Sakens bakgrunn
Et politidistrikt avslo et krav fra Journalist X (heretter klageren), om innsyn i en rapport som ble utarbeidet etter undersøkelse av et varsel mot en politistasjonssjef. Politidistriktet begrunnet avslaget med at «påstander fra personer som er intervjuet, påvarsledes kommentarer, samt arbeidsgruppens vurdering og anbefalinger», var opplysninger som er underlagt taushetsplikt, jf. offentleglova § 13 første ledd, jf. forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1. Politidistriktet unntok dokumentet fra innsyn i sin helhet, jf. offentleglova § 12 bokstav a og b. Klageren påklaget avslaget, og saken ble oversendt til Politidirektoratet (POD) for klagebehandling. POD opprettholdt 25. juni 2024 avslaget, og begrunnet avgjørelsen slik:
«Politidirektoratet vurderer at […] sluttnotatet i stor grad inneholder taushetsbelagte opplysninger, både om omvarslede selv og andre. Selv om varslingssaken gjelder en offentlig ansatt med en relativt høy stilling, mener vi likevel at opplysningene er av en slik art at de er underlagt taushetsplikt fra politiets side etter forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1, og vi slutter oss til politidistriktets vurdering av dette».
POD unntok dokumentet fra innsyn i sin helhet fordi de taushetsbelagte opplysningene utgjorde den vesentligste delen av dokumentet, jf. offentleglova § 12 bokstav c.
Saken ble klaget inn til ombudet 1. juli 2024. Klageren mente at det ikke var hjemmel for å unnta hele dokumentet fra innsyn. Han anførte blant annet at hensynet til allmennhetens interesse med tyngde gjorde seg gjeldende i saken, fordi den gjaldt øverste leder i en etat det knytter seg særlig tillit til.
Vi besluttet å foreta nærmere undersøkelser av saken.
Våre undersøkelser
I undersøkelsesbrev herfra 14. august 2024 ba vi POD konkretisere hvilke personer direktoratet mente rapporten inneholdt taushetsbelagte opplysninger om, ved å oversende en liste med navn eller andre identifiserende opplysninger. Vi ba også POD om å konkretisere hvilke opplysninger direktoratet mente var underlagt taushetsplikt, ved å oversende en versjon av rapporten der opplysningene var avmerket. Fordi den etterspurte redegjørelsen forutsatte at POD gav taushetsbelagte opplysninger, skrev vi at listen og rapporten kunne vedlegges svarbrevet, og at vedleggene ikke ville bli oversendt til klageren. For øvrig ba vi om at svaret på undersøkelsen ble utformet på en slik måte at det kunne legges frem for ham.
POD svarte at rapporten inneholdt taushetsbelagte opplysninger om to navngitte og tre anonymiserte personer som ble intervjuet i forbindelse med undersøkelse av saken. Svaret ble gitt i et vedlegg til svarbrevet, sammen med en nærmere begrunnelse for PODs vurdering av saken. POD oversendte også en versjon av dokumentet der all tekst, med unntak av enkelte opplysninger på de tre første sidene og enkelte overskrifter, var avmerket.
I undersøkelsesbrevet spurte vi om POD kunne redegjøre nærmere for sin vurdering om å unnta rapporten fra innsyn i sin helhet, jf. offentleglova § 12 bokstav c. POD svarte at det bare var helt uvesentlig informasjon uten selvstendig informasjonsverdi som ville stå igjen i dokumentet etter at taushetsbelagte opplysninger var unntatt, både hva gjaldt omfanget av de gjenstående opplysningene og opplysningenes innhold.
Vi spurte også om POD kunne redegjøre nærmere for de hensyn det var lagt vekt på i vurderingen av om det skulle gis merinnsyn etter offentleglova § 11, og også for avveiningen mellom hensynene. POD svarte at direktoratet ikke kunne se at hensynet til offentlig innsyn veide tyngre enn behovet for unntak, fordi rapporten ikke var interessant for offentligheten når de taushetsbelagte opplysningene var skilt ut.
Endelig spurte vi om POD hadde vurdert om rapporten kunne unntas fra innsyn på annet grunnlag enn det som fremgikk i avgjørelsen. POD svarte at dokumentet også kunne unntas fra innsyn i sin helhet, fordi gjenstående opplysninger i dokumentet ville gi et klart misvisende bilde av dokumentets innhold, jf. offentleglova § 12 bokstav a. I tillegg mente POD at opplysninger i dokumentet kunne unntas fra innsyn, fordi det var påkrevet av hensyn til en forsvarlig gjennomføring av organets personalforvaltning, jf. offentleglova § 23 første ledd. POD viste til at det kunne bli vanskelig å få nødvendig informasjon i varslingssaker dersom detaljert informasjon om involverte personer ble offentliggjort. I den grad det ikke var gitt partsinnsyn, eller dokumentet ikke var sendt ut av politidistriktet på annen måte, mente POD dokumentet også kunne unntas fra innsyn fordi det var organinternt, jf. offentleglova § 14.
