Sakens bakgrunn og ombudsmannens undersøkelse
Journalist Cathrine Elnan i NRK ba Norsk Filminstitutt (NFI) om å få utlevert samtlige dokumenter som knytter seg til filmproduksjonen Snømannen/The Snowman og dens søknad om midler fra den nyopprettede insentivordningen for film. lnnsynsbegjæringen ble delvis innvilget og deretter påklaget av NRK 10. februar 2016. Klagen ble behandlet av Kulturdepartementet (KUD), som ga ytterligere innsyn i deler av saksdokumentene 29. april 2016. NRK v/ Petter Sommer henvendte seg deretter til ombudsmannen 11. mai 2016.
I henvendelsen til ombudsmannen ble det vist til at bruken av statlige kulturmidler var av stor allmenn interesse og betydning, og at det måtte være full åpenhet om hvordan offentlige tildelinger skjer. Klager mente at den sladdingen departementet hadde foretatt av dokumenter med taushetsbelagte opplysninger, var for omfattende. Klager ba ombudsmannen undersøke om departementet selv har foretatt sladdingen, eller om denne var foretatt av produsenten. Klager skrev videre at det måtte foretas en mer konkret vurdering av behovet for å sladde opplysningene. For «Snowman crew list nationality» og «Cast list» ble det vist til at opplysningene i det vesentlige allerede var lagt ut av produsenten på nettstedet imdb.com. Videre mente NRK at risikoen var overdrevet, og at det ikke dreide seg om sensitive opplysninger. NRK mente at de har behov for å undersøke hvorvidt aktørene på listen oppfylte kravene til aktørenes nasjonalitet.
Etter gjennomgang av sakens dokumenter besluttet ombudsmannen å undersøke deler av saken nærmere med departementet i brev 15. juni 2016. Ombudsmannen ba om en nærmere redegjørelse for hvorfor det ikke var gitt innsyn i enkelte opplysninger i søknadsoversikten, crew list nationality, cast list og finansieringsplanen.
Departementet besvarte undersøkelsen 30. juni 2016, og opprettholdt sine tidligere vurderinger, med unntak for opplysningene på side 1 i søknadsoversikten. Klager har ikke hatt ytterligere merknader til saken.
Ombudsmannens syn på saken
1. Rettslige utgangspunkter
Ombudsmannens undersøkelse omfatter i hovedsak crew list nationality, cast list og finansieringsplanen. For alle disse dokumentene har departementet vist til taushetspliktsbestemmelsene i forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2 jf. offentleglova § 13.
Forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2 lyder som følger:
Ǥ 13. (taushetsplikt).
Enhver som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan, plikter å hindre at andre får adgang eller kjennskap til det han i forbindelse med tjenesten eller arbeidet får vite om:
[…]
2) tekniske innretninger og fremgangsmåter samt drifts- eller forretningsforhold som det vil være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde av hensyn til den som opplysningen angår.»
Taushetspliktreglene etter denne bestemmelsen er nærmere omtalt i Justisdepartementets rettleder til offentleglova G-2009-419 side 84 flg.:
«Føresegna stiller med andre ord krav både til arten av opplysningar – det skal dreie seg om næringsopplysningar – og til den eventuelle verknaden for konkurransen av at opplysningane blir gitte ut.
Opplysningar om drifts- eller forretningstilhøve vil omfatte opplysningar som direkte gjeld utøving av næringsverksemd, slik som informasjon om produksjonsmetodar, produkt, kontraktsvilkår, marknadsføringsstrategiar, analyser, prognosar eller strategiar knytte til verksemda.
Den sentrale avgrensinga av teieplikta ligg i vilkåret om at det må vere av «konkurransemessig betydning» for verksemda at opplysningane blir haldne hemmelege. For at opplysningane skal vere underlagde teieplikt, må det med andre ord kunne føre til økonomisk tap eller redusert gevinst for verksemda dersom dei blir kjende, anten direkte eller ved at konkurrentar kan utnytte dei.
