Saken gjelder rullering av kommunedelplan for Lifjell, hvor arealer som tidligere var utlagt til fritidsbebyggelse, ble gjort om til LNF-områder. Grunneiere og andre rettighetshavere i området har anført at inngåelse av en privat avtale om anleggsbidrag til en ny skiheis («heis D») har vært bestemmende for hvilken arealkategori den enkelte tomt er tildelt. De har på denne bakgrunn stilt spørsmål ved gyldigheten av planen.
I tidligere kommunedelplan for del av Lifjellområdet 2005-2015, vedtatt 31. januar 2005, var det inntatt et rekkefølgekrav om utbygging av nærmere angitte alpinheiser og løypenedfarter før realisering av utbyggingsområdene H1-H11 og S1-S2.
Etter henvendelse fra en av rettighetshaverne i området vurderte Miljøverndepartementet lovligheten av rekkefølgekravet. I brev 20. desember 2011 fant departementet «det tvilsomt om det er anledning til å fastsette et slikt rekkefølgekrav som gjort i denne planen». I vedtak om rullering av kommunedelplanen 24. februar 2014 ble kravene om utbyggingsrekkefølge tatt ut. Avsettingen av areal til en ny alpinheis ble imidlertid videreført.
Før forslaget til revidert kommunedelplan ble lagt frem for formannskapet til første gangs behandling, samlet Bø kommune og Midt-Telemark Næringsutvikling AS utbyggerne på Lifjell til dialogmøte 10. september 2013 om finansiering av heis D. Midt-Telemark Næringsutvikling AS (MTNU) er eid av de tre kommunene Bø, Sauherad og Nome sammen med næringsinteresser i regionen.
Det fremgår av møtereferatet at kommunen i sitt planforslag la opp til at alle utbyggingsområdene skulle legges til ett utbyggingstrinn, med «rekkefølgekrav» om bygging av heis D. Dersom utbyggerne kunne klare å enes om en modell for oppfylling av rekkefølgekravet, ville kommunen vurdere å stille krav om at det for utbyggingsområdene skulle inngås avtaler med det selskapet som skulle bygge heisen.
Kommunen har opplyst at formannskapet ønsket å legge til rette for et forpliktende samarbeid mellom utbyggerne for å sikre finansiering av felles infrastruktur uten å beholde rekkefølgekravet i planen. Midt-Telemark Næringsutvikling AS og utbyggerne fikk en frist til januar 2013 med å melde hvilken finansieringsmodell som var valgt. Det ble stiftet et nytt privat selskap, Lifjell Nye Muligheter AS, som skulle stå for utbyggingen. Alle utbyggerne signerte intensjonsavtale med selskapet om kapitalbidrag. Majoriteten av utbyggerne inngikk deretter forpliktende avtaler med Lifjell Nye Muligheter AS før kommunestyrets endelige godkjenning av planen. Kommunestyret fikk i møte 24. februar 2014 fremlagt oppdaterte lister over hvem som hadde inngått forpliktende avtale. Enkelte grunneiere var positive til å bidra til å realisere heis, men ønsket ikke å inngå en avtale på de vilkår som Lifjell Nye Muligheter AS stilte opp. Kommunedelplanen for Lifjell ble endelig vedtatt 24. februar 2014.
I protokollen fra vedtakelsen av den nye planen i kommunestyremøte 24. februar 2014 fremgår:
«Rådmannen orienterte om at føresetnadene om signering av avtalane som grunnlag for finansiering av heis ikkje er følgd opp av alle. [Grunneier] har ikkje signert for det som gjeld områda H5 og H16 samt del av H9. Dette gjer at desse områda blir lagt som LNF-område i planen.»
Videre fremgår det av tilleggsnotat til saken, datert samme dag:
«Ein klar premiss for høyringsforslaget til revidert kommunedelplan for Lifjell har vore at utbyggingsområde som ikkje bidrar til finansiering av viktig reiseliv infrastruktur som heis D, ikkje vert vurdert som mogne for utbygging. … Forpliktingar til bidrag til heis D er synleggjort gjennom signerte avtaler med det nye selskapet Lifjell Nye Muligheter AS.»
Resultatet av rulleringen var videre at eiendommer beliggende i områdene H5, H8, H9, H13 og H16 ble tatt ut som utbyggingsområder, og utlagt til landbruks-, natur- og friluftformål.
