Uttalelse
A ba 22. september 2015 om innsyn i X fylkeskommunes utgifter til kurs, reiser og mobiltelefon for ledere og politikere i foregående fylkestingsperiode. Kravet ble delvis innfridd ved at fylkeskommunen ga innsyn på bilagsnivå for alle ansatte og folkevalgte. A presiserte deretter innsynskravet til å gjelde utgifter på personnivå. Dersom det ikke lot seg gjøre å få en sammenstilling av opplysninger knyttet til telefonbruk og kurs, ba han om å få se gjennom bilagspermene på fylkeshuset. Fylkeskommunen ga etter dette innsyn i utgiftene knyttet til de folkevalgte i form av en samlet sammenstilling, mens kravet om innsyn i tilsvarende opplysninger for ledere ble avslått. I begrunnelsen viste fylkeskommunen til at det ikke var mulig å sammenstille opplysningene for lederne på tilsvarende måte som for folkevalgte, og at vilkåret i offentleglova § 9 om at en sammenstilling må kunne gjøres med «enkle framgangsmåtar» derfor ikke ble ansett oppfylt. Fylkeskommunen viste til at de har organisert kontoplanen sin på en slik måte at det ikke er mulig å hente ut de etterspurte opplysningene uten å måtte gjennomgå flere tidkrevende prosesser.
A klaget på avslaget 20. oktober 2015, og saken ble oversendt fra fylkeskommunen til Fylkesmannen i X ni dager senere. Fylkesmannen sendte foreløpig svar for denne og tre andre klagesaker 6. november 2015. I det foreløpige svaret fremgikk det at Fylkesmannen tok sikte på å behandle sakene innen fire uker fra de ble mottatt, og at det ville bli gitt ny tilbakemelding dersom fristen ikke kunne overholdes. Fylkesmannen opprettholdt fylkeskommunens avslag i vedtak 18. desember 2015.
I vedtaket la Fylkesmannen til grunn at de manuelle prosesser som måtte gjøres for å sammenstille de etterspurte opplysningene, «klart overstig terskelen for kva som kan gjerast med ‘enkle framgangsmåtar’ etter offentleglova § 9». Fylkesmannen vurderte deretter om A hadde krav på innsyn i form av gjennomsyn av fylkeskommunens bilagspermer, men kom til at slikt innsyn ville medføre så mye arbeid for fylkeskommunen at det gikk ut over det som «i rimeleg utstrekning» kan kreves etter offentleglova § 28 annet ledd. Om As adgang til fylkeshuset for å se igjennom bilagspermene, skrev Fylkesmannen dessuten:
«Kor vidt fylkeskommunen ville hatt sakleg grunn til å nekte deg tilgang til permar med manuelle bilag ved fysisk oppmøte på fylkeshuset, er ikkje relevant etter føresegnene i offentleglova. Dersom eit forvaltningsorgan pliktar å gje innsyn etter offentleglova, vil det vere opp til forvaltningsorganet sjølv å vurdere korleis innsyn skal gjevast etter føresegnene i offenleglova § 30 første ledd.»
A klaget etter dette til ombudsmannen 10. januar 2016. I klagen tok han opp enkelte spørsmål som ikke hadde vært behandlet i forvaltningen, og saken ble derfor i første omgang avvist. A tok saken opp med Fylkesmannen i X på nytt, og Fylkesmannen kom med en ny vurdering 8. mars 2016. Om offentleglova § 9 skrev Fylkesmannen:
«Det rettslege vurderingstemaet etter offentleglova er ikkje om det er mogleg å hente ut opplysningane du har bedt om innsyn i frå fylkeskommunen sine datasystem, men om det er mogleg å etablere ei ‘samanstilling’ av desse med ‘enkle framgangsmåtar’, jf. offentleglova § 9.
Du viser til at det er mogleg å ta ut rapportar med dei opplysningane du ønskjer for kvar av leiarane, lagre desse i ei mappe, og deretter sende dei samla per e-post som komprimert mappe. Fylkesmannen kan ikkje sjå at dette er ei slik samanstilling av opplysningane som offentleglova § 9 omhandlar. Å hente ut opplysningane du har bedt om innsyn i, krev at det blir henta ut 64 ulike rapportar frå datasystemet, utan at desse blir samanstilt.
