Sakens bakgrunn
Granvin kommune ved rådmannen ga tillatelse til å føre opp to landbruksbygg på gnr x bnr y. Som ledd i tillatelsen fikk tiltakshaver særskilt løyve til å plassere ett av byggene nærmere kommunal vei enn byggegrensen på 15 meter. Eieren av naboeiendommen påklaget kommunens vedtak. Kommunen ved formannskapet vurderte 14. september 2016 saken på nytt. Formannskapet fant ikke grunn til å endre vedtaket og oversendte saken til Fylkesmannen i Hordaland for endelig avgjørelse.
Fylkesmannen stadfestet 8. desember 2016 kommunens vedtak. Fylkesmannen behandlet imidlertid ikke det særskilte løyvet til å fravike byggegrensen mot vei, men skrev i vedtaket at Fylkesmannen ikke er klageinstans for kommunens avgjørelser etter veglova.
Eieren av naboeiendommen klaget til ombudsmannen.
Våre undersøkelser
Vi besluttet å undersøke saken nærmere med henblikk på om det særskilte løyvet til å fravike byggegrense mot kommunal vei, hadde vært behandlet i to instanser. Vi rettet undersøkelsene både mot kommunen og Fylkesmannen.
Kommunen fikk blant annet spørsmål om hvilket organ som er klageinstans for kommunens avgjørelser etter veglova. Kommunen svarte at ved en eventuell klage er det kommunen ved formannskapet som er klageinstans.
Vi spurte også om det særskilte løyvet til å fravike byggegrensen mot kommunal vei hadde vært behandlet i to instanser. Til dette svarte kommunen at formannskapets behandling var en endelig klagebehandling av det særskilte løyvet. Kommunen skrev at rådmannen hadde vurdert klagen uten å finne grunn til å endre vedtaket og at rådmannen deretter hadde forberedt saken for formannskapet som klageinstans, slik at kravet til to-instansbehandling var oppfylt.
I brev til Fylkesmannen stilte vi spørsmål om formannskapets vedtak 14. september 2016 var en endelig klagebehandling av det særskilte løyvet etter veglova. Fylkesmannen svarte at det var ingenting i vedtaksteksten som ga inntrykk av at løyvet var endelig avgjort ved formannskapets behandling. Derimot var behandlingen ifølge Fylkesmannen konsistent med hva underinstansen skal foreta i medhold av forvaltningsloven § 33. Fylkesmannen skrev at avgjørelsen vanskelig kunne anses som et endelig klagevedtak, og at Fylkesmannen oppfattet det på samme måte da Fylkesmannens behandlet saken.
Med henvisning til forvaltningens veiledningsplikt spurte vi også om Fylkesmannen skulle ha opplyst tiltakshaver om at klagebehandlingen av det særskilte løyvet kunne medføre at veimyndighetene trakk løyvet tilbake og at det ene landbruksbygget i så fall ikke kunne iverksettes. Til dette svarte Fylkesmannen blant annet at myndigheter i tråd med veiledningsplikten bør veilede partene om særlig relevante forhold. Fylkesmannen skrev videre at de bruker mye ressurser på å gi private anledning til å kontakte Fylkesmannen for veiledning. Blant annet har Fylkesmannen opprettet en byggesaksvakt der alle kan ringe inn.
Ombudsmannens syn på saken
Spørsmålet er om det særskilte løyvet etter veglova til å fravike byggegrense mot kommunal vei har vært behandlet i to instanser.
Rettslig utgangspunkt
Det følger av veglova § 30 første ledd at byggverk ikke må plasseres innenfor byggegrenser fastsatt i eller i medhold av veglova § 29 uten ‘særskilt løyve’. Av veglova § 30 tredje ledd fremgår at det er kommunen som gir slikt løyve for kommunale veier. Etter veglova § 9 tredje ledd er kommunen veimyndighet for kommunale veier. Videre følger det av plan- og bygningsloven § 29-4 første ledd annet punktum at kommunen skal påse at veglovas bestemmelser om byggegrense blir fulgt.