Utbygger i området …, klaget saken inn for ombudsmannen i brev 2. april 2014. Vedlagt fulgte fullmakter fra grunneierne … . I klagen ble det stilt spørsmål om lovligheten av kommunens planvedtak, herunder om vedtaket var saklig og rimelig. Et hovedpunkt var at kommunen ikke hadde adgang til utelukkende å legge vekt på om den enkelte grunneier hadde inngått avtale om anleggsbidrag med Lifjell Nye Muligheter AS.
Ombudsmannens undersøkelser
I brev 26. juni 2014 ble kommunen spurt:
«1. Har signering av avtale om anleggsbidrag med Lifjell Nye Muligheter AS blitt ansett å ha betydning for valg av arealformål for den enkelte eiendom? Ombudsmannen ber i tilfellet om en begrunnelse for om og eventuelt hvordan en slik avtaleinngåelse er et relevant planhensyn.
2. Hvordan vurderer kommunen klagernes anførsel om at det kun er gjennom inngåelse av en avtale, hvis vilkår er ensidig fastsatt av Lifjell Nye Muligheter AS, at det er mulig å få utlagt ens eiendom som byggetomt?
3. Hvordan vurderer kommunen klagernes anførsel om at særskilte næringsinteresser på Lifjell favoriseres gjennom premisset om avtaleinngåelse med Lifjell Nye Muligheter AS?
4. Hvordan forholder koblingen mellom anleggsbidragsavtaler og arealformål seg til de skrankene plan- og bygningsloven setter for adgangen til å pålegge/ kreve betaling for anleggsbidrag? Ombudsmannen tenker her særlig på lovens rammer for utbyggingsavtaler, rekkefølgekrav og refusjon.»
Bø kommune svarte i brev 22. august 2014 og anførte innledningsvis:
«Rekkefylgjekrav i føresegnene til kommunedelplanen er ein måte å sikre bygging av heis D på. Ein annan måte er å legge til rette for forpliktande samarbeid mellom utbyggarane som sikrar finansiering av felles infrastruktur utan rekkefylgjekrav i planen. Begge alternativ var drøfta i formannskapet 23.9.14 før kommunedelplanen var lagt ut på høyring, og formannskapet valde, på bakgrunn av ei positiv utvikling i grunneigarsamarbeidet, å legge det siste alternativet på høyring.»
Til spørsmålet om betydningen av at det forelå avtale om anleggsbidrag for den enkelte tomt ved valget av arealformål, svarte kommunen blant annet:
«Om den enkelte grunneigar har dokumentert at dei forpliktar seg til å bidra til felles reiselivsmessig infrastruktur gjennom ein gjennomføringsmodell som eit stort fleirtal av aktørane har blitt samde om, har hatt betyding for val av arealføremål. Områder med slik avtale vurderte kommunen som områder med god gjennomføringsevne, og disse ble videreført i planen … Område som mangla slik avtale vurderte kommunen som område med dårlig gjennomføringsevne, og desse ble tatt ut som utbyggingsområde og gjort om til LNF-føremål.»
Kommunen bemerket videre:
«Grunnlaget for planløysinga på Lifjell bygger på ei samla vurdering av mange forhold. I rulleringa av planen er gjennomføringsevne vektlagt som eit vesentleg kriterium, og relevant planomsyn, i vurderinga av framtidig arealbruk.»
Kommunen skriver også at det «ligg ikkje føre andre alternative realistiske løysningar».
Om forholdet til lovens rammer for utbyggingsavtaler, rekkefølgekrav og refusjon anførte kommunen:
«Kommunen har … gjort ei vurdering av om eit areal skal vere utbyggingsområde eller LNF-område. Plan og bygningslova sine reglar om utbyggingsavtale og refusjon er difor ikkje relevant på dette plannivået. Avtaler mellom LNM AS og grunneigarar er ei privatrettsleg avtale, og ikkje ei utbyggingsavtale etter PBL. Kommunen har ikkje høve til å krevje anleggsbidrag til alpinheis, kommunen er ikkje avtalepart, og avtale omhandlar ikkje gjennomføring av krav set i arealplan. Kravet om bygging av heis D er tatt ut av kommunedelplanen.»