Ei samanstilling etter offentleglova § 9, vil i tillegg krevje at opplysningane i kvar av dei 64 rapportane blir samla i eitt dokument. Vi står derfor fast på våre tidlegare vurderingar i saka, om at det ikkje er mogleg å samanstille opplysningane du ønskjer innsyn i med enkle framgangsmåtar, og at offentleglova § 9 ikkje gir deg heimel for å få innsyn i desse opplysningane.
Då det ikkje er mogleg å hente ut ei samanstilling av opplysningane på ein enkel måte etter offentleglova § 9, kan vi heller ikkje sjå at du har rett til å få tilsendt individuelle rapportar for kvar av dei 16 leiarane med heimel i offentleglova.»
Klagen hit og ombudsmannens undersøkelser
A klaget på nytt til ombudsmannen 8. mars 2016. På bakgrunn av de to klagene og de innhentede saksdokumentene besluttet ombudsmannen å undersøke saken. I brev 19. april 2016 stilte ombudsmannen spørsmål knyttet til Fylkesmannens saksbehandlingstid, retten til sammenstilling av opplysninger og As anførsel om forskjellsbehandling.
Når det gjaldt saksbehandlingstiden, viste ombudsmannen til bestemmelsen om saksbehandlingstid i offentleglova § 32 tredje ledd og ombudsmannens tidligere uttalelser om at det skal mye til for å akseptere en saksbehandlingstid i klagesaker på over to uker. Det ble også vist til en annen nylig avsluttet ombudsmannssak der Fylkesmannen i X uttalte at de er kjent med at klager i innsynssaker skal forberedes og avgjøres uten ugrunnet opphold, jf. offentleglova § 32 tredje ledd. Fylkesmannen ble på denne bakgrunn bed om å kommentere at det i det foreløpige svaret til A 6. november 2015 ble opplyst om en forventet saksbehandlingstid på fire uker, og det ble spurt om hvordan dette forholder seg til Fylkesmannens rutiner. Fylkesmannen ble også bedt om å kommentere saksbehandlingstiden i den konkrete saken, som var på mer enn sju uker.
Fylkesmannens foreløpige svar gjaldt også en klage mottatt hos Fylkesmannen 16. oktober 2015, altså tre uker før det ble sendt foreløpig svar. Ombudsmannen spurte om dette var i henhold til Fylkesmannens rutiner for behandlingen av klager i innsynssaker.
I Fylkesmannens svar til ombudsmannen 3. mai 2016 skrev Fylkesmannen blant annet om saksbehandlingstiden:
«Klagesaka vart sendt til oss frå X fylkeskommune 29.10.2015, og førebels svar vart sendt A 06.11.2015. Trass i at vi på dette tidspunktet hadde fått tilsendt fire klagesaker om manglande innsyn etter offentleglova mot X fylkeskommune i løpet av kort tid, vurderte vi likevel at vi skulle klare å handsame klagesakene innan fire veker frå dei vart mottekne.
Når det gjeld denne konkrete saka, så viste dette seg å vere ei meir omfattande sak enn det som er vanleg. Konkret omhandlar denne saka krav om innsyn i bruk av budsjettmidlar over ein fire års periode for 16 leiarar i fylkeskommunen. I tillegg til å vere ei meir omfangsrik sak enn vanleg, var det også krevjande å få klargjort dei faktiske opplysningane. Saka reiste mange problemstillingar som vi måtte vurdere og ta stilling til, før vi kunne ta ei endeleg avgjerd.
I tillegg til dei fire klagesakene vi fekk tilsendt frå X fylkeskommune, vart vi stadig kontakta per e-post og telefon av A om klagesakene mot fylkeskommunen, og om andre saker der han ‘klaga’ på manglande innsyn hos andre forvaltningsorgan. Vi skal ikkje leggje skjul på at det var arbeidskrevjande for oss å handtere alle førespurnadene frå A, og rydde og sortere i desse. Fleire av ‘klagene’ han tok opp om manglande innsyn, viste seg etter nærare undersøkingar frå vår side å ikkje stemme med dei faktiske tilhøva. … Det krev tid å nøste opp i slikt.»