Klageren innga merknader til PODs svarbrev. Han bemerket blant annet at vilkårene for å unnta opplysninger etter offentleglova § 23 ikke var oppfylt.
Fordi POD hadde gitt en nærmere begrunnelse for sin vurdering av saken i vedlegg til svaret på undersøkelsen, som ikke skulle oversendes til klageren, spurte vi i brev 9. oktober 2024 om POD mente at alle opplysningene i vedlegget skulle unntas fra innsyn, og eventuelt hva som var hjemmelen for det. Dersom POD mente det kunne gis delvis innsyn, ba vi POD sende oss en sladdet versjon av vedlegget som kunne oversendes til klageren. POD svarte at vedlegget inneholdt taushetsbelagte opplysninger som kunne unntas fra innsyn med hjemmel i offentleglova § 13 første ledd, jf. forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1. POD viste til at svaret på spørsmål om hvem rapporten inneholdt taushetsbelagte opplysninger om, utgjorde en liste med identifiserende opplysninger. Når det gjaldt den nærmere begrunnelsen for avgjørelsen, mente POD svaret var så konkret at det røpet opplysninger om omvarsledes «personlige forhold». POD mente dokumentet kunne unntas fra innsyn i sin helhet, fordi den vesentligste delen av vedlegget utgjorde taushetsbelagt informasjon, jf. offentleglova § 12 bokstav c, alternativt at de delene som ikke var taushetsbelagt ga et klart misvisende inntrykk av innholdet, jf. offentleglova § 12 bokstav a. POD vedla en versjon av vedlegget der taushetsbelagte opplysninger var sladdet. Fordi POD mente hele dokumentet kunne unnta fra innsyn, oversendte vi ikke vedlegget til klageren.
Sivilombudets syn på saken
Saken gjelder avslag på krav om innsyn i en rapport utarbeidet etter varsel mot en politistasjonssjef. Det sentrale spørsmålet i saken er i hvilket omfang dokumentet inneholder taushetsbelagte opplysninger om omvarsledes «personlige forhold», jf. forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1. Hvilke andre personer rapporten inneholder taushetsbelagte opplysninger om, har også vært tema for undersøkelsen.
1. Nærmere om Politidirektoratets vurdering av saken
1.1 Rettslig utgangspunkt – taushetsplikt
Hovedregelen etter offentleglova § 3 er at forvaltningens saksdokumenter, journaler og lignende registre er åpne for innsyn. Unntak fra hovedregelen må ha hjemmel i lov eller forskrift gitt med hjemmel i lov. Et slikt unntak er opplysninger underlagt taushetsplikt i lov eller i medhold av lov, jf. offentleglova § 13 første ledd.
Det følger av forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1 at enhver som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan har taushetsplikt om det hun eller han i tjenesten får kjennskap til om «noens personlige forhold». Bestemmelsen skal verne om opplysninger som etter sin art er følsomme, for eksempel fordi de kan bidra til å utlevere eller skade vedkommende person i allmenhetens øyne, se Ot.prop. nr. 3 (1976-1977) punkt 3.2.2. Videre skal den verne om opplysninger som er gitt under omstendigheter som minner om et betroelsesforhold, fordi det vil kunne skade tilliten til forvaltningen om opplysningene videreformidles. Endelig skal bestemmelsen verne om opplysninger som i kombinasjon med andre opplysninger, kan innebære en fare for utlevering av en person (koblingsfare).
1.2 Opplysninger om «andre»
POD mener at opplysninger som kan bidra til å identifisere to navngitte og tre anonymiserte personer som ble intervjuet i forbindelse med undersøkelse av varselet, skal unntas fra innsyn. Ombudet har ikke innvendinger mot PODs vurdering om at forvaltningen kan ha taushetsplikt om identiteten til disse personene. POD har imidlertid ikke konkretisert hvilke opplysninger som er unntatt av hensyn til hver av de fem personene, og ombudet har derfor ikke grunnlag for å uttale seg om PODs vurdering av hvilke opplysninger POD mener kan bidra til å identifisere dem. Ombudet stiller spørsmål om rapporten inneholder identifiserende opplysninger om særlig en av de tre anonymiserte personene. Videre bemerker ombudet at listen med fem personer kan fremstå som tilfeldig, idet rapporten også inneholder identifiserende opplysninger om andre personer som ble intervjuet i forbindelse med varslingssaken.
