de ulike foretakenes retningslinjer som er avgjørende for taushetspliktens innhold og omfang. Praktiske hensyn tilsier at regler om taushetsplikt for finansforetakets egne forhold tilpasses det enkelte finansforetak, og at slike regler derfor bør fastsettes av det enkelte foretak selv, jf. NOU 2011:8 B Ny finanslovgivning, kapittel 11 pkt. 11.4.2.
Hovedstyret i Norges Bank har ingen tilsvarende plikt til å utarbeide retningslinjer for taushetsplikt. I motsetning til for andre banker er derfor innholdet og omfanget av taushetsplikten ikke klarlagt ved fastsatte retningslinjer, og må fastsettes ut fra en tolkning av loven, dens formål og rettskildene for øvrig.
1.3 Nærmere om Finansdepartementets vurderinger
Ombudet er enig med Finansdepartementet i at taushetspliktbestemmelsen i sentralbankloven § 5-2 er mer omfattende enn bestemmelsene i forvaltningsloven § 13. Ombudet er imidlertid ikke enig i at taushetsplikten i sentralbankloven har et så vidt omfang som departementet legger til grunn, og vil i det følgende begrunne dette.
Av det som fremkommer i forarbeidene ser det først og fremst ut til at det er de forretningsmessige sidene ved bankvirksomheten som var ment å omfattes, og at den utvidede taushetsplikten ikke er begrunnet i hensynet til å unnta opplysninger om ansettelsesforhold som i alminnelighet er offentlige for andre offentlig ansatte. Det er for øvrig ikke lagt frem eksempler på retningslinjer fra andre finansforetak som kunne vært egnet for å belyse hva som anses som «bransjepraksis» hva gjelder taushetsplikt om bankens forretningsmessige forhold.
Konsekvensen av å ha en så vidtrekkende taushetsplikt om bankens forretningsmessige forhold som departementet legger til grunn, er at den ansatte selv har taushetsplikt om disse opplysningene. I motsetning til andre finansforetak som har slike taushetspliktbestemmelser nedfelt i retningslinjer, vil brudd på taushetsplikt for bankens forretningsmessige forhold kunne være straffbart for ansatte i Norges Bank, jf. straffeloven § 209. Det bør derfor utvises varsomhet med å tolke en lovbestemt taushetsplikt slik at det vil kunne medføre straffeansvar for å dele det som ellers anses som egne personlige opplysninger, herunder opplysninger om lønn og andre ytelser, hvor lenge man har vært ansatt osv. Ombudet kan ikke se at departementet har vurdert hvilken betydning dette har for tolkningen av taushetspliktbestemmelsen i sentralbankloven § 5-2 første ledd.
Finansdepartementet har i sin avgjørelse blant annet lagt vekt på egen praksis i vurderingen av taushetspliktens omfang. Finansdepartementet har vist til tidligere avgjørelser som gjelder hva som er bankens forretningsmessige forhold. Det gjelder ansettelsesavtaler med NBIMs ansatte, og sluttavtalen inngått med tidligere visesentralbanksjef B.
Høyesterett har i dom 20. juni 2023 (HR-2023-1148-A) avsnitt 52 redegjort for betydningen av forvaltningspraksis ved lovtolkning. Høyesterett skriver:
«For å kunne leggje vekt på forvaltningspraksis, er det ikkje alltid tilstrekkeleg at han er langvarig, fast og stø. Ein må også vurdere om praksisen ligg innanfor eller er i strid med ordlyden og føremålet med regelen. Vidare vil det kunne ha vekt om praksisen er kjent, har blitt akseptert, utfordra eller kritisert – og om han byggjer på eit prinsippvedtak eller liknande der alle dei primære rettskjeldene er avvegne, jf. til dømes HR-2022-1132-A avsnitt 57 og HR-2023-268-A avsnitt 40. Endeleg vil det kunne ha vekt om praksisen er tenleg og god.»
Det er fra Finansdepartementets side vist til to saker behandlet i departementet, en fra 2009 og en fra 2021. Det er ikke lagt frem ytterligere dokumentasjon på en fast og langvarig praksis. De eksemplene som er trukket frem dreier seg om konkrete enkeltsaker uten prinsipielle drøftelser av taushetspliktens omfang. Det er heller ikke lagt frem prinsippvedtak eller tolkningsuttalelser som kan kaste lys over rettsanvendelsen som ligger til grunn for konklusjonene departementet har kommet frem til. Det er ombudets syn at tidligere praksis i Finansdepartementet slik den er beskrevet og begrunnet fra Finansdepartementet, vanskelig kan tillegges vekt i tolkningen av sentralbankloven § 5-2 første ledd.