Og videre:
«Målet vårt er å handsame klagesaker etter offentleglova straks dei kjem inn, og slik at det ikkje går meir tid enn to veker. I denne saka har vi brukt lengre tid, og vi viser til det vi har svart ovanfor som årsak til dette. Vi meiner at det er eit ‘grunna opphald’ når omfanget av eit einskild innsynskrav, halde saman dei andre innsynskrava og førespurnadene frå same person i same periode, er så stort som her. Vi er klare over at ombodsmannen i andre fråsegner har sagt at generell ressurssituasjon ikkje er eit moment av vekt. Men når ressurssituasjonen er sterkt påverka av pågang frå personen som krev innsyn, meiner vi det er legitimt å prioritere. Vi kan ikkje prioritere juristressursane i embetet over på eit ekstraordinært omfang av klagesaker frå ein person, og samstundes prioritere ned klage- og tilsynssaker på helse- og sosial-, utdannings-, plan- og byggområdet og førsteinstanssaker på verjemålsområdet. Vi meiner det er på det reine at saka her ikkje kan samanliknast med saka i SOM-2015-1403.»
Fylkesmannen viste videre til Justis- og politidepartementets høringsnotat 4. september 2007 til utkast til offentlegforskrifta, der departementet under omtalen av reglene for betaling for innsyn «går ut frå at alminnelege rettsprinsipp tilseier at innsyn vil kunne nektas i tilfelle der det er klart grunnlag for å tru at innsynskravet er framsett for å sjikanere organet». Om dette skrev Fylkesmannen:
«Vi meiner at det siterte underbyggjer at allmenne rettsprinsipp kjem inn som eit tolkingsmoment for å avgjere kva som er ‘ugrunna opphald’ i ei einskild sak. Vi meiner at ekstraordinært omfattande innsynskrav frå einskildpersonar som har fleire andre omfattande innsynskrav inne til handsaming, ikkje kan prioriterast like høgt som vanlege innsynskrav.»
For øvrig viste Fylkesmannen til at det var stort press på juridisk avdeling, som behandler innsynssakene, blant annet på grunn av at økningen i asyltilstrømningen har ført til økning i antallet vergemålssaker. Fylkesmannen opplyste at disse sakene har vært prioritert, og at dette har gått ut over juristressursene på de andre saksområdene i avdelingen, herunder prioriteringen av den undersøkte innsynssaken.
Om retten til innsyn i sammenstilling av opplysninger, spurte ombudsmannen i brevet 19. april 2016 om hvert uttrekk – ett per ansatt (totalt 16 uttrekk), eventuelt ett per ansatt per år (totalt 64 uttrekk) – utgjør selvstendige sammenstillinger som det kan kreves innsyn i etter offentleglova § 9. Videre spurte ombudsmannen om Fylkesmannens vurdering ville vært annerledes dersom A hadde sendt 16, eventuelt 64, selvstendige innsynsbegjæringer, eller dersom han hadde bedt om de samme opplysningene for én eller et fåtall av lederne. Forutsatt at fylkeskommunen har plikt til å foreta en sammenstilling for hver enkelt leder, eventuelt en per leder per år, ble Fylkesmannen spurt om det likevel vil være adgang til å avslå innsyn etter offentleglova § 28.
Til dette svarte Fylkesmannen i brevet 3. mai 2016 blant annet:
«Vi meiner at sjølvstendige innsynskrav for kvar av dei tilsette i utgangspunktet måtte blitt vurdert på same måte etter offentleglova § 9, det vil seie om det er mogleg å samanstille opplysningane som det blir bedt om innsyn i med enkle framgangsmåtar for kvar enkelt tilsett. Vi meiner dette er avhengig av ei konkret vurdering i kvart enkelt tilfelle, og vi kom til at det for innsynskravet for kvar av dei tilsette var ein for omfattande arbeidsoperasjon til å koma inn under at ‘samanstillinga kan gjerast med enkle framgangsmåtar’.
Det er eit hypotetisk spørsmål om innsynskravet hadde vorte vurdert annleis dersom det var utforma annleis, til dømes avgrensa til færre personar. Men vi har altså vurdert kva arbeidsoperasjon som er naudsynt for å få innsyn i dei etterspurde opplysningane for kvar person, og då spelar det ikkje noko rolle om innsynskravet gjeld 16 eller færre personar.»
