A søkte om korttidsplass/rehabiliteringsplass ved et sykehjem i X kommune, der hun oppholdt seg. Søknaden ble blant annet begrunnet med at hun bodde alene i Y kommune og at hun ikke klarte seg selv etter et ankelbrudd. I søknaden ble det dessuten vist til medisinske opplysninger, herunder en IPLOS-registrering, som var vedlagt.
Inntaksnemnda i kommunen avslo søknaden om institusjonsplass og fattet vedtak om å tilby A hjemmesykepleie og fysioterapi. Omfanget var ikke nærmere presisert. Hjemmel for vedtaket var kommunehelsetjenesteloven 19. november 1982 nr. 66 § 2-1, som omhandler retten til «nødvendig helsehjelp». Avslaget ble begrunnet med at det for tiden ikke var ledig plass. Etter klage ble vedtaket opprettholdt av Inntaksnemnda. Vedtaket var ikke nærmere begrunnet, men kommunen viste igjen til lovens § 2-1. A påklaget deretter vedtaket til Helsetilsynet i fylket etter kommunehelsetjenesteloven § 2-4.
Helsetilsynet viste i klagevedtaket til at plassmangel ikke er en tilstrekkelig grunn til å avslå en tjeneste. Idet kommunen i oversendelsesbrevet erkjente at det ikke var lovhjemmel for å avslå med en slik begrunnelse, anså Helsetilsynet at kommunen hadde korrigert seg selv og at A derved hadde fått medhold på dette punktet. Helsetilsynet stadfestet for øvrig kommunens vedtak og uttalte:
«Etter en samlet vurdering er Helsetilsynet heller ikke av den oppfatning at de tiltak som tilbys i kommunens vedtak om hjemmebaserte tjenester, ikke fyller kravet til nødvendig helsehjelp.»
I klagen hit anførte A at det var «svært kritikkverdig» at Helsetilsynet ikke hadde kontrollert at IPLOS-registreringen lå til grunn for kommunens saksbehandling og at tilsynet heller ikke selv hadde tatt initiativ til å få seg forelagt denne registreringen. Registreringen konkluderte med et pleie- og opptreningsbehov som var «mye større enn det X kommune åpenbart la til grunn», og A ble innvilget sykehjemsplass i Y kommune kort tid etter. Videre anførte A at kommunens klagebehandling burde funnet sted i et annet organ enn i Inntaksnemnda.
Etter en gjennomgang av klagen og sakens dokumenter ble det besluttet å undersøke enkelte sider av saken nærmere. Helsetilsynet i fylket ble spurt om lovligheten av kommunens klageordning. Tilsynet ble også bedt om å vurdere nærmere om det forelå et tilfredsstillende faktisk grunnlag for konklusjonen i klagesaken.
Helsetilsynet bekreftet at samme organ i kommunen hadde fattet både det opprinnelige avslaget og avgjort klagen. Deretter het det:
«Når Sivilombudsmannen etterspør lovligheten av denne ordningen, må det bare tilbakemeldes at ordningen ikke er korrekt. X kommune har en klagenemnd, som utvides når klager etter kommunehelseloven skal behandles. Den lovlig nedsatte klagenemnda ble ikke benyttet i denne saken.»
Helsetilsynet opplyste videre at lovligheten av kommunens klagebehandling ikke ble vurdert før tilsynet traff sin avgjørelse og erkjente at dette var en feil. Om tilsynets beslutningsgrunnlag het det:
«Når det gjelder IPLOS-registrering, er det slik at denne ikke foreligger. Helsetilsynet forsøkte ved noen anledninger å etterspørre denne både i X kommune, som ikke lenger hadde den, og Y kommune, som ikke kunne finne den. Det ble derfor gjort et valg der en la til grunn at kommunen hadde den som et av flere grunnlag for å vurdere søknaden om sykehjemsplass siden dette ble opplyst fra kommunen.»
Helsetilsynet slo deretter fast at de dokumenter og opplysinger kommunen hadde som grunnlag for sin avgjørelse, var tilstrekkelige til å fatte et vedtak som innebar nødvendig helsehjelp. Den faglige vurderingen av behovet for sykehjemsplass kontra hjemmebaserte tjenester «måtte være kommunens». I senere brev uttalte Helsetilsynet:
«I tillegg til de skriftlige opplysningene som forelå, fremkommer det av sakens dokumenter at flere i Inntaksnemnda og øvrige kommunalt ansatte var muntlig orientert om As situasjon. …. Når nemnda valgte tjenesteform, var det bl.a. med de opplysninger nemndas lege hadde fått fra As datter, som også er kommunelege, samt hva de for øvrig måtte kjenne til gjennom samtaler med pårørende.»