Overordnet er ombudet enig i PODs vurdering om at forvaltningen kan ha taushetsplikt om identiteten til personer som ble intervjuet i forbindelse med saken. Ombudet er imidlertid i tvil om det i denne saken er foretatt en tilstrekkelig konkret vurdering av hvilke personer dette gjelder.
1.3 Opplysninger om omvarslede
POD mener varslingsrapporten i stor grad inneholder opplysninger om omvarslede som etter sin art er følsomme, og dermed underlagt taushetsplikt.
Ordlyden «personlige forhold» favner vidt. Bestemmelsen kan som et utgangspunkt sies å omfatte opplysninger det med god grunn er vanlig å ville holde for seg selv, se Justis- og beredskapsdepartementets Rettleiar til offentleglova, G-2009-419, punkt 6.2.3.1. I Ot. prp. nr. 3 (1976-1977) punkt 3.2.2 nevnes opplysninger om slektskaps-, familie- og hjemforhold, fysisk og psykisk helse, karakter og følelsesliv som typisk personlig.
Kjerneområdet for forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1 er opplysninger offentlig ansatte får kjennskap til om privatpersoner som har et kunde- eller klientforhold til et forvaltningsorgan, se Ot. prp. nr. 3 (1976-1977) punkt 3.1.2. Bestemmelsen omfatter etter sin ordlyd også opplysninger om offentlig ansatte. Fordi offentlig ansatte skal ivareta allmenhetens interesser, er taushetsplikt for opplysninger knyttet til arbeid for det offentlige snevrere enn det som ellers gjelder, se G-2009-419 punkt 6.2.3.2.
Et varsel er en påstand om at en person kan ha opptrådt kritikkverdig. Det vil kunne oppleves ubehagelig om slike påstander blir kjent. At det er reist spørsmål om en offentlig ansatt har opptrådt kritikkverdig er allikevel ikke i seg selv underlagt taushetsplikt, se JDLOV-2001-8387. Opplysninger som kommer frem i forbindelse med en varslingssak har ulik karakter, og kan etter sin art gjelde «personlige forhold». I saker som gjelder tjenesterelaterte reaksjoner skilles det gjerne mellom ulike typer opplysninger. Opplysninger om at en offentlig ansatt har fått en tjenesterelatert reaksjon, regnes ikke som et personlig forhold. Det samme gjelder den direkte årsaken til reaksjonen, for eksempel at personen har utvist grov uforstand i tjenesten. Derimot vil opplysninger om den nærmere bakgrunnen for handlingene være omfattet av taushetsplikt, dersom opplysningene er egnet til å karakterisere tjenestemannen som person, se G-2009-419 punkt 6.2.3.2.
For å kunne ta stilling til om opplysninger er av en slik art at de gjelder «personlige forhold», må det foretas en konkret vurdering. I praksis kan det by på vanskelige vurderinger å ta stilling til hvilke opplysninger som gjelde utførelsen av arbeidet, uten samtidig å være egnet til å karakterisere vedkommende som person. Til illustrasjon kan det sies at «subjektive karakteristikker er personlige forhold, mens de konkrete handlinger som er grunnlaget for karakteristikkene, ikke er det», se Efjestad og Selman, Taushetsplikt i forvaltningen, kapittel 7.8.5. I grensetilfeller kan det være relevant å legge vekt på om allmenheten har en berettiget interesse i å gjøre seg kjent med opplysningene, se NOU 2003:30 punkt 18.3.1. Generelt kan det sies at den berettigede samfunnsinteressen er størst hvis saken handler om forhold som direkte knytter seg til etatens samfunnsoppdrag utad, men interessen kan også være berettiget for opplysninger om interne forhold. Vekten av allmennhetens interesse vil kunne variere, avhenge av hvor høy stilling vedkommende har, hvor viktig tillit fra allmennheten er for den aktuelle stillingen, og hvor nært knyttet til stillingen og arbeidet opplysningene er, se G-2009-419 punkt 6.2.3.2.
POD synes til en viss grad å ha lagt vekt på allmenhetens interesse i denne saken, idet det er sett hen til at varslingssaken gjelder en person i «en relativt høy stilling». Ombudet bemerker at allmenhetens interesse vil være et sentralt hensyn i denne saken, både fordi denne gjelder en person i en ledende stilling i det offentlige, og også fordi personen har en stilling det er knyttet særlig tillit til. Det har også betydning om opplysningen er nært knyttet til stillingen og arbeidet.