Om vurderingen av offentleglova § 28 skrev Fylkesmannen blant annet:
«Ei anna sak er at det kan hende at offentleglova § 28 andre ledd andre alternativ skal tolkast i lys av § 9 for elektronisk lagra opplysningar, slik at ‘rimeleg utstrekning saker av ein bestemt art’ vert tolka i lys av ‘samanstillinga kan gjerast med enkle framgangsmåtar’. I vår klageavgjerd 18.12.2015 har vi, som det går fram, gått rett på vurderinga etter § 9 av om innsynskravet kunne svarast på ved ei samanstilling av elektroniske opplysningar i ein database. Deretter har vi vurdert § 28 andre ledd og innsyn ved gjennomgang av manuelle bilag. Kanskje hadde det vore rettare å ta utgangspunkt i § 28 andre ledd og først vurdert særskilt den delen av innsynskravet som gjeld samanstilling av opplysningar i databasar, i lys av § 9, men det spelar ikkje noko rolle for resultatet vi har kome til.»
Avslutningsvis skrev Fylkesmannen om As rett til innsyn i sammenstilling av opplysninger:
«Elles må vi leggje til at vi etter å ha fått den meir omfattande orienteringa frå fylkeskommunen 29.04.2016 om førhistoria med A, reiser spørsmål om den ulovfesta sjikaneregelen kan gje eit sjølvstendig grunnlag for avslag. Men dette har ikkje vore med i den opphavlege vurderinga vår.»
I undersøkelsen 19. april 2016 viste ombudsmannen videre til forbudet mot forskjellsbehandling av «samanliknbare tilfelle» i offentleglova § 6, og As anførsel om at TV2 hadde fått tilgang til gjennomgang av fysiske bilag og tilbud om kopi av bilagene. Fylkesmannen ble bedt om å redegjøre for hvilke opplysninger TV2 hadde fått og hvordan innsynet ble gitt. Videre ble Fylkesmannen spurt om innsynskravene fra henholdsvis TV2 og A var «samanliknbare tilfelle» og om de to innsynskravene er forskjellsbehandlet. Ombudsmannen spurte også om A kunne fått tilgang til de etterspurte opplysningene på en annen måte.
Fylkesmannen svarte at TV2 fikk innsyn i opplysninger om reiseregninger og telefongodtgjørelser for de folkevalgte ved fysisk oppmøte. Dette skal være de samme opplysningene som A har fått om de folkevalgte elektronisk. TV2 skal ikke ha bedt om eller fått opplysninger om lederne i fylkeskommunen. De to innsynskravene ble derfor ikke ansett å være «samanliknbare tilfelle», jf. offentleglova § 6. På spørsmålet om A kunne fått tilgang til de etterspurte opplysningene på en annen måte, skrev Fylkesmannen:
«Som det går fram av vårt vedtak i klagesaka 18.12.2015, jf. vårt brev med ny vurdering 08.03.2016, har vi lagt til grunn at innsynskravet frå A i denne saka kan avslåast med heimel i offentleglova § 9, jf. § 28 andre ledd. Vi har vurdert at innsynskravet er så generelt og omfattande, at arbeidsmengda for X fylkeskommune ved å gje innsyn i permar med manuelle bilag, framstår som større enn det som ‘i rimeleg utstrekning’ kan krevjast etter offentleglova § 28 andre ledd. Som følgje av dette har vi vurdert at det ikkje er nødvendig å ta stilling til påstandane om forskjellsbehandling og fylkeskommunen sine vurderingar om at dei har sakleg grunn til å nekte A tilgang til opplysningane ved fysisk oppmøte på fylkeshuset, sidan dette er eit hypotetisk spørsmål.»
Ombudsmannen fikk også tilsendt X fylkeskommunes redegjørelse i saken datert 29. april 2016.
Etter dette ba ombudsmannen i brev 18. august 2016 Fylkesmannen om å oppklare hvor mange rapporter som må kjøres for å imøtekomme As innsynskrav, hvor lang tid det vil ta å kjøre én slik rapport og hvor lang tid det vil ta å kjøre samtlige rapporter og gjøre disse klar for sending. Etter å ha innhentet nærmere informasjon fra fylkeskommunen svarte Fylkesmannen i brev 2. september 2016 at det må tas ut 128 rapporter for å imøtekomme As krav om innsyn i utgifter til telefonbruk og reiser. Når det gjaldt utgifter til kurs, opplyste Fylkesmannen at disse utgiftene vil fremgå av rapporten for reiseutgifter dersom den ansatte har betalt kurset selv. Dersom kurset er betalt av fylkeskommunen, må man søke i alle fakturaer som er bokført som kursutgifter i systemet for den aktuelle perioden, åpne disse og kontrollere om noen av de ansatte som er omfattet av innsynskravet, har fått dekket kursutgiftene på den aktuelle fakturaen. Fylkeskommunen anslo at dette måtte gjøres for omlag 800–1000 fakturaer. Fylkesmannen la derfor til grunn at det ikke er mulig å ta ut en samlet rapport for kursutgifter for enkeltansatte direkte fra økonomisystemet.