I svarbrevet hit 31. oktober 2024 har Finansdepartementet også vist til en kjennelse fra Borgarting lagmannsrett 30. mars 2023 (LB-2023-43357), og på bakgrunn av denne lagt til grunn at det er taushetsplikt om individuelle lønnsopplysninger i Norges Bank. I kjennelsen viste lagmannsretten til at Norges Bank er en kunnskapsbedrift, og at hemmelighold vil være av betydning for bankens evne til å rekruttere og beholde kvalifiserte medarbeidere. I kjennelsen er det også vist til en (upublisert) uttalelse fra ombudet 21. mai 2015 (sak 2015/465) hvor ombudet var enig med Finansdepartementets vurdering om at «også rekrutteringshensyn kan falle inn under forretningsmessige forhold i sentralbankloven § 12 dersom dette er tilstrekkelig begrunnet, slik det er her». Saken her gjaldt innsyn i opplysninger om private aksjekjøp og lån til ansatte i NBIM.
I likhet med i uttalelsen herfra 21. mai 2015 og Borgarting lagmannsretts kjennelse 30. mars 2023, utelukker ikke ombudet at rekrutteringshensyn vil kunne være relevant i vurderingen av om en opplysning berører bankens forretningsmessige forhold. I denne saken mener likevel ombudet at det ikke er gitt en begrunnelse som viser hvordan de ulike opplysningene i dokumentene berører bankens forretningsmessige forhold.
Begrunnelsene er gitt på generelt grunnlag og gjøres gjeldende for alle opplysninger knyttet til et ansettelsesforhold i Norges Bank. Bare ut fra lovens ordlyd og forarbeidenes påpekning av at det «…er [det] lagt til grunn at det må foreligge et reelt behov for vern av opplysningene for at de skal anses taushetsbelagt», er det ikke opplagt at nær sagt samtlige ansettelsesrelaterte forhold kan anses å berøre bankens forretningsmessige forhold. Ombudet er for øvrig enig med Finansdepartementet i at uttalelsen i forarbeidene om at det må foreligge et «reelt behov» for vern, ikke er et selvstendig vilkår for at en opplysning skal være omfattet av taushetsplikt. Ombudet er imidlertid ikke enig i at uttalelsen heller må forstås som en henvisning til at taushetsplikten begrenses av andre lovbestemmelser. Dersom departementet mente at uttalelsen i NOUen ikke var en korrekt gjengivelse av gjeldende rett, ville det vært naturlig om dette ble påpekt i proposisjonen. Etter ombudets syn er det, uavhengig av uttalelsen i forarbeidene, gode grunner for at en taushetspliktbestemmelse ikke bør tolkes og anvendes i større utstrekning enn det reelle behovet for vern tilsier.
Når det gjelder de konkrete unntatte opplysningene har ikke ombudet funnet grunn til å kommentere hver enkelt kategori. Ombudet viser til at det for samtlige kategorier må foretas en konkret vurdering for hver enkelt avtale. Det nevnes likevel at opplysninger om for eksempel tidspunkt for opphør av arbeidsforholdet, tidspunkt for utbetalinger, klausuler om taushetsplikt og konfidensialitet og flere tekniske bestemmelser, vanskelig kan sies å berøre bankens forretningsmessige forhold. Ombudet er videre uenig i at antallet inngåtte sluttavtaler i seg selv er taushetsbelagt, da det er vanskelig å se hvordan dette i seg selv kan berøre bankens forretningsmessige forhold.
Videre er det ombudets syn at for eksempel rekrutteringshensyn ikke nødvendigvis vil gjøre seg gjeldende for samtlige ansatte, men at dette må vurderes konkret. Norges Bank har over 1000 ansatte og vurderingene kan tenkes å være ulike for en ansatt innenfor HR/lønn/arkiv o.l. og en trader på et av utenlandskontorene til NBIM. Finansdepartementet synes heller ikke å ha vurdert betydningen av tidsaspektet med tanke på at det er bedt om innsyn i sluttavtaler inngått tilbake til 2011.