Veglova har ikke bestemmelser om hva som er klageinstans for kommunens avgjørelser etter veglova § 30 tredje ledd. Av § 11 første ledd følger imidlertid at for forvaltningsavgjørelser etter veglova gjelder forvaltningsloven.
Forvaltningsloven § 28 annet ledd første punktum oppstiller følgende hovedregel for hva som er klageinstans for enkeltvedtak truffet av et kommunalt organ:
«For enkeltvedtak som er truffet av forvaltningsorgan opprettet i medhold av lov om kommuner og fylkeskommuner, er klageinstansen kommunestyret eller fylkestinget, eller etter disses bestemmelse, formannskapet eller fylkesutvalget eller en eller flere særskilte klagenemnder oppnevnt av kommunestyret eller fylkestinget.»
Klageinstans er altså kommunestyret eller fylkestinget, eller dersom kommunestyret eller fylkestinget bestemmer det, formannskapet, fylkesutvalget eller særskilt klagenemnd.
Kommunen skrev i svaret på undersøkelsene herfra at formannskapet er klageinstans for kommunens avgjørelser etter veglova § 30 tredje ledd. Løsningen er i samsvar med forvaltningsloven § 28 annet ledd. Ombudsmannen legger opplysningen til grunn.
Av forvaltningsloven § 33 annet ledd første punktum følger at underinstansen skal foreta de undersøkelser klagen gir grunn til. Underinstansen kan oppheve eller endre vedtaket dersom den finner klagen begrunnet, jf. annet ledd annet punktum. Av fjerde ledd følger at hvis det ikke blir truffet avgjørelse som nevnt i annet ledd annet punktum, skal saken sendes til klageinstansen så snart saken er tilrettelagt.
Videre fremgår av forvaltningsloven § 34 at dersom klagen tas til behandling, kan klageinstansen prøve alle sider og også ta hensyn til nye omstendigheter. Klageinstansens vedtak vil i så fall være endelig, jf. forvaltningsloven § 28 tredje ledd første punktum.
Har det særskilte løyvet til å fravike byggegrense mot kommunal vei vært behandlet i to instanser?
Kommunen har i svaret på undersøkelsene herfra fremholdt at formannskapets behandling var en endelig klagebehandling av det særskilte løyvet til å fravike byggegrensen mot kommunal vei.
Avslutningsvis i begrunnelsen for formannskapets vedtak heter det:
«Ein vurderer at klage ikkje inneheld vesentleg nye moment som tilseier at klagen bør føre fram og at byggja må flyttast. Saka vert sendt til Fylkesmannen for endeleg avgjerd.»
Videre lyder slutningen i vedtaket slik:
«1.Klage datert 08.07.2016 på sak 019/16 datert 15.06.2016 vert ikkje teken til fylgje. Klagen vert å sende til Fylkesmannen i Hordaland til endeleg avgjerd.»
Formannskapet skiller ikke mellom det særskilte løyvet etter veglova og behandlingen etter plan- og bygningsloven, men skriver at saken som sådan blir sendt til Fylkesmannen for endelig avgjørelse. Ut fra sammenhengen må dette forstås å gjelde også det særskilte løyvet. Videre er det i formannskapets gjennomgang av løyvet ikke inntatt noe som tilsier at denne konkrete behandlingen er et endelig klagevedtak. Ombudsmannen kan heller ikke se at det er andre holdepunkter i avgjørelsen som indikerer at formannskapet har ment at deler av vedtaket, deriblant behandlingen av det særskilte løyvet, var en endelig klagebehandling.
Dersom formannskapets behandling var ment som en endelig klagebehandling, ville videre behandlingen ha vært i strid med reglene om habilitet i kommuneloven § 40 nr. 3 bokstav c. Av bestemmelsen følger at ved klagebehandling internt i kommunen vil ansatte som var med på å treffe det påklagede vedtaket, eller som medvirket ved tilretteleggelsen av grunnlaget for dette, være inhabile ved klageinstansens behandling og ved tilretteleggelsen for klageinstansen. Ombudsmannen har uttalt seg om kommunelovens habilitetsregel i flere saker, blant annet i årsmeldingen for 2013 avsnitt 1.2.5, SOM-2010-949, SOM-2017-1616 og SOM-2017-665.