Videre opplyste Fylkesmannen at det i følge fylkeskommunen vil ta omlag 1 minutt og 20 sekunder å kjøre én rapport, og i underkant av 3 timer å produsere og lage de 128 rapportene om utgifter til telefonbruk og reiser.
A har kommet med merknader til Fylkesmannens og fylkeskommunens redegjørelser. Han er blant annet uenig i fylkeskommunens beregning av hvor lang tid det vil ta å gjennomføre sammenstillingene, og mener at «det tek maksimalt 30 minutt å kjøre ut rapportane han ber om». Fylkeskommunen har kommet med merknader til dette.
Ombudsmannens syn på saken
1. Saksbehandlingstiden
En klage over avslag på innsyn skal «førebuast og avgjerast utan ugrunna opphald», jf. offentleglova § 32 tredje ledd første punktum.
Saksbehandlingstiden ved behandlingen av klager i innsynssaker har vært tatt opp med Fylkesmannen i X tidligere, jf. uttalelsen … . Som det fremgår der, har ombudsmannen tidligere uttalt at en normal saksbehandlingstid på mellom to og tre uker etter mottakelse av en klage i en innsynssak vanskelig kan aksepteres, heller ikke når det tas høyde for en eventuell tilbakesending av saken til førsteinstansen, se ombudsmannens årsmelding for 2008 side 59 (SOMB-2008-7).
Klageinstansen må prioritere behandlingen av klager over avslag på innsyn, også i perioder med ferieavvikling og stort arbeidspress. Siden saksforberedelsen allerede har funnet sted i første instans, skal det mye til for å akseptere en saksbehandlingstid i klagesaker på over to uker, se blant annet ombudsmannens uttalelse 8. oktober 2015 (SOM-2015-1403).
Fylkesmannen har anført at det må sees hen til As samlede henvendelser til Fylkesmannen ved vurderingen av hva som skal regnes som «ugrunna opphald» etter offentleglova § 32 tredje ledd.
I saken omhandlet i ombudsmannens uttalelse 7. mars 2012 (SOM-2012-1807) hadde en person i flere år henvendt seg til en kommune for å få innsyn i et stort antall byggesaker i kommunen, og kommunen hadde brukt «flere uker eller mer» på å behandle klagerens innsynsbegjæringer. Selv om den totale mengden av klagerens innsynsbegjæringer fremstod som omfattende og ressurskrevende å behandle, kom ombudsmannen til at kommunens saksbehandlingstid gjennomgående var for lang. Ombudsmannen uttalte at:
«det påligger kommunen å sørge for å organisere seg på en slik måte, eller eventuelt tilføre tilstrekkelige ressurser slik at innsynsbegjæringene blir behandlet i tråd med gjeldende krav til saksbehandlingstiden. Dette gjelder uavhengig av hvem som ber om innsyn og en persons totale antall innsynsbegjæringer.»
Selv om dette gjaldt førsteinstansbehandlingen, gjør argumentasjonen seg gjeldende også i den foreliggende saken. Klageinstansen må organisere seg på en slik måte at innsynssakene blir behandlet i tråd med gjeldende krav til saksbehandlingen av slike saker – uavhengig av den totale mengden henvendelser fra klageren.
Fylkesmannen har videre vist til at As innsynskrav var «ei meir omfattande sak enn det som er vanleg» og at det var «krevjande å få klargjort dei faktiske opplysningane».
I Justis- og politidepartementets Rettleiar til offentleglova side 164 heter det om saksbehandlingstiden i førsteinstansen:
«Dersom det derimot må gjerast undersøkingar, kravet reiser vanskelege og tvilsame spørsmål, eller gjeld store eller mange dokument, og saka difor medfører mykje arbeid, kan det brukast meir tid til sakshandsaminga, men kravet må like fullt avgjerast så snart som praktisk mogleg.