Det er etter ombudets syn ikke tilstrekkelig å vise til at avtalebetingelser har et kommersielt preg, og at vilkårene viser hva banken har vært villig til å akseptere, for å anse opplysningene som underlagt taushetsplikt. Ombudet er også av den oppfatning at det ikke gjør en opplysning taushetsbelagt fordi eksisterende og nye ansatte kan dra nytte av opplysningene i lønnsforhandlinger.
Ombudet kan etter dette ikke se at Finansdepartementet har gitt en tilstrekkelig begrunnelse, verken for taushetspliktens omfang, eller for de konkrete unntatte opplysningene i sluttavtalene denne saken gjelder. Det er derfor begrunnet tvil om sluttavtalene i Norges Bank kan unntas på det grunnlaget Finansdepartementet har anført. Ombudet ber Finansdepartementet om å vurdere innsynskravet på nytt. I den nye vurderingen bør departementet blant annet hensynta hvilken stilling vedkommende har/hadde, hvilket kontor vedkommende tilhørte, hvor lenge det er siden avtalen ble inngått, og hvorvidt opplysningene er av generell art som de fleste sluttavtaler uavhengig av sektor vil inneholde.
Ved å unnta avtalene i sin helhet får ikke offentligheten kjennskap til at det er inngått en sluttavtale, omfanget av bruken av sluttavtaler eller kostnadene forbundet med å inngå slike avtaler. Det er offentlige midler som brukes og allmennheten har en legitim interesse i å kunne gjøre seg kjent med og stille spørsmål til bruken av offentlige midler. Taushetsplikten bør tolkes og anvendes også i lys av disse hensynene, samt formålet bak den utvidede taushetsplikten.
2. Om tidsbruken og saksbehandlingen
2.1 Saksbehandlingstiden – rettslige utgangspunkter
Førsteinstansen må avgjøre innsynskravet «uten ugrunna opphald», jf. offentleglova § 29 første ledd andre punktum. I Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) side 151 er det lagt til grunn at «[d]ette vil seie så snart som praktisk mogleg». Ombudet har i en rekke tidligere uttalelser sagt at de fleste innsynskrav bør kunne behandles samme dag eller i alle fall innen én til tre virkedager, men at det i enkelte tilfeller kan ta lengre tid. Det samme følger av Justis- og beredskapsdepartementets Rettleiar til offentleglova, G-2009-419, punkt 9.3.
Videre følger det av offentleglova § 32 tredje ledd at klager «skal førebuast og avgjerast utan ugrunna opphald». I merknadene til bestemmelsen i forarbeidene (Ot.prp.nr.102 (2004-2005) kapittel 16, merknader til § 32 på side 153 er det vist til at «[b]ehandlinga av ei klagesak vil ta noko lengre tid enn behandlinga i førsteinstansen». Det er i forarbeidene vist til at grunnen til at det tar noe lenger tid å behandle klagesaken «er blant anna at førsteinstansen må vurdere saka på nytt, og at ein stiller strengare krav til grunngiving av avgjerda i klagesaker. Ofte vil òg klagesakene vere noko meir kompliserte enn den typiske førsteinstanssaka».
Sivilombudet har i flere saker uttalt at hensynet til innsynsreglenes effektivitet og formålet bak offentlighetsprinsippet tilsier hurtighet på alle trinn ved behandling av innsynssaker, se eksempelvis SOMB-2007-2, men som også er gjentatt i flere senere uttalelser.
De strenge kravene til saksbehandlingstiden i innsynssaker innebærer at klageinstansen må prioritere behandling av innsynsklager. Sivilombudet har lagt til grunn at siden saksforberedelsen allerede har funnet sted i førsteinstansen, skal det mye til å akseptere en saksbehandlingstid i klagesaker på over to uker, jf. bl.a. ombudets uttalelser 25. august 2015 (SOM-2015-949 og SOM-2015-1458), 16. september 2018 (SOM-2018-1323) og 28. november 2023 (SOM-2023-3995).