Det avgjerande er om opplysningane etter sin art kan ha slike skadeverknader, og ikkje om den konkrete mottakaren av opplysningane sjølv kan ha nytte av dei. Teieplikta er med andre ord til hinder for at næringsopplysningar som kan ha verknader for konkurransen blir gitt ut til andre, uavhengig av om mottakaren vil eller kan bruke dei i eiga verksemd, gje dei vidare til andre eller gjere noko anna som faktisk medfører fare for tap.
Det vil ikkje ha verknader for konkurransen å halde hemmeleg opplysningar som er allment kjende eller tilgjengelege andre stader. Dersom opplysningane til dømes har vore omtala i media eller tekne inn i offentleg tilgjengelege rapportar som verksemda har utarbeidd, eller dei er kjende elles i bransjen, vil opplysningane ikkje vere underlagde teieplikt, og den vanlege innsynsretten etter offentleglova vil gjelde.»
Departementet har også vist til muligheten for at innsyn vil kunne skade en virksomhets konkurranseevne på annen måte enn at andre bruker opplysningene i sin egen virksomhet. Om dette står det følgende i Justisdepartementets rettleder til offentleglova G-2009-419 side 86:
«Opplysningar som kan skade konkurranseevna til verksemda på andre måtar enn ved at andre brukar opplysningane i deira eiga verksemd, kan etter omstenda óg vere underlagde teieplikt. Det skal likevel ein del til for at ein vil seie at det gjeld teieplikt for slike opplysningar. Utgangspunktet vil vere at det ikkje gjer det. I desse tilfella må ein gjere ei konkret vurdering av i kva grad omsyna bak teieplikta gjer seg gjeldande, og behovet for hemmeleghald må vegast opp mot den offentlege interessa som er knytt til opplysningane. Mellom anna må ein i større grad enn ved dei klassiske forretningsløyndomane leggje vekt på omfanget av den eventuelle skadeverknaden for konkurranseevna til verksemda og risikoen for at skaden vil oppstå. Ein kan vidare leggje vekt på om det er vanleg praksis i bransjen å hemmeleghalde den typen opplysningar det er tale om, og i kva grad utlevering kan skade tilliten til forvaltninga.
Opplysningar om avtalar med forretningspartnarar og om innhaldet i avtalane kan etter omstenda vere underlagde teieplikt. Dette kan til dømes vere tilfellet dersom andre kan erobre ein forretningspartnar eller ta marknadsdelar frå verksemda med utgangspunkt i opplysningane, eller dersom utlevering av detaljerte opplysningar om prisar eller leveringsvilkår kan skade forhandlingsposisjonen til verksemda i framtidige forhandlingar.»
2. De aktuelle dokumentene
a. Søknadsoversikten
Slik ombudsmannen forstår departementets redegjørelse, er sladdingen på side 1 i søknadsoversikten gjort ved en feil. Ombudsmannen tar merknadene fra departementet til orientering, og antar at klager vil få innsyn i disse opplysningene.
b. Crew nationality list
Listen inneholder en oversikt over en del av de aktørene som er involvert i produksjonen, deres roller og deres nasjonalitet. Det er gitt innsyn i en sladdet versjon, der de aller fleste av navnene er sladdet. Roller og nasjonalitet er ikke sladdet.
Departementet har i sine merknader hit opplyst at endelig kreditering ikke er avgjort, og vil først offentliggjøres i forbindelse med lansering av filmen. Dette er begrunnelsen som også er gitt fra filmselskapet om behovet for å nekte innsyn. Det fremstår også som at filmselskapet har foretatt den aktuelle sladdingen.
Etter ombudsmannens syn er begrunnelsen som er gitt ikke tilstrekkelig for å unnta opplysninger i et slikt omfang som er gjort for crew nationality list. Det er uklart hvilke konkrete skadevirkninger det vil få om opplysningene det er snakk om offentliggjøres før kreditering er avgjort.