…
Dersom innsynskravet er ekstraordinært stort, til dømes der saka omfattar fleire hundre dokumentsider og fleire av dokumenta inneheld opplysningar som er omfatta av teieplikt, må det godtakast at handsaminga av kravet tek lang tid. Det vil vere eit grunna opphald at organet syter for ei forsvarleg handsaming, samstundes som det ikkje i urimelig grad fortrenger andre gjeremål.»
Dette gjør seg også gjeldende for klagesaksbehandlingen, men det må som nevnt sees hen til den saksforberedelsen som har funnet sted i førsteinstansen.
As innsynskrav gjelder en rekke opplysninger, og det har vist seg at det må kjøres mange rapporter for å imøtekomme kravet. Det spørsmålet Fylkesmannen hadde til behandling, var imidlertid om vilkårene for å måtte foreta sammenstilling etter offentleglova § 9 er oppfylt. Det er ikke nødvendig å gjennomgå en stor mengde dokumenter for å avgjøre dette spørsmålet. Det er uklart om Fylkesmannen, med sin henvisning til at det var behov for å avklare faktiske opplysninger, har ment å vise til behovet for avklaring av status i de innsynssakene A hadde til behandling. Ombudsmannen kan uansett ikke se at innsynssaken er av en slik kompleksitet eller et slikt omfang at det i dette tilfelle kan aksepteres en så lang saksbehandlingstid som her var tilfelle.
Fylkesmannen har uttalt at innsyn kan nektes i tilfeller der det er klart grunnlag for å tro at innsynskravet er fremsatt for å sjikanere organet, og at dette er et allment prinsipp som kommer inn som et tolkningsmoment ved vurderingen av hva som er «ugrunna opphald» i denne konkrete saken. A har opplyst at han har innhentet tilsvarende informasjon fra andre offentlige organer, og han har redegjort for hva han ønsker å bruke informasjonen til. Etter ombudsmannens syn er det ikke holdepunkter for at innsynskravet er fremmet i sjikanehensikt. Da er det heller ikke grunn for ombudsmannen til å ta stilling til om det finnes et slik allment rettsprinsipp som Fylkesmannen tar til orde for, eller om et slikt eventuelt prinsipp kan inngå som et moment ved tolkingen av offentleglova § 32 tredje ledd.
2. Retten til innsyn i sammenstilling av opplysninger
2.1 Rettslig utgangspunkt
Retten til innsyn i forvaltningens dokumenter følger av Grunnloven § 100 femte ledd, som slår fast at enhver har rett til innsyn i statens og kommunenes dokumenter, så fremt det ikke ved lov er fastsatt begrensninger ut fra hensynet til personvern eller andre tungtveiende grunner. Hovedregelen etter offentleglova § 3 er også at forvaltningens saksdokumenter er offentlige. Unntak kan kun gjøres dersom det følger av lov eller forskrift.
Et dokument er en logisk avgrenset informasjonsmengde som er «lagra på eit medium for seinare lesing, lytting, framsyning, overføring eller liknande», jf. offentleglova § 4 første ledd. Dersom informasjonen det ønskes innsyn i kun finnes i forvaltningsorganets database og ikke i et eksisterende dokument, plikter forvaltningen å foreta en sammenstilling av informasjonen dersom dette kan gjøres «med enkle framgangsmåtar», jf. offentleglova § 9. Sammenstillingen vil da utgjøre et dokument etter § 4 første ledd.
Av forarbeidene fremgår det at uttrykket «enkle framgangsmåtar» refererer til den arbeidsbelastningen sammenstillingen vil medføre for forvaltningen, jf. Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) side 127 der det i merknaden til § 9 heter:
«Det er vidare eit krav at samanstilling må kunne gjerast med enkle framgangsmåtar. Dette vilkåret peiker på den arbeidsbyrda organet vil bli påført ved å lage samanstillinga. Der samanstillinga utelukkande kan gjerast ved hjelp av databaserte løysingar som kan setjast i gang ved hjelp av enkle kommandoar, vil vilkåret vere oppfylt. Dersom derimot samanstillinga krev meir tidkrevjande manuelle operasjonar, f.eks. der ein saksbehandlar sjølv må gå inn og vurdere kva opplysningar som skal samanstillast, vil ikkje dette vilkåret vere oppfylt. Paragrafen vil f.eks. kunne brukast i tilfeller der organet har databaserte løysingar som kan setje saman statistiske opplysningar frå dokument som finst i databasane til organet.»