Hva som utgjør «grunnet» opphold må vurderes konkret og vil variere fra sak til sak. Sivilombudet har lagt til grunn i sin praksis at momentene som fremheves i Justis- og beredskapsdepartementets Rettleiar til offentleglova (G-2009-419) kapittel 9.3, også er relevante i klagesaker. Sentrale momenter vil først og fremst være egenskaper ved den enkelte innsynssaken, som for eksempel sakens karakter eller omfang eller at den reiser prinsipielle eller vanskelige spørsmål. Ressursproblemer, for eksempel på grunn av økt saksmengde eller variasjoner i antall ansatte, gir ikke generelt grunn til å godta lengre saksbehandlingstid enn lovens krav. Det samme gjelder sykdom og ferieavvikling. Det er forvaltningens ansvar å organisere seg på en slik måte at innsynskrav blir behandlet i tråd med lovens krav til saksbehandlingstid.
2.2 Saksbehandlingstiden – om Norges Bank og Finansdepartementets tidsbruk
Finansdepartementet har i svaret hit skrevet at saken berørte begge virksomhetsområder for banken, sentralbankoppgavene og NBIM, samt ulike enheter innenfor hvert av disse virksomhetsområdene. Det var nødvendig med koordinering og avklaringer innad i banken. Videre skrev departementet at aktuelle medarbeidere i banken hadde stor arbeidsbyrde våren 2024, at saken reiste prinsipielle spørsmål, og at det var nødvendig med en grundig vurdering av rekkevidden av taushetspliktbestemmelsen i sentralbankloven. Departementet svarte ikke direkte på spørsmålet om saksbehandlingstiden var i tråd med offentleglovas krav, men svarte at det vil bero på en konkret vurdering om klagesaken kan sies å være avgjort «uten ugrunnet opphold». Departementet skrev også at saksbehandlingstiden var klart lenger enn ønskelig, og at departementet vil vurdere mulige tiltak for å unngå lang saksbehandlingstid i fremtidige tilsvarende saker.
Ombudet har forståelse for at det har vært en rettslig krevende sak og at det var behov for å bruke ekstra tid for å foreta grundige vurderinger. Etter ombudets syn er en samlet saksbehandlingstid på ca. 24 uker imidlertid ikke i tråd med offentleglovas krav. Ettersom Norges Bank opprettholdt sin tidligere avgjørelse, er det vanskelig å se hvorfor det var nødvendig å bruke ca. 12 uker på å forberede saken for oversendelse til klageinstansen. Selv om saken har blitt vurdert som prinsipiell var det ikke mange saksdokumenter Finansdepartementet hadde til vurdering ettersom det ikke ble funnet grunn til å innhente samtlige identifiserte avtaler. Etter ombudets syn tilsier derfor ikke sakens vanskelighetsgrad at det var nødvendig med 12 ukers saksbehandlingstid i klageinstansen. Ombudet tar til etterretning at saksbehandlingstiden i denne saken ikke er representativ for saksbehandlingstiden for innsynsklager generelt i departementet, og ser positivt på at departementet vil vurdere mulige tiltak for å forhindre tilsvarende saksbehandlingstid for fremtidige saker.
2.3 Var saken godt nok opplyst ved klagebehandlingen i Finansdepartementet?
Reglene i forvaltningsloven kapittel VI gjelder «så langt dei passar» for behandlingen av klager over avslag på krav om innsyn, se offentleglova § 32 tredje ledd andre punktum. Etter forvaltningsloven § 33 fjerde og femte ledd skal sakens dokumenter sendes klageinstansen og klageinstansen skal påse at saken er så godt opplyst som mulig.
I tidligere uttalelser, blant annet uttalelse 16. september 2024 (SOM-2024-1956) med videre henvisninger, har ombudet uttalt følgende om betydningen av at klageinstansen har tilgang til dokumentene i saken:
«Det klare utgangspunkt ved enhver forvaltningsmessig klagebehandling er at klageinstansen skal ha tilgang til samtlige dokumenter i saken, jf. blant annet ombudsmannens uttalelse 29. juni 2012 (SOM-2010-2557). Tilgangen til saksdokumentene er en forutsetning for at klageinstansen skal kunne oppfylle plikten til å prøve «alle sider av saken», jf. forvaltningsloven § 34 andre ledd. Likeså er det en forutsetning for at saken skal kunne bli tilstrekkelig opplyst.