Helsetilsynet anså saken som godt nok opplyst, selv om den kunne «hatt en mer utfyllende beskrivelse av hva inntaksnemnda konkret vurderte i forhold til den medisinske situasjonen». Tilsynet påpekte også at innhold i og omfang av hjemmesykepleien ikke var beskrevet, noe som generelt er anbefalt. Ved en aksept av tilbudet ville kommunen imidlertid kommet i en posisjon hvor den fortløpende måtte vurdere situasjonen.
Ved avslutningen av saken uttalte jeg:
«1. Kommunens klageordning
Etter kommunehelsetjenesteloven 19. november 1982 nr. 66 § 2-1 første ledd har enhver rett til nødvendig helsehjelp i kommunen der vedkommende bor eller midlertidig oppholder seg. Det fremgår av bestemmelsens fjerde ledd at forvaltningslovens regler gjelder for blant annet vedtak om tildeling av sykehjemsplass. Imidlertid gjelder det enkelte særregler for klager over slike vedtak. Etter lovens § 2-4 første ledd kan den som søker helsehjelp påklage slike avgjørelser til «det organ kommunestyret bestemmer». Når dette organet har avgjort klagen, kan det klages videre til Helsetilsynet i fylket, jf. § 2-4 annet ledd. Etter det opplyste har altså X kommune lagt klagemyndigheten til en utvidet klagenemnd.
Helsetilsynet i fylket har erkjent at klagen ikke ble behandlet korrekt ettersom samme organ (Inntaksnemnda) behandlet saken både i førsteinstans og som klageinstans. Helsetilsynet burde derfor sørget for at saken ble returnert til kommunen for ny behandling. Jeg forutsetter at X kommune gjøres kjent med kravene til korrekt klagebehandling og for fremtiden innretter seg etter det. Videre forutsetter jeg at Helsetilsynet i fylket ved behandlingen av slike saker også har et våkent øye på kommunenes organisering av klageordningen, som er en viktig rettssikkerhetsgaranti på dette området.
2. Helsetilsynets beslutningsgrunnlag – særlig om IPLOS-registreringen
Det er herfra stilt spørsmål om Helsetilsynets beslutningsgrunnlag som klageinstans. I korrespondansen i saken har imidlertid tilsynet i stor grad redegjort for kommunens grunnlag for avgjørelsen om å nekte sykehjemsplass og i stedet tilby hjemmebaserte tjenester. Sakens dokumenter ga ikke grunn til å reise spørsmål ved kommunens beslutningsgrunnlag, gitt blant annet den dokumentasjonen som etter det opplyste fulgte søknaden. Jeg har fortsatt ikke holdepunkter for å anta at kommunens faktiske grunnlag var utilfredsstillende. Dokumentasjonen er imidlertid sparsom, noe som er beklagelig (se nedenfor).
Det følger av forvaltningsloven § 33 femte ledd, som tilsvarer lovens § 17 første ledd, at klageinstansen skal påse at «saken er så godt opplyst som mulig» før vedtak treffes. Bestemmelsen gir uttrykk for det såkalte undersøkelsesprinsippet, som gir forvaltningen et selvstendig ansvar for sakens opplysning. Bestemmelsen skal anvendes på saker om tildeling av sykehjemsplass etter kommunehelsetjenesteloven § 2-4 tredje ledd. Spørsmålet er om saken var godt nok opplyst før Helsetilsynet traff sitt klagevedtak.
Som vedlegg til søknaden fra A skal det ha fulgt en IPLOS-registrering, noe Helsetilsynet har lagt til grunn. IPLOS er et nasjonalt register med data som «beskriver ressurser og bistandsbehov til dem som søker om eller mottar nærmere definerte kommunale helse- og sosialtjenester» jf. Helsedirektoratets veileder IS-1112 fra 2009 på side 6. Det er uomtvistet at Helsetilsynet ikke fikk seg forelagt denne registreringen da klagesaken ble behandlet. Den manglende oversendelsen fra kommunen er for øvrig i strid med forvaltningsloven § 33 fjerde ledd, idet vedleggene til en søknad om sykehjemsplass åpenbart er en del av «sakens dokumenter», som etter bestemmelsen skal «sendes klageinstansen så snart saken er tilrettelagt». Helsetilsynet skal ha forsøkt å fremskaffe dokumentet, uten å lykkes.