Ombudsmannen har tidligere lagt til grunn at det avgjørende er om prosessen frem til det er etablert et nytt dokument, kan «gjerast med enkle framgangsmåtar», se uttalelsen 10. juli 2014 (SOM-2013-2480). Det er altså ikke bare gjennomføringen av selve uttrekket som er relevant. Også eventuelle andre prosesser som er nødvendige for å etablere dokumentet, vil måtte trekkes inn i vurderingen. Arbeid som gjøres etter at dokumentet er ferdigstilt, skal derimot ikke tas med i vurderingen. Dette gjelder blant annet vurderingen av om noen av opplysningene i dokumentet er taushetsbelagte og må unntas innsyn, og arbeid knyttet til å gjøre dokumentet klart til utsendelse.
2.2 Hvilke(n) sammenstilling(er) må kunne gjøres med “enkle framgangsmåtar”?
Et sentralt spørsmål i denne saken er hvilken arbeidsoperasjon som skal legges til grunn ved vurderingen av om sammenstillingen(e) kan gjøres med «enkle framgangsmåtar» – arbeidsoperasjonen ved kjøringen av én rapport for hver leder for hvert år eller den totale arbeidsoperasjonen for kjøringen (og eventuelt sammenstilling) av samtlige 128 rapporter (for alle 16 ledere i fire år). Som nevnt ovenfor er vurderingen knyttet til det arbeidet som må gjøres frem til det er opprettet et dokument. Spørsmålet blir derfor om hver rapport må regnes som ett dokument, eller om det må gjøres en sammenstilling av samtlige opplysninger for å imøtekomme innsynskravet.
Avgjørende for hva som regnes som ett dokument etter offentleglova § 4, er om det er en «logisk avgrensa» informasjonsmengde. I følge forarbeidene vil det avgjørende være hvilken informasjon som innholdsmessig hører sammen, jf. Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) side 120. Dette er utdypet i Justis- og beredskapsdepartementets Rettleiar til offentleglova side 34:
«Det avgjerande er kva som etter sitt innhald høyrer saman og som står fram som ei samla framstilling.»
I denne saken vil hver rapport inneholde forskjellig informasjon knyttet til en person, en utgiftspost og et tidsintervall. Hver enkelt rapport gir en samlet fremstilling av denne informasjonen, og er således innholdsmessig avgrenset. Det må derved legges til grunn at hver enkelt rapport utgjør ett dokument. Fylkesmannen har opplyst at det ikke vil være mulig å sammenstille samtlige rapporter (all informasjon for samtlige ledere) i ett dokument, eller at dette eventuelt vil kreve manuelle operasjoner. Vurderingen av om sammenstillingen kan gjøres med «enkle framgangsmåtar», må derfor knyttes til kjøringen av den enkelte rapporten.
En arbeidsprosess på omlag 1 minutt og 20 sekunder er innenfor hva som regnes som «enkle framgangsmåtar», og vilkårene for å måtte foreta en sammenstilling etter § 9 anses oppfylt for hver av rapportene med opplysninger om utgifter til telefonbruk og reise.
Fylkeskommunen har etter det som er opplyst, ikke teknologiske verktøy for å finne frem til samtlige opplysninger om utgifter til kurs for de 16 personene A ønsker opplysninger om. For å imøtekomme denne delen av innsynskravet ville fylkeskommunen ha vært nødt til å foreta en manuell gjennomgang av 800–1000 fakturaer. Vilkåret om at opplysningene må kunne sammenstilles med «enkle framgangsmåtar», jf. offentleglova § 9 anses derfor ikke oppfylt for utgiftene til kurs.