Kommunens svar ble oversendt klagerne til orientering og for eventuelle merknader.
Da saken berørte prinsipielle spørsmål om lovligheten av anførte planhensyn, ble det funnet riktig å høre Kommunal- og moderniseringsdepartementets syn på følgende spørsmål:
- «Er inngåelse av en avtale om anleggsbidrag mellom private parter et relevant planhensyn ved valg av arealformål, og kan dette hensynet alene tillegges avgjørende vekt? Har det i så fall betydning at det i dette tilfellet er tale om ulike arealformål?
- Hvordan vurderer departementet koblingen mellom anleggsbidragsavtaler og arealformål med de skranker plan- og bygningsloven setter for adgangen til å pålegge/kreve betaling for anleggsbidrag? Ombudsmannen tenker her særlig på lovens rammer for utbyggingsavtaler, rekkefølgekrav og refusjon.»
I brev 2. februar 2015 konkluderte departementet med at den aktuelle avtalen ikke var en utbyggingsavtale i plan- og bygningslovens forstand, blant annet fordi kommunen ikke var avtalepart. Deretter tok departementet for seg lovens rammer for innholdet i utbyggingsavtaler og stilte spørsmål ved om den aktuelle alpinheisen tilfredsstilte lovens krav om at tiltaket måtte være nødvendig for gjennomføringen av planvedtaket.
Ombudsmannen stilte ytterligere presiserende spørsmål til departementet i brev 25. februar 2015. Departementet ble blant annet spurt om lovens rammer for hva det kan inngås utbyggingsavtaler om, også kan være av betydning som grensesetter for reguleringsskjønnet. Videre ble det spurt om inngåelse av private avtaler om såkalt anleggsbidrag, alene kan tillegges avgjørende vekt ved tildeling av arealformål.
Departementet svarte blant annet:
«Kommuneplanen er et viktig politisk styringsredskap kommunen har for å sikre en ønsket samfunnsutvikling og arealbruk, og det ligger til kommunens frie skjønn å velge mellom ulike arealformål for å få gjennomført den utviklingen kommunen ønsker. I utgangspunktet står således kommunen fritt til å ta ut eller inn et område for å få til den ønskede utvikling i et område. Overveielsene må imidlertid bygge på saklige grunner. Dersom bidrag fra grunneiere støtter opp om den ønskede utvikling av et område og bidrar til gjennomføring av plan, er dette etter vårt syn et saklig planhensyn ved valg av reguleringsformål.»
Om plan- og bygningslovens rammer for innholdet i utbyggingsavtaler anførte departementet at reglene var begrenset til de egentlige utbyggingsavtaler der kommunen var part, og derfor ikke generelt satte grenser for kommunens arealplanlegging. I brev 14. april 2015 skrev departementet at «bestemmelsene om utbyggingsavtaler ikke setter grenser for kommunens skjønnsutøvelse ved arealplanlegging».
Likevel fremholdt departementet i brevet 2. februar 2015:
«[Departementet] anser … det som tvilsomt at enhver utbygging omfattet av kommunedelplanen vil ha sammenheng med etableringen av et anlegg som en alpinheis. Departementet påpeker at ikke alle fremtidige utbygginger kan regnes for å være en ‘direkte foranledning[en]’ til behovet for bidrag til alpinheis. Det kan altså ikke forutsettes avtaler om at alle uansett plassering, størrelse eller formål skal betale et fastsatt bidrag.»
Departementet uttrykte «forståelse for at kommunen ønsker å etablere et fritidsanlegg for å øke områdets attraktivitet, men etablering av alpinheisen bør da organiseres gjennom privat innsats».
Ombudsmannens syn på saken
Gjenstand for ombudsmannens undersøkelser i saken har vært spørsmålet om planen er blitt til på lovlig måte, herunder om de hensynene som kommunen har vektlagt ved tildelingen av arealformål, er saklige og innenfor lovens rammer. De politiske vurderingene som ligger til grunn for ønsket arealbruk, kan ombudsmannen ikke gå inn i.