Helsetilsynet hadde heller ikke tilgang til de muntlige opplysningene som As pårørende ga kommunens helsepersonell. Referat fra samtaler er dels fraværende og dels fremstår de som summariske i forhold til hennes behov. For eksempel står det i et referat fra en sykepleier ved sykehjemmet at datteren i samtale januar 2009 «informerte om mor si». Det er ikke gitt noen nærmere konkretisering. Det foreligger heller ikke noen saksfremstilling til Inntaksnemndas møter, og begrunnelsene for nemndas to vedtak er svært knappe. Beskrivelse av faktum er i hovedsak begrenset til å gjelde operasjonen i ankelen og boforhold. Det fremgår heller ikke hvorfor nemnda mener at hjemmebaserte tjenester var et tilstrekkelig tilbud i den situasjonen A var i.
Ved klagebehandlingen hadde imidlertid Helsetilsynet flere relevante opplysninger fra sønnen, fremsatt både i klagen og i annen korrespondanse. Dette gir et mer utfyllende bilde av As situasjon, blant annet summariske opplysninger om tidligere sykehistorie og fungering på klagetidspunktet. Samlet sett fremstår imidlertid Helsetilsynets beslutningsgrunnlag som spinkelt. Saken var sparsomt opplyst, noe jeg antar IPLOS-registeringen langt på vei kunne avhjulpet. Det fremstår for meg som usikkert om tilsynet hadde et tilstrekkelig grunnlag for en selvstendig vurdering av om klageren fikk oppfylt sin rett til «nødvendig helsehjelp» ved kommunens vedtak om hjemmebaserte tjenester.
Klagevedtaket, slik det er utformet, fremstår for øvrig som en kontroll av at kommunen har foretatt en vurdering, men ikke som en selvstendig stillingtagen til klagen opp imot lovens krav. I svarbrevene hit er det imidlertid uttrykkelig vist til at hjelpeformen «anses å fylle kravet til nødvendig helsehjelp». Utformingen av klagevedtaket skaper imidlertid uklarhet med hensyn til tilsynets prøving av saken. I en situasjon der kommunens saksbehandling har vært så vidt uryddig som her – og som Helsetilsynet erkjenner i ettertid – er det særlig viktig at klageinstansens egen saksbehandling og vurdering er grundig og at den inngir tillit.
Jeg har for øvrig merket meg at kommunens vedtak var formulert som et uspesifisert tilbud om hjemmesykepleie og fysioterapi. Det følger av Helsedirektoratets veileder IS-1040 «Saksbehandling og dokumentasjon for pleie- og omsorgstjenester» punkt 3.4.8 at vedtak om blant annet hjemmesykepleie «så langt det er mulig [bør] utformes slik at mottakeren vet hvilke tjenester som skal gis, omfang, og når de skal gis». Kommunens vedtak oppfyller ikke veilederens anbefaling, noe som også bidrar til at en forsvarlig prøving i klageomgangen måtte fremstå som vanskelig.
3. Avslutning
Et viktig formål bak forvaltningslovens regler om behandlingen av enkeltvedtak er å ivareta rettssikkerheten til den private parten overfor forvaltningen. Avgjørelser om tildeling av sykehjemsplass har en vesentlig velferdsmessig betydning for den som søker, og det er derfor viktig at kvaliteten på saksbehandlingen er høy.
Helsetilsynets behandling av denne saken har vært kritikkverdig. En korrekt saksbehandling hadde vært å oppheve kommunens vedtak og returnere saken til ny behandling. Om A fortsatt ønsket søknaden vurdert, slik situasjonen lå an, kunne da vært avklart med henne. Uansett burde tilsynet ha sørget for at alle sakens dokumenter var tilgjengelige ved klagebehandlingen og at grunnlaget for en selvstendig vurdering av om retten til «nødvendig helsehjelp» var oppfylt ved valg av tjenesteform, var tilfredsstillende.
Det synes imidlertid ikke å være hensiktsmessig med en ny vurdering av saken nå.»