2.3 Gjelder innsynskravet “i rimeleg utstrekning saker av ein bestemt art”?
Av offentleglova § 28 annet ledd fremgår det at innsynskravet må gjelde en bestemt sak «eller i rimeleg utstrekning saker av ein bestemt art». I dette ligger det at innsynskravet må være tilstrekkelig konkretisert til at organet kan finne frem til hvilke opplysninger som etterspørres. I forarbeidene til bestemmelsen understrekes det at den begrensningen som ligger i at innsynsretten bare kan kreves i rimelig utstrekning, tar sikte på den arbeidsbyrden forvaltningsorganet blir påført hvis det skal oppfylle kravet, se Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) side 151. Dersom organet ikke har teknologiske verktøy for å finne frem til sakene ut fra de kriteriene som den som vil ha innsyn angir, men må gjøre dette manuelt, og antallet aktuelle saker er betydelig, vil det ikke kunne kreves innsyn i saker «av ein bestemt art». Justisdepartementets lovavdeling har i sine tolkningsuttalelser lagt til grunn at bestemmelsen kan gi grunnlag for å nekte innsyn også i andre tilfeller der kravet er så omfattende at arbeidsmengden som ville gått med til å behandle det er større enn det man «i rimelig utstrekning» kan kreve, se blant annet uttalelse 1. mars 2011 (JDLOV-2010-8205). Terskelen for dette må imidlertid være høy.
For å imøtekomme As krav om innsyn i opplysningene om utgifter til kurs for de 16 personene over en periode på fire år, ville fylkeskommunen som nevnt måtte foretatt en manuell gjennomgang av 800–1000 fakturaer. Denne delen av innsynskravet kan derfor ikke anses å gjelde «i rimeleg utstrekning saker av ein bestemt art», jf. offentleglova § 28 annet ledd.
For den delen av As innsynskrav som gjelder utgifter til telefonbruk og reiser for de 16 personene over en periode på fire år, legger ombudsmannen til grunn at opplysningene lar seg søke opp i fylkeskommunens databaser, og at arbeidsbyrden knyttet til å finne frem hver av disse sakene ikke er urimelig stor. Det vises til fylkeskommunens opplysning om at det vil ta i underkant av tre timer både å søke opp de aktuelle opplysningene og å kjøre rapporter for disse. Dette antas å ligge innenfor hva som med rimelighet kan kreves etter offentleglova § 28 annet ledd.
3 Retten til fysisk gjennomgang av bilag for utgifter til telefonbruk og reiser
På bakgrunn av konklusjonene ovenfor finner ombudsmannen ikke grunn til å ta stilling til As rett til fysisk gjennomgang av bilagene for utgifter til telefonbruk og reiser, herunder spørsmålet om forskjellsbehandling.
4 Oppsummering
Ved vurderingen av om en sammenstilling kan gjøres med «enkle framgangsmåter» etter offentleglova § 9, må det tas utgangspunkt i det arbeidet som må gjøres for å få etablert et nytt dokument. I denne saken utgjør hver enkelt av de 128 rapportene som må sammenstilles for opplysningene om utgifter til telefonbruk og reiser, ett dokument – og vurderingen må derfor knyttes til sammenstillingen av hver enkelt rapport. Ettersom dette kan gjøres på omlag 1 minutt og 20 sekunder anses vilkåret om at sammenstillingen må kunne gjøres med enkle fremgangsmåter som oppfylt. Kravet om innsyn i opplysninger om utgifter til telefonbruk og reiser må også anses «i rimeleg utstrekning» å gjelde saker av en bestemt art etter offentleglova § 28 annet ledd. Ombudsmannen ber derfor Fylkesmannen om å vurdere As innsynskrav i opplysninger om utgifter til telefonbruk og reiser på nytt. Det bes om at ombudsmannen holdes orientert om den fornyede vurderingen.
Opplysninger om utgifter til kurs kan ikke søkes frem elektronisk, men krever en manuell gjennomgang av 800–1000 fakturaer. Opplysningene anses derfor ikke å være «i rimeleg utstrekning saker av ein bestemt art», jf. offentleglova § 28 annet ledd. Det legges også til grunn at det ikke kan foretas en sammenstilling av disse opplysningene med enkle fremgangsmåter, jf. offentleglova § 9. Fylkeskommunen hadde derfor grunnlag for å avslå kravet om innsyn i kursutgiftene.
Det påligger Fylkesmannen å sørge for å organisere seg på en slik måte, eller eventuelt tilføre tilstrekkelige ressurser til at innsynssakene blir behandlet i tråd med gjeldende krav til saksbehandlingstiden ved klagebehandling av slike saker. Dette gjelder uavhengig av hvem som ber om innsyn og vedkommendes totale antall henvendelser. Ombudsmannen kan ikke se at den undersøkte innsynssaken er av en slik kompleksitet eller et slikt omfang at saksbehandlingstiden på mer enn sju uker kan aksepteres. Fylkesmannens saksbehandlingstid er i strid med offentleglovas regler.