I denne saken har eiendommer som i tidligere plan ble vurdert som egnet for bebyggelse, blitt utlagt som LNF-områder, under henvisning til at disse arealene har det kommunen betegner som «dårlig gjennomføringsevne». Ombudsmannen forstår Bø kommunes svar hit slik at «gjennomføringsevnen» ikke er knyttet til arealene som sådan, men eierens vilje og evne til å bidra til den arealutviklingen som kommunen ønsker å sikre gjennom kommunedelplanen.
Alpinanlegg og fritidsbebyggelse er ulike underformål etter plan- og bygningsloven som ikke nødvendigvis hører sammen. Et spørsmål som har vært reist i saken, er om kommunen hadde anledning til å koble formålene til hverandre ved å kreve at eierne av potensielle hyttefelt medvirket økonomisk til å realisere et nytt heisanlegg.
Dernest er det stilt spørsmål ved kommunens fremgangsmåte da den bidro til stiftelsen av utbyggingsselskapet.
Endelig er det stilt spørsmål om kommunen i arealplanleggingen har utøvd et tilstrekkelig skjønn, eller om den for ensidig har latt eiernes tilslutning til selskapet Lifjell Nye Muligheter AS være avgjørende.
Til spørsmålet om koblingen av alpinheis og hyttefelt:
Et nærliggende heisanlegg kan være et vesentlig element ved utbyggingen av nye hyttefelt, og ved planleggingen av nye hyttefelt kan kommunen naturlig nok se til at brukerne er sikret slike fasiliteter. Med mindre det er tale om lovpålagte oppgaver for kommunen, vil det normalt være utbyggerne selv som står for kostnadene. Når Kommunaldepartementet i brev 14. april 2015 hit anfører at dersom bidrag fra grunneiere «støtter opp om den ønskede utvikling av et område og bidrar til gjennomføring av plan, er dette etter vårt syn et saklig planhensyn ved valg av reguleringsformål», synes det å gi uttrykk for et tilsvarende syn.
Det er på denne bakgrunn ikke noe å si på at kommunen la vekt på mulighetene for privat finansiering av heisanlegget.
Til spørsmålet om kommunens rolle i finansieringsarbeidet:
Det er i seg selv neppe noe til hinder for at en kommune hjelper til med å få etablert avtaler mellom private aktører, og eventuelt stiftelse av selskapet som skal stå for utbygging. Forutsetningen er at de alminnelige krav til forsvarlig saksbehandling, saklighet og likebehandling blir overholdt. Kommunen må også opptre varsomt så den ikke medvirker til avtaler som binder opp reguleringsskjønnet på en uheldig måte.
Bø kommune fremhever i svaret hit at prosessen med å etablere en modell for finansiering av heis D gikk ryddig for seg, og at alle grunneierne fikk mulighet til å delta. Hvordan modellen med anleggsbidrag til Lifjell Nye Muligheter AS kom i stand, har ikke inngått som en særskilt del av undersøkelsene herfra. En nærmere undersøkelse på dette punkt ville krevd bevisvurderinger som den skriftlige saksbehandlingen ved ombudsmannens kontor er lite egnet til å gå inn i.
Som anført har departementet lagt til grunn at den avtalen som ble inngått, ikke er en utbyggingsavtale etter plan- og bygningsloven, blant annet fordi kommunen selv ikke er part. Dette synes å være et riktig standpunkt.
Til spørsmålet om kommunens arealfaglige skjønn:
Som kommunen har påpekt, er det et kommunalt ansvar å foreta overordnede, strategiske og helhetlige arealvurderinger i arbeidet med kommuneplanen, jf. Pedersen m.fl., Plan- og bygningsrett (2. utgave 2010) s. 195. I utgangspunktet beror valget av arealformål på en fri, skjønnsmessig vurdering. Hvilke arealer som skal legges ut til henholdsvis LNF-områder eller byggetomter, er det opp til kommunen å bestemme. Skjønnet er likevel ikke helt fritt. Departementet påpeker i sitt svar 14. april 2015:
«Fremgangsmåten Bø kommune har valgt [må] … holde seg innenfor plan- og bygningslovens formålsrammer og vurderingene må være saklige og forsvarlige.»
Departementet skriver videre at det er
«relevant å ta hensyn til bidrag fra grunneiere som støtter en ønsket utvikling i et område og bidrar til gjennomføring av plan. … Etter departementet syn kan [kommunens ønske om å etablere en attraksjon i området] representere relevante hensyn som forklarer eller rettferdiggjør ulike valg av arealformål for grunneiendommer i et område».
