Departementet bes om å foreta en ny og konkret vurdering av om det kan gis helt eller delvis innsyn i det enkelte interne dokumentet, og eventuelt redegjøre for den interesseavveiningen som § 11 annet ledd gir anvisning på.
Sakens bakgrunn
Saken gjelder Klima- og miljødepartementets vedtak 1. februar 2017 om å avslå begjæring om innsyn i 19 organinterne notater fra tidsrommet 1992 til 1995 i departementets sak 92/6929 om begrensning av støy fra skytebaner. Departementet hjemlet avslaget i offentleglova § 14 første ledd. Departementet avslo videre begjæringen om innsyn i et brev fra Sosialdepartementet 8. januar 1993 under henvisning til offentleglova § 15 første ledd andre alternativ. Klager ba departementet om å vurdere innsynskravet på nytt. Departementet opprettholdt 8. mars 2017 avslaget sitt under henvisning offentleglova § 14 første ledd og § 15 første ledd. Videre viste departementet til at notatene kunne unntas etter miljøinformasjonsloven § 11, etter en avveining av de miljø- og samfunnsmessige interessene ved å utlevere informasjonen mot interessene ved et avslag.
Saken ble bragt inn for ombudsmannen 8. mars 2017. Klager pekte blant annet på de aktuelle saksdokumentenes alder, og viste til at det skal tungtveiende grunner til for å tilbakeholde miljøinformasjon. Sakens dokumenter ble innhentet fra departementet, og ombudsmannen fant grunn til å undersøke enkelte sider av saken nærmere.
Ombudsmannens undersøkelser
I brev herfra 16. mai 2017 ble departementet bedt om å redegjøre nærmere for den konkrete meroffentlighetsvurderingen som var gjort etter offentleglova § 11. Ombudsmannen spurte om dokumentene var vurdert hver for seg eller samlet, og om meroffentlighetsvurderingen har slått likt ut for alle deler av dokumentene, jf. offentleglova § 11 og § 29 første ledd.
Det ble videre stillet spørsmål om den avveiningen departementet hadde gjort etter miljøinformasjonsloven § 11. I departementets nærmere begrunnelse for sitt avslag på klagers innsynsbegjæring viste departementet til at «informasjonen» kunne unntas. Departementet ble spurt om hvert enkelt dokument var vurdert konkret, herunder om det var vurdert om det kunne gis innsyn i de øvrige deler av det enkelte dokumentet.
Om meroffentlighetsvurderingen skrev departementet i sitt svarbrev 15. juni 2017 at:
«Departementet har vurdert merinnsyn etter offentleglova § 11. … Departementet har vurdert det enkelte dokument i saken og funnet at hensynet til å sikre forsvarlige avgjørelsesprosesser veier tyngre enn hensynene som tilsier at det gis innsyn i denne saken. Det er departementets vurdering at innsyn i slike organinterne dokument på sikt vil kunne påvirke, på en uheldig måte, hvordan råd og vurderinger kommuniseres internt. Departementet har også vurdert delvis innsyn etter § 11 tredje ledd, men har kommet til at det er et reelt og saklig behov for å unnta dokumentene fra innsyn.»
Departementet skrev at miljøinformasjonsloven var vurdert, og at
«Departementet har veid de miljø- og samfunnsmessige interessene som ivaretas ved å utlevere informasjonen mot interessene som ivaretas ved et avslag, og kommet til at informasjonen også unntas etter miljøinformasjonsloven.»
For øvrig viste departementet til at «de vedtatte støyretningslinjene synliggjør departementets vurderinger på dette området».
Ved den fornyede vurderingen ble det gitt innsyn i brevet fra Sosialdepartementet 8. januar 1993. Avslaget ble opprettholdt for de resterende dokumentene.
I lys av departementets svar 15. juni 2017 fant ombudsmannen grunn til å gjenta spørsmålet om det var foretatt en konkret vurdering av det enkelte dokument etter miljøinformasjonsloven § 11, og om det deretter var vurdert om det kunne gis innsyn i de øvrige deler av det enkelte dokument, jf. § 11 tredje ledd. Ombudsmannen ba på nytt om svar på dette i brev 3. juli 2017.
