En innsatt ba i brev 11. februar 2011 til fengselet om innsyn i en samarbeidsavtale mellom fengselet og Rimi, som han var blitt fortalt at var grunnlaget for at han ikke fikk tilbakebetalt et pakkegebyr etter reklamasjon over feil mottatt vare. Fengselet avslo 16. februar 2011 innsynskravet. Avslaget ble påklaget 18. februar 2011. Fengselet avviste 25. mars 2011 klagen, hvoretter den innsatte påklaget avvisningen 29. mars 2011. Han etterlyste svar på klagen skriftlig flere ganger.. I brev 1. august 2011 orienterte fengselet om at han ikke lenger hadde rettslig klageinteresse i å få klagen over avvisningen prøvet, fordi han gjennom fremvisning av samarbeidsavtalen 29. april 2011 hadde fått det innsynet han opprinnelig ønsket, slik at saken var avsluttet fra fengselets side.
Den innsatte klaget til ombudsmannen over fengselets avslag 16. februar 2011 på kravet om innsyn i samarbeidsavtalen. Han klaget også over at fengselet, til tross for diverse purringer, ikke hadde videresendt hans klage 29. mars 2011 over avvisningen 25. mars 2011 til regionalt nivå.
Den manglende videresendingen av klagen 29. mars 2011 til regionalt nivå, ble tatt opp med fengselet. Det ble vist til at klageren i brevene 2. mai 2011, 11. mai 2011 og 14. juli 2011 hadde opprettholdt og etterspurt svar på anmodningen om at klagen over avvisningen skulle videresendes regionen, men at han først ved brev 1. august 2011 fikk svar fra fengselet. I brevet herfra ble det også vist til at fengselet i brevet 1. august 2011, hadde redegjort for at den innsatte under et møte 29. april 2011 hadde blitt orientert om at avtalen mellom Rimi og fengselet var av privatrettslig karakter og derfor ikke var gjenstand for innsyn, men at han etter en konkret vurdering likevel hadde fått se avtalen for gjennomlesing. Fra fengselets brev 1. august 2011 ble følgende sitert:
«Fengselets opprinnelige beslutning av 25.03.11 om å nekte deg innsyn i avtalen, ble med dette omgjort ved at du fikk avtalen til gjennomlesing.
Fengselet kan etter dette ikke lenger se at du har noen rettslig klageinteresse i å få klagen over avvisningen av innsynet prøvet, da du den 29.04.11 har fått det innsynet du opprinnelig ønsket».
Fengselet ble bedt om å begrunne nærmere hvordan «fremvisningen til gjennomlesing» kunne utgjøre en omgjøring av avslagsvedtaket 25. mars 2011 med full innvilgelse av det innsynet den innsatte hadde ønsket, når han i innsynsbegjæringen 11. februar 2011 hadde bedt om «kopi» av avtalen.
Videre ble fengselet bedt om å redegjøre for årsaken til at klageren først 1. august 2011 fikk informasjon om at vedtaket 25. mars 2011 skulle være omgjort gjennom fremvisningen, når han gjentatte ganger siden mai 2011 hadde etterspurt viderebehandling av klagen uten å få noe svar. Det ble også spurt om hvilken betydning brevet 2. mai 2011, der fengselet uttrykkelig spurte om den innsatte ønsket å opprettholde klagen, var ment å ha, dersom vedtaket 25. mars 2011 etter fengselets mening uansett var omgjort allerede i april 2011.
Fengselet ble også bedt om å gi en tilbakemelding på om det ikke under enhver omstendighet var naturlig å oppfatte klagerens henvendelser i tiden etter 29. april 2011 slik at han fremdeles var misfornøyd med det innsynet han hadde fått.
I brev til ombudsmannen 3. januar 2012 viste fengselet til at den innsattes klage over innsynsavslaget ble avvist 25. mars 2011, fordi innsynsavslaget 16. februar 2011 ikke var å anse som et enkeltvedtak i medhold av forvaltningslovens bestemmelser. I etterkant av klagen 29. april 2011, opprettholdt fengselet den tidligere vurderingen, da samarbeidsavtalen ble ansett å være av privatrettslig karakter og derfor ikke falt inn under forvaltningslovens bestemmelser. I brevet heter det:
«Sett hen til avtalens karakter, herunder karakteren av samarbeidsavtale mellom fengselet og privat samarbeidspartner, er det ikke fra fengselet side ønskelig at den innsatte får kopi av selve avtalen. Samtidig anser fengselet at den innsatte ved å få avtalen til gjennomlesing vil få sin anmodning om innsyn tilstrekkelig ivaretatt.»