Departementet har ikke gått nærmere inn i denne konkrete saken.
Ombudsmannen er enig i departementets generelle vurderinger. Hvorvidt det er etablert en ordning som sikrer finansieringen av alpinheisen, er klart nok et relevant planhensyn ved vurderingen av om området er «modent» for utbygging. I motsatt fall vil kommunen kunne komme til at området bør ligge urørt.
I vurderingen av det enkelte alpinprosjekt er det selvfølgelig vesentlig å vite hvordan kapital skal skaffes til veie, og på hvilken måte den fremtidige driften er tenkt sikret. Denne delen av kommunens vurderinger må imidlertid i utgangspunktet holdes atskilt fra selve tildelingen av arealformål til de omkringliggende områder. Tildelingen av arealformål skal primært ha til hensikt å sikre en samfunnstjenlig utvikling av arealene der utbygger- og næringsinteresser må avveies mot hensynet til allmennheten. Hvorvidt den enkelte grunneier eller utbygger har bidratt til heisanlegget eller ikke, kan ikke i seg selv legge føringer for hvilke områder som skal legges ut til hyttefelt. Selv om bidrag fra grunneierne ofte forutsetter finansiering gjennom tomtesalg, må kommunen gjøre sin egen, selvstendige vurdering ut fra planfaglige hensyn, der arealutvelgelsen knyttes til egenskaper ved eiendommene. En privatrettslig avtale kan aldri tre istedenfor de vurderingene som kommunen plikter å foreta etter plan- og bygningsloven.
Det fremgår av sakens dokumenter at Bø kommune har lagt til grunn at det er
«[e]in klar premiss for høyringsforslaget til revidert kommunedelplan for Lifjell … at utbyggingsområde som ikkje bidrar til finansiering av viktig reiseliv infrastruktur som heis D, ikkje vert vurdert som mogne for utbygging».
Kommunen synes dermed å ha stilt et ultimatum: En eier eller utbygger som ønsker å beholde eiendommen som byggeområde, må inngå avtale om anleggsbidrag med selskapet Lifjell Nye Muligheter AS. Grunneiere som måtte være villige til å forplikte seg til å bidra til realiseringen av heis D, men som ikke ønsker å inngå den avtalen Lifjell Nye Muligheter AS har presentert, synes ikke å ha hatt noen mulighet til å få sin eiendom vurdert som “utbyggingsmoden”.
Tilslutningen til avtalen synes også å være det eneste momentet kommunen har lagt vekt på ved avgjørelsen av om det enkelte område skal forbli byggetomter, eller i stedet legges ut til LNF-område. En slik skjematisk tildeling av arealformål for det enkelte området uten å se hen til områdets kvaliteter, lar seg vanskelig forene med de areal- og ressursdisponeringshensyn plan- og bygningsretten er satt til å ivareta. Kommunen har dermed i realiteten erstattet forvaltningsskjønnet med en privatrettslig avtale som det er opp til de private parter å slutte seg til eller ikke. En slik fremgangsmåte gir plan- og bygningsloven ikke adgang til.
Slik planen fremstår, bærer den også preg av at de aktuelle områdenes kvaliteter og egnethet som friareal ikke er blitt vurdert. Grensene mellom areal til fritidsbebyggelse og LNF-areal synes tilfeldig – med blant annet små LNF-arealer som ligger inneklemt mellom andre arealer.
Ombudsmannen må etter dette be kommunen gjenoppta saken og foreta en slik allsidig vurdering som loven gir anvisning på. I denne forbindelse påpekes at det må kreves positive grunner for de planformålene som velges. Kommunen bør redegjøre uttrykkelig for de valgene som blir gjort. Dette gjelder ikke minst dersom områder som i tidligere plan har vært avsatt til bebyggelse, blir omgjort til LNF-formål.
Etter ombudsmannens syn foreligger det saksbehandlingsfeil og innholdsmangler ved kommunedelplanen for Lifjell. Selv om ombudsmannens undersøkelser har vært begrenset til områdene H5, H8, H9, H13 og H16, kan de påpekte manglene gjøre seg gjeldende også for andre deler av planområdet.
Ombudsmannen ber om å bli orientert om den fornyede vurderingen.