Dette kan også være ulikt fra person til person som har bidratt i produksjonen. Er det for eksempel snakk om å unnta navnet til en som allerede har utført sitt arbeid i forbindelse med filmen, vil det være mindre grunn til å holde vedkommendes navn hemmelig. At det for slike personer fremdeles er uklart om de vil bli kreditert for arbeidet (da formodentlig i rulletekst eller lignende) er ikke ensbetydende med at det er snakk om en forretningshemmelighet. Dette må også vurderes konkret, noe det er uklart om departementet har gjort i denne saken. Da det ikke er åpenbart hvordan uklarheter om kreditering skal kunne brukes av andre konkurrerende virksomheter på en slik måte at det vil føre til økonomisk tap eller redusert gevinst for produsenten av Snømannen, må behovet for å nekte innsyn vurderes særlig nøye, jf. det som er sagt om de rettslige utgangspunktene for vurderingen.
I den forbindelse er det grunn til å nevne at det i utgangspunktet ikke er noe i veien for at det aktuelle selskapet foreslår en sladding etter dialog med forvaltningen. Det er likevel forvaltningens ansvar å gjøre en konkret vurdering av om de ulike opplysningene faktisk skal sladdes.
c. Cast list
Cast list, altså rollelisten til filmen, er unntatt fra innsyn i sin helhet. Departementet skriver følgende om behovet for å unnta opplysningene:
«Når det gjelder cast list, vil adapsjon av boken Snømannen til en film nødvendigvis innebære tilpasninger og kunstneriske valg. Dette illustreres av at man i en såkalt adapsjonsanalyse gjerne vil sammenligne bla. handling, dramaturgi og persongalleri i hhv. boken og filmen, og se på likheter og forskjeller. Produsentens cast list viser nettopp persongalleriet i filmen. Den viser både hvilke karakterer fra boken som er tatt med og tilpasninger som er gjort, og belyser også hvor stor plass de utvalgte karakterene vil få i den kommende filmen. På listen er karakterene nummerert fra 1 og utover, med viktigste karakter først, til de minst sentrale på slutten. Cast list er en del av materialet knyttet til filmens innhold som produsenten på det nåværende tidspunkt med god grunn kan ønske å holde konfidensiell, av hensyn til planlagt markedsføring og lansering av den kommende filmen. I tilknytning til dette viser vi også til offentleglova § 5 tredje ledd, som gir adgang til å utsette innsyn i et dokument frem til hendelsen der det skal offentliggjøres har funnet sted hvis vesentlige private hensyn tilsier det.»
Begrunnelsen som er gitt, er knyttet opp mot mulig markedsføring og lansering av den kommende filmen. Det er grunn til å bemerke at listen i liten grad omtaler konkrete skuespillere som er tiltenkt noen rolle i filmen. I slike tilfeller vil det som nevnt kunne være grunn til å unnta opplysningene som forretningshemmeligheter, for å hindre at andre aktører «kan erobre ein forretningspartner» eller for å svekke filmselskapets forhandlingsposisjon overfor den aktuelle skuespilleren. Disse hensynene synes ikke å gjøre seg gjeldende for rollelisten i denne saken. Det synes med andre ord å være snakk om opplysninger som kan skade filmselskapet på andre måter enn at andre bruker opplysningene i egen virksomhet. Dette krever som nevnt en mer inngående vurdering.
Ombudsmannen kan ikke se at det er foretatt en slik bred helhetsvurdering som er påkrevd i dette tilfellet. Begrunnelsen som er gitt er for knapp til at ombudsmannen kan ha noen klar oppfatning av om behovet for hemmelighold veier tungt nok til å veie opp for forhold som kan tale for innsyn. Selv om innsyn i rollelisten sammen med manuset vil kunne virke skadelig for lanseringen av filmen, er det ikke åpenbart hvordan den aktuelle rollelisten alene vil ha en slik virkning. Deler av innholdet i denne listen er også allment kjent gjennom ulike medieoppslag og informasjon fra filmselskapet selv. Dette må også vurderes opp mot de enkelte opplysningene i dokumentet. Eksempelvis er det uklart om det er grunnlag for å tilbakeholde opplysninger om hovedrollen og hovedrolleinnehaveren, og for roller som fremstår som helt perifere. Det er også uklart hvordan den type prioriteringer av viktigheten av de ulike rollene som departementet har vist til, vil påvirke markedsføring av filmen i dette tilfellet. Det er uvisst om dette er opplysninger fra filmselskapet, eller noe NFI eller departementet selv har kommet til. Ombudsmannen antar også at eventuelle prioriteringer som dette vil kunne endre seg i forbindelse med innspilling og etterarbeid med filmen, kanskje særlig når den aktuelle listen fremstår som foreløpig.