For å kunne ta stilling til om dokumenter eller opplysninger skal eller kan unntas fra innsyn etter offentleglova, må klageinstansen som hovedregel undersøke dokumentet innsynskravet gjelder. Uten en slik undersøkelse av dokumentet vil ikke klageinstansen nødvendigvis kunne foreta en reell og selvstendig behandling av saken. Det er egnet til å svekke borgernes tillit til den offentlige forvaltningen, dersom saker behandles uten at det gjøres en selvstendig kontroll av opplysningene. Underinstansens egen oppfatning av innsynsspørsmålet og hva de aktuelle opplysningene eventuelt røper, kan ikke være avgjørende.»
Ombudet har lagt til grunn at det klare utgangspunktet er at klageinstansen må ha dokumentene det gjelder for å kunne behandle en innsynsklage. Med dette mener ombudet at klageinstansen som utgangspunkt må ha de usladdede dokumentene tilgjengelig ved klagebehandlingen.
Finansdepartementet har i svaret hit skrevet at departementet vurderte saken som tilstrekkelig opplyst ved at det ble oversendt typetilfeller av sluttavtaler, men at man i ettertid ser at alle de identifiserte sluttavtalene skulle vært innhentet. Etter departementets vurdering har ikke den manglende innhentingen hatt betydning for avgjørelsen i klagesaken.
Ombudet er enig med departementet i at alle dokumentene skulle vært innhentet i forbindelse med klagebehandlingen. Foruten betydningen for sakens opplysning, påpeker ombudet at tilgang til alle sakens dokumenter også kan være nødvendig for å kontrollere at ikke inhabilitet foreligger, jf. forvaltningsloven § 6.
3. Sladdingen av svarbrevet hit
I undersøkelsesbrevet 26. september 2024 skrev vi at «[d]ersom svaret inneholder opplysninger som departementet mener at klageren ikke har krav på å se, ber vi om at departementet opplyser om dette og sender en sladdet versjon av brevet som kan oversendes klageren. Vi ber om at hjemmelen for å unnta opplysningene fra klageren blir oppgitt». Finansdepartementet sladdet deler av svarbrevet 31. oktober 2024, og viste til at de sladdede opplysningene ble ansett å være taushetsbelagte jf. sentralbankloven § 5-2.
Klageren har i utgangspunktet rett til å gjøre seg kjent med sakens dokumenter og få anledning til å uttale seg om forvaltningens uttalelser i saken, jf. sivilombudsloven § 11. Klagerens rett til innsyn gjelder likevel ikke «opplysninger som klageren ikke får innsyn i hos forvaltningen». I forarbeidene til bestemmelsen, Dok.nr.21 (2020–2021) kapittel 10 s. 94, står det om dette at «[d]ersom ombudet mener at klageren har rett på slike opplysninger fra forvaltningen, kan ombudet gi uttrykk for dette overfor forvaltningen».
Flere av de unntatte opplysningene i svarbrevet er av samme karakter som opplysninger i sluttavtalene som Finansdepartementet mener er underlagt taushetsplikt. I tillegg er det imidlertid unntatt opplysninger som utgjør departementets begrunnelse, og gjelder opplysninger av generell art uten at de er knyttet til innholdet i de spesifikke sluttavtalene. Uavhengig av vurderingene som knytter seg til sluttavtalene, mener ombudet at omtale av opplysningers karakter på generelt grunnlag, og vurderinger av hvorfor den typen opplysninger anses underlagt taushetsplikt, ikke i seg selv kan anses som underlagt taushetsplikt.
Ombudet kan ikke se at det er grunnlag for å unnta opplysninger i svarbrevet fra innsyn i det omfanget Finansdepartementet har lagt til grunn.
Konklusjon
Sivilombudet er kommet til at det er begrunnet tvil knyttet til Finansdepartementets forståelse av sentralbankloven § 5-2 første ledd. Sivilombudet mener at flere av de unntatte opplysningene ikke kan anses omfattet av taushetsplikt om «bankens forretningsmessige forhold». Det er derfor begrunnet tvil om det er adgang til å unnta sluttavtalene i sin helhet med den begrunnelsen departementet har gitt.
Ombudet har videre kommet til at saken ikke var godt nok opplyst ved Finansdepartementets klagebehandling, og at saksbehandlingstiden ikke er i tråd med kravene som stilles i offentleglova.
Ombudet ber Finansdepartementet om å behandle saken på nytt i tråd med det som fremkommer ovenfor, og om å bli orientert om utfallet av den nye behandlingen innen 26. februar 2025.