Departementet svarte i brev 11. juli 2017 at
«Innsyn er også vurdert etter miljøinformasjonsloven. Det er foretatt en konkret vurdering av det enkelte dokument etter miljøinformasjonsloven § 11, og det er vurdert om det kan gis innsyn i de øvrige deler av det enkelte dokument etter miljøinformasjonsloven § 11 nr. 3. Departementet har kommet til at innsyn ikke kan gis etter miljøinformasjonsloven.»
Klager kom med merknader til departementets første svar. Departementet har ikke kommet med ytterligere merknader til saken.
Ombudsmannens syn på saken
1. Offentleglova – meroffentlighet
De aktuelle dokumentene i saken er unntatt offentlighet under henvisning til at dokumentene er organinterne og dermed kan unntas etter offentleglova § 14. Departementet plikter å vurdere om dokumentene likevel skal gjøres kjent, jf. offentleglova § 11. Det sentrale vurderingstemaet er om de hensyn som begrunner den aktuelle unntaksbestemmelsen gjør seg tilstrekkelig sterkt gjeldende i den konkrete saken veiet mot de hensyn som taler for offentlighet, jf. Ot. prp. nr. 102 (2004-2005) s 129.
Departementets redegjørelse 15. juni 2017 fremstår som noe knapp og generell, idét departementet vises til «hensynet til å sikre forsvarlige avgjørelsesprosesser», og at «innsyn i slike organinterne dokument» vil kunne påvirke hvordan råd og vurderinger kommuniseres internt.
Ombudsmannen finner å kunne la saken bero hva gjelder meroffentlighetsvurderingen etter departementets svar 15. juni 2017, men minner om at begrunnelsen bør synliggjøre at den foretatte meroffentlighetsvurderingen har vært konkret for det enkelte dokument. Videre minner ombudsmannen om at det i begrunnelsen for å avslå en innsynsbegjæring bør fremgå hvilke momenter som nærmere er vektlagt ved meroffentlighetsvurderingen, og hvordan disse er avveid mot hverandre. Både de hensyn som taler for og mot offentlighet, bør fremgå.
2. Miljøinformasjonsloven
Departementet har vurdert om dokumentene det er begjært innsyn i, kan unntas også etter miljøinformasjonsloven. Ombudsmannen legger i det følgende til grunn departementets standpunkt om at dokumentene inneholder miljøinformasjon.
Miljøinformasjonsloven innebærer en utvidelse av retten til å få informasjon om miljøspørsmål fra offentlige organer i forhold til det som følger av offentlighetsloven. Etter miljøinformasjonsloven § 10 har enhver rett til å få miljøinformasjon fra offentlig organ dersom det ikke er gjort unntak i loven. En begjæring om innsyn kan dermed ikke avslås med mindre unntaksvilkårene i miljøinformasjonsloven er oppfylt.
Det fremgår av miljøinformasjonsloven § 11 at det må påvises et «reelt og saklig behov …. i det enkelte tilfelle» for å kunne unnta informasjon, dernest må «informasjonen eller dokumentet informasjonen finnes i, kunne unntas fra offentlighet i medhold av offentleglova». Som en del av vurderingen av om det foreligger et «reelt og saklig behov», skal det etter bestemmelsens annet ledd foretas en interesseavveining der «de miljø- og samfunnsmessige interessene som ivaretas ved å utlevere informasjonen, veies mot de interessene som ivaretas ved et avslag». Dersom de miljø- og samfunnsmessige interessene veier tyngst, plikter forvaltningen etter § 11 annet ledd siste punktum å utlevere informasjonen selv i de tilfeller hvor det i utgangspunktet foreligger et reelt og saklig behov for unntak.
Det fremgår av Ot.prp. nr. 116 (2001-2002) på side 160 at
«miljøinformasjonsloven er noe strengere [enn offentlighetsloven]. Til forskjell fra offentlighetsloven, hvor kravet til reelt og saklig behov har karakter av en retningslinje for anvendelsen av loven i det enkelte tilfelle, er regelen i § 11 første ledd et vilkår for unntak fra innsynsretten. Bestemmelsen kan ses som uttrykk for at miljøinformasjonsloven krever ekstra grundig overveielse fra forvaltningens side ved krav om innsyn. Kriteriet vil være av særlig betydning i forbindelse med interne dokumenter …
At det må være et reelt behov, innebærer at det ikke er tilstrekkelig at det bare er en viss risiko for at det kan ha negative følger for de hensynene som vernes gjennom den aktuelle unntaksregelen. Finnes for eksempel opplysningene i et internt dokument, må det vurderes om det på det tidspunktet hvor opplysningene blir krevd, vil få negative følger å levere dem ut.»