POD synes å mene at hele avsnitt om håndtering av varselet (punkt 2), innledende opplysninger om saken (punkt 3.1) og varselet (punkt 3.2 og 3.3), samt rettsgrunnlaget (punkt 3.4.1) gjelder omvarsledes «personlige forhold». Dette er opplysninger som ikke i seg selv er underlagt taushetsplikt, og det må kreves nokså klare holdepunkter for å legge til grunn at opplysningene kan sies å gjelde «personlige forhold». Det fremgår ikke av PODs svar på undersøkelsen at det foreligger konkrete holdepunkter for det i denne saken.
Med unntak av enkelte overskrifter, mener POD at all øvrig tekst i rapporten skal unntas fra innsyn. Ombudet er enig i at deler av rapporten inneholder opplysninger som skal unntas fra innsyn fordi de gjelder «personlige forhold». Store deler av rapporten inneholder imidlertid opplysninger om omvarsledes utførelse av arbeidet, uten å karakterisere ham som person. Disse opplysningene er ikke underlagt taushetsplikt. Omfanget av opplysninger POD mener kan unntas fra innsyn, etterlater tvil om POD har foretatt en korrekt og tilstrekkelig konkret vurdering av hvilke opplysninger som gjelder omvarsledes «personlige forhold».
I avgjørelsen kom POD til at dokumentet kunne unntas fra innsyn i sin helhet, fordi det bare var helt uvesentlig informasjon uten selvstendig informasjonsverdi som sto igjen etter at taushetsbelagte opplysninger var unntatt. Det følger av offentleglova § 12 bokstav c at dersom deler av et dokument kan unntas fra innsyn, kan det også gjøres unntak for resten av dokumentet, dersom delene som er unntatt etter andre bestemmelser utgjør «den vesentlegaste delen» av dokumentet. Vesentlighetsvilkåret kan gjelde både omfanget av de unntatte opplysningene og hvor sentrale de er. Det er ikke anledning til å holde tilbake delene som gjenstår dersom de har selvstendig informasjonsverdi, se blant annet Lovavdelingens uttalelse 7. desember 2015 (JDLOV-2015-7630-1) og sivilombudets uttalelse 25. mars 2021 (SOM-2020-3631).
Ombudet mener det er begrunnet tvil om POD har foretatt en korrekt og tilstrekkelig konkret vurdering av hvilke opplysninger som gjelder omvarsledes «personlige forhold», jf. forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1. Som en følge av dette mener ombudet også det er begrunnet tvil om vilkårene for å unnta hele dokumentet fra innsyn i medhold av offentleglova § 12 bokstav c er oppfylt.
2. Kan rapporten unntas fra innsyn med hjemmel i andre bestemmelser?
I undersøkelsesbrevet spurte vi om POD mente rapporten kunne unntas fra innsyn etter andre bestemmelser enn det som ble lagt til grunn i avgjørelsen.
POD svarte at rapporten i sin helhet kunne unntas fra innsyn, fordi de gjenstående delene alene ville gi et klart misvisende inntrykk av innholdet, jf. offentleglova § 12 bokstav a. Det er uklart på hvilket grunnlag POD mener at vilkårene etter denne bestemmelsen er oppfylt, når det samtidig er lagt til grunn at det bare er opplysninger uten selvstendig informasjonsverdi som står igjen, jf. bestemmelsens bokstav c.
POD svarte også at det var hjemmel for å unnta opplysninger i rapporten fra innsyn av hensyn til en forsvarlig gjennomføring av forvaltningens personalforvaltning, jf. offentleglova § 23 første ledd. POD viste til at det kunne bli vanskelig å få nødvendig informasjon i varslingssaker dersom detaljert informasjon om involverte personer blir offentliggjort. Ombudet bemerker at opplysninger om forvaltningens kilder som et utgangspunkt kan være underlagt taushetsplikt av hensyn til kildene, se Ot.prp. nr. 3 (1976-1977) punkt 3.2.4. Offentleglova § 23 første ledd verner om opplysninger som kan skade det offentliges forhandlingsposisjon, ikke interessene til private. Bestemmelsen gir hjemmel for å gjør unntak fra innsyn dersom det er «påkravd». Dette er et strengt vilkår. Det må foreligge en nokså konkret fare for at innsyn vil kunne skade de interessene bestemmelsen skal verne, og skaden må være av et visst omfang, se merknadene til bestemmelsen i Ot. prp. nr. 102 (2004-2004). En generell henvisning til forvaltningens behov for opplysninger i varslingssaker er ikke tilstrekkelig til at lovens vilkår er oppfylt. POD har ikke vist til konkrete forhold som gjør unntak fra offentlighet «påkravd» i denne saken.