Departementet har i sin redegjørelse hit også vist til adgangen til å gi utsatt innsyn etter reglene i offentleglova § 5 tredje ledd. Av forarbeidene fremkommer følgende på side 122:
«Føresegna tek for det første sikte på å sikre at private i særlege tilfelle skal ha høve til å gjere seg kjende med eit dokument som vedkjem dei i særleg grad, før dokumentet blir gjord tilgjengeleg for ålmenta. Føresegna vil kunne brukast der utkast til granskingsrapportar eller endelege granskingsrapportar blir oversende til dei granskinga gjeld eller pårørande. Etter dette alternativet vil innsyn kunne utsetjast inntil dokumentet har komme fram til vedkommande. Det er altså ikkje tale om noka vesentleg utsetjing av innsynstidspunktet.
For det andre tek føresegna sikte på å verne om offentlege interesser i tilfelle der opplysningar skal offentleggjerast på eit bestemt tidspunkt og det er mykje om å gjere at dei ikkje blir kjende før det. Eksempel på dette er dokument som avslørar kva beløp regjeringa skal løyve til den årlege TV-aksjonen.»
Etter dette er det vanskelig å se at bestemmelsen tar sikte på en situasjon som i denne sak. Dersom opplysningene ikke er taushetsbelagte som forretningshemmeligheter, vil § 5 neppe gi selvstendig grunnlag for å utsette innsyn i dette tilfellet.
d. Finansieringsplanen
Det er gitt delvis innsyn i finansieringsplanen, ved at det er gitt innsyn i poster som knytter seg til ulike norske insentivordninger, med beløp. Departementet har i sitt avslag vist til at de øvrige opplysningene kan ha betydning for produsentens forhandlingsposisjon, og vil kunne utnyttes av konkurrenter. I merknadene til ombudsmannens undersøkelse er dette utdypet:
«Sladdingen av opplysninger i avsnittet under “To whom it may concern” og under estimatene er basert på hensynet til aktørenes forhandlings- og konkurranseposisjon. Det at en aktør investerer et betydelig beløp i en filmproduksjon vil kunne ha betydning for, og kunne redusere, aktørens mulighet til å finansiere og konkurrere om andre produksjoner. Etter det vi er kjent med er det også vanlig praksis i bransjen å være tilbakeholden med å gi ut opplysninger om hvem som er de private investorer i et filmprosjekt. Vi har også vektlagt at produsenten har ønsket å holde deler av informasjonen i dokumentet “Snowman – Financing plan” konfidensiell.»
Ombudsmannen har ikke merknader til at det er foretatt sladding av første og siste linje av estimatene for budsjettet. Det er likevel uklart om departementets argumentasjon har relevans for andre linje i estimatet. Det er også uklart om innsyn i første avsnitt under «To whom it may concern» vil medføre noen reell fare for aktørens forhandlings- og konkurranseposisjon, særlig sett i lys av at det ikke gis innsyn i sentrale beløp knyttet til budsjettet for filmen.
Konklusjon
Det knytter seg begrunnet tvil til om departementet har foretatt en tilstrekkelig konkret vurdering av behovet for å unnta de aktuelle opplysningene i crew nationality list, cast list og finansieringsplanen i lys av de rettslige utgangspunktene ombudsmannen har gjort rede for. Det er på enkelte punkter også tvil om det er grunnlag for å holde tilbake opplysninger av hensyn til taushetsplikt for forretningshemmeligheter.
Sivilombudsmannen ber departementet foreta en ny vurdering av disse punktene innen to uker, og ber departementet informere ombudsmannen om utfallet av den nye vurderingen.