Fengselet viste videre til at den innsatte under møtet 29. april 2011 hadde blitt orientert om fengselets juridiske syn på saken. Det ble vist til at han var blitt gjort kjent med at gjennomlesingen av avtalen var å anse som innvilgelse av hans innsynskrav 11. februar 2011, slik at han ikke lenger hadde rettslig klageinteresse i å få klagen 29. april 2011 prøvet for overordnet organ. På dette grunnlaget ble han anmodet om skriftlig å trekke klagen. Selv om den innsatte i senere brev hadde opplyst at han opprettholdt klagen over avvisningen, fant fengselet etter en ny vurdering ikke grunn til å oversende den til regionalt nivå. Klagen ble i brev 1. august 2011 avvist i medhold av forvaltningsloven § 33 andre ledd siste punktum, jf. forvaltningsloven § 28 første ledd.
Fengselet bemerket at det følger av forvaltningsloven § 20 at forvaltningsorganet ut fra en forsvarlig saksbehandling selv bestemmer hvordan dokumentene skal gjøres tilgjengelig for parten. Dette innebar at fengselet kunne velge å gi innsyn ved at innsatte fikk dokumentet til gjennomlesing og at de ikke hadde noe krav på kopi av selve dokumentet. Fengselet opplyste at «fremvisning til gjennomlesing» innebar en fullstendig omgjøring av vedtaket, og ikke kun delvis omgjøring, som antydet i ombudsmannens brev.
Fengselet «vedkjente […] at saksbehandlingen har vært uheldig og til dels klønete», og forsto ombudsmannen slik at klagesaken burde vært oversendt overordnet forvaltningsnivå for behandling grunnet den innsattes henvendelser i etterkant av april 2010. Det ble opplyst at fengselet tok ombudsmannen syn til etterretning og snarest ville oversende klagesaken til regionalt nivå for behandling og avgjørelse.
Ved avslutningen av saken uttalte ombudsmannen:
«Hovedspørsmålet ved undersøkelsene av saken har vært om fengselet var forpliktet til å sende den innsattes klage 29. mars 2011 over avvisningvedtaket 25. mars 2011 videre til kriminalomsorgen for behandling.
Hvorvidt fengselet hadde plikt til videresending beror i første omgang på hva slags avgjørelse den innsatte klaget over, om det var klagerett på denne avgjørelsen og om klageretten eventuelt var falt bort.
Undersøkelsene av hvilken type avgjørelse fengselet fattet 25. mars 2011, kan ikke begrenses til fengselets formelle betegnelse på avgjørelsen. Selv om fengselet kalte avgjørelsen en avvisning, må det avgjørende være hva avgjørelsen reelt sett gikk ut på. I avgjørelsen ble den innsattes klage 18. februar 2011 avvist med den begrunnelse at dokumentet som han begjærte innsyn i, ikke var et enkeltvedtak.
Det følger av forvaltningsloven § 21 annet ledd, at et avslag på krav om innsyn kan påklages etter reglene i forvaltningsloven kap. 6. Dersom underinstansen opprettholder sitt opprinnelige syn på saken i klageomgangen, følger det av forvaltningsloven § 33 fjerde ledd første punktum, at underinstansen skal sende saken til klageinstansen. Det spørsmålet som fengselet skulle ta standpunkt til på dette tidspunktet i prosessen, var derfor om fengselet på bakgrunn av den innsattes klage 18. februar 2011, enten skulle endre den tidligere avgjørelsen 16. februar 2011 eller opprettholde den. Når fengselet kom til at det ville opprettholde sitt opprinnelige innsynsavslag, var derfor fengselet som førsteinstans forpliktet å sende klagen videre til behandling i klageinstansen. Fengselet må derfor kritiseres for at avgjørelsen 25. mars 2011 ble betegnet som en avvisning, og at fengselet derfor forhindret at saken fikk videre behandling av klageinstansen, slik den innsatte hadde krav på etter forvaltningsloven § 21 annet ledd jf. § 33. Når et forvaltningsorgan på denne måten hindrer at en klage blir oversendt til klageinstansen, undergraves retten til klagebehandling og materielle feil vil ikke kunne rettes opp. Det er spesielt uheldig når en klage i en innsynssak blir feilbehandlet med det resultat at klagen ikke blir sendt videre til klageinstansen, da innsynsretten generelt er av avgjørende betydning for at en part skal kunne ivareta sine interesser i en underliggende sak på en betryggende måte.
Problemstillingen blir satt på spissen i denne saken, der det er grunn til å sette spørsmålstegn ved fengselets begrunnelse for avslag. Selv om spørsmålet om den innsatte hadde krav på innsyn i samarbeidsavtalen mellom Rimi og fengselet, ikke i seg selv har vært en del undersøkelsene her, understreker jeg at innsynsretten etter forvaltningsloven § 18 er knyttet til saksdokumenter og ikke enkeltvedtak.
Det neste spørsmålet er om fengselets plikt til å videresende den innsattes klage over innsynsavslaget til regionen falt bort i tiden etter 29. mars 2011. I brevet til den innsatte 1. august 2011 viser fengselet til at han ikke lenger hadde noen rettslig klageinteresse i å få klagen over avvisningen prøvet, fordi det opprinnelige avslaget på innsynskravet ble omgjort ved at den innsatte fikk avtalen til gjennomlesing.