Endelig svarte POD at offentleglova § 14 gav grunnlag for unntak fra innsyn dersom det ikke var gitt partsinnsyn, eller dokumentet ikke var sendt ut av politidistriktet på annen måte enn i forbindelse med innsynssaken. POD synes ikke å ha brakt på det rene om dokumentet er sendt ut av politidistriktet eller ikke, og saken synes derfor ikke å være tilstrekkelig opplyst til å kunne konkludere med at dokumentet kan unntas fra innsyn i medhold av denne bestemmelsen.
Sivilombudet mener det knytter seg begrunnet tvil til om det er grunnlag for å unnta hele eller deler av dokumentet fra innsyn etter andre bestemmelser i offentleglova.
3. Kan vedlegget til Politidirektoratets svar på undersøkelsen unntas fra innsyn?
I undersøkelsesbrevet skrev ombudet at POD kunne gi taushetsbelagt informasjon i vedlegg til svarbrevet, og at vedleggene ikke ville bli oversendt til klageren. Fordi POD i det ene vedlegget gav en utfyllende begrunnelse for sin vurdering av saken, spurte vi om POD mente alle opplysningene i vedlegget skulle unnta fra innsyn og hva som eventuelt var hjemmelsgrunnlaget for unntak. POD svarte at opplysninger kunne unntas fra innsyn i medhold av offentleglova § 13 første ledd, jf. forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1. POD viste til at dokumentet inneholdt en liste med identifiserende opplysninger om personer som hadde blitt intervjuet i forbindelse med undersøkelse av varselet. POD mente også at begrunnelsen for vurderingen om hvilke opplysninger som var underlagt taushetsplikt var så konkret at den røpet taushetsbelagte opplysninger om omvarsledes «personlige forhold».
Klageren har i utgangspunktet rett til å gjøre seg kjent med sakens dokumenter og få anledning til å uttale seg om forvaltningens uttalelser i saken, jf. sivilombudsloven § 11. Klagerens rett til innsyn gjelder likevel ikke «opplysninger som klageren ikke får innsyn i hos forvaltningen». I forarbeidene til bestemmelsen, Dok.nr.21 (2020–2021) kapittel 10 s. 94, står det om dette at «[d]ersom ombudet mener at klageren har rett på slike opplysninger fra forvaltningen, kan ombudet gi uttrykk for dette overfor forvaltningen».
Ombudet er enig i at opplysninger som kan bidra til å identifisere intervjuede personer skal unntas fra innsyn. Vedlegget inneholder imidlertid i liten grad slike opplysninger. De fleste opplysningene utgjør PODs begrunnelse for sin vurdering av saken, og kan slik ombudet ser det ikke alene eller i kombinasjon med andre opplysninger, knyttes til bestemte personer. Ombudet mener videre at vedlegget inneholder få opplysninger om omvarsledes «personlige forhold». I det alt vesentligste vises det til rettskilder og PODs tolkning av regelverket. Slike opplysninger er i seg selv ikke underlagt taushetsplikt. Som nevnt i punkt 1, må det kreves nokså klare holdepunkter for å legge til grunn at opplysningene kan sies å gjelde «personlige forhold».
Ombudet kan ikke se at det er grunnlag for å unnta opplysninger i vedlegget fra innsyn i det omfanget POD synes å mene, jf. forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1. Som en følge av dette er det også begrunnet tvil om dokumentet kan unnta fra innsyn i sin helhet, jf. offentleglova § 12.
Konklusjon
Sivilombudet mener det er begrunnet tvil om POD har foretatt en tilstrekkelig konkret vurdering av hvilke andre personer enn omvarslede selv, rapporten inneholder taushetsbelagte opplysninger om.
Videre mener sivilombudet det er begrunnet tvil om POD har foretatt en korrekt og tilstrekkelig konkret vurdering av hvilke opplysninger som gjelder omvarsledes «personlige forhold», jf. forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1. Som en følge av dette mener ombudet også det er begrunnet tvil om vilkårene for å unnta hele dokumentet fra innsyn i medhold av offentleglova § 12 bokstav c er oppfylt.
Sivilombudet ber POD behandle saken på nytt, og om å bli orientert om utfallet av den nye behandlingen.