I denne saken var det rådmannen som traff førsteinstansens vedtak, samtidig som rådmannen også forberedte saken for formannskapet. Rådmannens rolle ved tilretteleggingen av saken for formannskapet ville følgelig ha vært i strid med kommunelovens regel om habilitet dersom formannskapets behandling var en endelig klagebehandling. Dette tilsier at behandlingen ikke var ment som et endelig klagevedtak, men som en tilrettelegging og gjennomgang av klagen i medhold av forvaltningsloven § 33 annet ledd.
Ombudsmannen er på denne bakgrunn kommet til at det særskilte løyvet til å fravike byggegrensen mot kommunal vei ikke har vært behandlet i to instanser. Kommunens klageinstans, etter det opplyste formannskapet, bes derfor om å fatte endelig klagevedtak om det særskilte løyvet. For ordens skyld minner ombudsmannen om at kommunelovens regel om habilitet kommer til anvendelse ved klagebehandling internt i kommunen.
Fylkesmannens veiledningsplikt
Etter forvaltningsloven § 11 første ledd første punktum har forvaltningen en alminnelig veiledningsplikt innen sitt saksområde. Formålet med veiledningen er å gi parter og andre adgang til å ivareta sine interesser på en best mulig måte, jf. annet punktum.
Av forvaltningsloven § 11 annet ledd følger at i saker med private parter skal forvaltningsorganer av eget tiltak vurdere partenes behov for veiledning. Når sakens art eller partenes forhold gir grunn til det, skal forvaltningsorganet gi veiledning om regler for saksbehandlingen. Om mulig bør forvaltningsorganet også peke på omstendigheter som i det konkrete tilfelle kan få betydning for resultatet, jf. annet ledd bokstav b annet punktum.
I svaret på undersøkelsene herfra fremholdt Fylkesmannen at formannskapets behandling 14. september 2016 i helhet må forstås som en tilrettelegging av klagen i medhold av forvaltningsloven § 33. Videre svarte Fylkesmannens at de oppfattet det slik også da de behandlet saken. Fylkesmannen skrev videre at forvaltningen i tråd med veiledningsplikten bør veilede partene om særlig relevante forhold.
Ombudsmannen er enig med Fylkesmannen i dette. Gitt Fylkesmannens konklusjon om at saken etter veglova ikke var klagebehandlet, burde Fylkesmannen ha orientert tiltakshaver om at det særskilte løyvet ikke hadde vært behandlet i to instanser. Fylkesmannen burde også ha opplyst tiltakshaver om at en klagebehandling kunne medføre at det særskilte løyvet ble trukket tilbake og at det ene landbruksbygget i så fall ikke kunne iverksettes. Dette er et særlig relevant forhold som kan få betydning for det endelige resultatet, jf. forvaltningsloven § 11 annet ledd bokstav b annet punktum. En slik orientering kan gjøres kort, og kan gis enten i selve vedtaket eller i oversendelsesbrevet til tiltakshaver, jf. uttrykket «om mulig».
Konklusjon
Ombudsmannen er kommet til at formannskapets behandling i helhet må forstås som en forberedende klagebehandling etter forvaltningsloven § 33 av kommunens vedtak etter plan- og bygningsloven og et endelig klagevedtak etter veglova. Det særskilte løyvet til å fravike byggegrensen mot kommunal vei har følgelig ikke vært behandlet i to instanser. Dette må anses som et forhold av betydning i saken, jf. sivilombudsmannsloven § 10 annet ledd siste punktum. Kommunens klageinstans bes derfor klagebehandle det særskilte løyvet og holde ombudsmannen orientert om behandlingen.
Ombudsmannen er også kommet til at Fylkesmannen burde ha orientert tiltakshaver om muligheten for at det særskilte løyvet ikke var klagebehandlet. Videre burde Fylkesmannen ha opplyst tiltakshaver om at en eventuell klagebehandling kunne medføre at det særskilte løyvet til å fravike byggegrense mot vei ble omgjort, og at tiltaket i så fall ikke kunne iverksettes.