For å kunne unnta dokumenter etter miljøinformasjonsloven må det foretas en konkret vurdering av de interessene som ivaretas ved å unnta det aktuelle dokumentet i den aktuelle situasjonen. Her vil blant annet dokumentets alder samt om saken er avsluttet i forvaltningen, kunne være av betydning. Hensynene som begrunner unntaksregelen for interne dokumenter i offentleglova § 14 vil være relevante, men det er ikke tilstrekkelig kun å gjengi de generelle hensynene. Det må også vurderes konkret om disse hensynene gjør seg gjeldende for det enkelte dokumentet på det aktuelle tidspunktet.
I begrunnelsen 15. juni 2017 for å unnta dokumentene etter miljøinformasjonsloven, skrev departementet avslutningsvis at «[d]et vises for øvrig til at de vedtatte støyretningslinjene synliggjør departementets vurderinger». Det er uklart om dette har vært vektlagt ved departementets vurdering av innsynsbegjæringen, og hvilken betydning det i tilfellet har hatt for departementets konklusjon i innsynsspørsmålet. Etter ombudsmannens syn tilsier det forhold at opplysninger allerede fremgår av allerede offentliggjorte dokumenter, at det skal mer til for å kunne unnta informasjonen etter miljøinformasjonsloven.
Miljøinformasjonsloven § 11 tredje ledd skal sikre at det ikke gjøres unntak fra offentlighet i større utstrekning enn unntaksgrunnen tilsier. For å sikre at bare den delen av et materiale som kan unntas, faktisk blir unntatt, oppstiller § 11 tredje ledd en plikt til å utlevere «den øvrige informasjonen» så fremt den ikke «gir et åpenbart misvisende bilde av innholdet».
I redegjørelsen hit 15. juni 2017 er det kun opplyst at «departementet har veid de miljø- og samfunnsmessige interessene som ivaretas ved å utlevere informasjonen mot interessene som ivaretas ved et avslag …». Departementet har i sine svar konsekvent omtalt de 19 notatene samlet, og skrev i brev hit 11. juli 2017 at «det er vurdert om det kan gis innsyn i de øvrige deler av det enkelte dokument», men at departementet har kommet til at innsyn ikke kan gis. Dette standpunktet er ikke nærmere begrunnet. Ombudsmannen forstår det slik at vurderingene har falt likt ut for samtlige av de 19 dokumentene, både hva gjelder om unntakshjemmelen kommer til anvendelse og ved vurderingen av om unntaksgrunnen omfatter samtlige dokumenter i sin helhet.
Departementets vurderinger av vilkårene for å kunne avslå innsynskravet er korte og generelle. Dokumentene det er begjært innsyn i, er uensartede både når det gjelder form og i hvilken grad de inneholder opplysninger og vurderinger. Departementets svar hit inneholder ingen redegjørelse for de vurderinger som er gjort, og hvilke hensyn som er vektlagt i den forbindelse. Ut ifra departementets avslag og svarene hit er det ikke mulig å ta stilling til om departementet har foretatt en tilstrekkelig konkret vurdering av om det foreligger et reelt og saklig behov for å unnta hvert enkelt dokument, herunder om det er foretatt en slik interesseavveining som miljøinformasjonsloven gir anvisning på, og om de interessene som taler for offentlighet er sett og vurdert. De knappe svarene hit levner også tvil om departementet har sett på hvert dokument for seg og vurdert om den anførte unntaksgrunnen gjør seg gjeldende for det aktuelle dokumentet i sin helhet.
Ombudsmannen ber på denne bakgrunn departementet om å foreta en ny vurdering av spørsmålet om innsyn, der alle relevante momenter inngår og der departementet viser hvilke interesser som taler for og mot at det gis innsyn. Vurderingen må foretas for hvert enkelt dokument, herunder må departementet vurdere om det kan gis innsyn i deler av dokumentet, jf. miljøinformasjonsloven § 11 tredje ledd.
Ombudsmannen ber om å bli holdt orientert om de nye vurderingene.