Det følger av forvaltningsloven § 33 annet ledd, annet punktum, at et endringsvedtak kan påklages på vanlig måte når en klager bare er gitt delvis medhold gjennom et endringsvedtak. Spørsmålet er derfor om fremvisningen til gjennomlesing innebar full innvilgelse av den innsattes innsynskrav. For å finne svaret på dette, må det foretas en sammenligning av hva slags innsyn han opprinnelig ønsket og hva slags innsyn han faktisk fikk under møtet i fengselet 29. april 2011. Sammenligningsgrunnlaget er uansett ikke om forvaltningsorganet «synes at klagerens interesser ble tilstrekkelig ivaretatt» gjennom det innsynet som ble gitt.
I innsynsbegjæringen 11. februar 2011 bruker den innsatte uttrykket «kopi». I vedtaket
25. mars 2011 benytter fengselet samme uttrykk. Det kan derfor ikke være tvilsomt at klageren ønsket en kopi av den aktuelle samarbeidsavtalen mellom Rimi og fengselet.
Som begrunnelse for at den innsatte ikke kunne få en slik kopi, viser fengselet i brevet hit 3. januar 2012 til at forvaltningsorganet selv ut fra en forsvarlig saksbehandling bestemmer hvordan et dokument skal gjøres tilgjengelig for en part.
Det følger av forvaltningsloven § 20 andre ledd første punkt at «på anmodning skal en part gis papirkopi eller elektronisk kopi av dokument». Det er derfor rettslig feil når fengselet mente «fremvisning til gjennomlesing» innebar en fullstendig omgjøring av det opprinnelige innsynsavslaget 16. februar 2011.
Noe annet er at det ikke nødvendigvis er automatikk mellom den innsattes rettslige klageinteresse i å få behandlet klagen over innsynsavslaget og hans krav på å få behandlet klagen over avvisningen 29. mars 2011. Det følger imidlertid av forvaltningsloven § 2 tredje ledd at en avvisning er et enkeltvedtak. Dette kan derfor påklages etter reglene i forvaltningsloven § 28. Fengselet må derfor kritiseres for ikke å ha videresendt den innsattes klage 29. mars 2011 over fengselets avvisning 25. mars 2011 til regionen.
Det er reglene i forvaltningsloven og ikke den innsattes henvendelser til fengselet etter møtet 29. april 2011, slik fengselet har vist til i brevet 3. januar 2012, som hjemler plikten til oversendelse av klagen. Noe annet er at den innsattes senere henvendelser har selvstendig betydning for hvordan fengselet burde ha reagert. Selv om fengselet mente at den innsatte ikke lenger hadde rettslig klageinteresse i å få behandlet avvisningen, kunne ikke fengselet i lys av hans tre etterfølgende henvendelser med etterlysing av svar på klagen over avvisningen, vært i tvil om at han fremdeles mente at han hadde klageretten over avvisningen i behold. I denne situasjonen hadde fengselet en klar foranledning til å gi klageren en tilbakemelding om at han etter deres syn hadde fått det innsynet han hadde krav på. Det er da lite tilfredsstillende for klageren og måtte vente i nærmere tre måneder før han fikk noen slik tilbakemelding.
Det er dessuten mye i saken som kan tyde på at heller ikke fengselet selv anså fremvisningen som en full innvilgelse av innsynskravet. Jeg viser her til brevet 2. mai 2011, der fengselet spør den innsatte om han fremdeles ønsker å opprettholde klagen. Det kan vanskelig ses at dette brevet hadde noen selvstendig betydning, dersom fengselet mente at vedtaket 25. mars 2011 var omgjort ved gjennomlesingen i april 2011.
Videre kunne hele misforståelsen vært unngått dersom fengselet hadde underrettet den innsatte om sitt syn på at fremvisningen til gjennomlesing var en omgjøring jf. forvaltningsloven § 33. Det følger av forvaltningsloven § 27 at en part skal underrettes om et vedtak «så snart som mulig». Underretningen 1. august 2011 om at fremvisningen av avtalen 29. april 2011 var en omgjøring av avvisningen 25. mars 2011, tilfredsstiller ikke dette kravet. Å vente tre måneder før parten underrettes om at han eventuelt ikke lenger har noen klagerett, spesielt når klageren har tilskrevet organet tre ganger i løpet av den aktuelle perioden, anses kritikkverdig.
Fengselet har i brevet 3. januar 2012 erkjent at saksbehandlingen har vært «uheldig og til dels klønete». Videre har fengselet opplyst at saken nå er videresendt regionalt nivå for behandling. Dette er bekreftet ved mottatt kopi av fengselets brev 31. januar 2012 til regionen. Jeg lar derfor saken bero med de merknadene som fremkommer ovenfor, og ber fengselet merke seg disse ved behandlingen av fremtidige saker – både ved behandlingen av innsynssaker i første instans og klagesaker generelt.»