Sakens bakgrunn
A klaget til ombudsmannen over at Harstad kommune ikke følger kravene i forskrift om behandling av private forslag til detaljregulering etter plan- og bygningsloven. Klager anførte at kommunen krever at det avholdes møter utover de krav som følger av regelverket, noe som medfører at lovens saksbehandlingsfrist mister sin betydning. Klager mente at kommunens praksis var unødvendig og kostnadsøkende for forslagsstillere av private detaljreguleringer.
Våre undersøkelser
Vi fant grunn til å undersøke saken nærmere på generelt grunnlag.
Vi spurte kommunen i hvilken grad de i oppstartsmøtet foretar en konkret vurdering av om det i den aktuelle plansaken er behov for senere dialogmøter, samt om kommunens praksis med å avholde slike møter er i samsvar med lov og forskrift.
Til dette svarte kommunen at det i oppstartsmøtet «gjøres rede for» om det er behov for senere dialogmøter mellom forslagsstiller og kommunen. Slike dialogmøter betegner kommunen som henholdsvis planmøte 2 for gjennomgang av innkomne innspill ved varsel om planstart og planmøte 3 for gjennomgang og kvalitetssikring av planforslag før endelig innsending. Kommunen opplyste at de har flere eksempler på at dialogmøter har utgått der det ikke har vært behov, men også at planprosesser har krevd drøftings- og avklaringsmøter i stort omfang.
Vi spurte videre om hvordan kommunen praktiserer beregningen av starten av 12-ukersfristen i plan- og bygningsloven § 12-11 første punktum.
Kommunen svarte at fristen starter når et komplett planforslag er journalført. Dersom det er feil eller mangler ved planforslaget, orienterer kommunen forslagsstiller om dette og informerer samtidig om at fristen stoppes. Fristen starter å løpe når revidert planforslag er journalført.
På spørsmål herfra svarte kommunen at denne praksisen for start av 12-ukersfristen er i samsvar med lov og forskrift.
Ombudsmannens syn på saken
Den sentrale lovbestemmelsen om behandling av private forslag til reguleringsplan er plan- og bygningsloven (pbl.) § 12-11:
«Når forslaget til reguleringsplan er mottatt av kommunen, skal kommunen snarest, og senest innen tolv uker eller en annen frist som er avtalt med forslagsstiller, avgjøre om forslaget skal fremmes ved å sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn og behandles etter reglene i §§ 12-9 og 12-10. Kommunen kan samtidig fremme alternative forslag til regulering av arealet. Finner ikke kommunen grunn til å fremme forslaget, skal forslagsstilleren innen tre uker underrettes ved brev. Er forslaget i samsvar med kommuneplanens arealdel eller områderegulering, kan avslaget kreves forelagt kommunestyret.»
Kommunal- og moderniseringsdepartementet har med hjemmel i pbl. § 12-1 siste ledd gitt forskrift om behandling av private forslag til detaljregulering etter plan- og bygningsloven. I forskriften § 2 stilles det krav til gjennomføring av oppstartsmøte. I dette møtet skal alle temaer som er nødvendig for å klargjøre forutsetningene for det videre planarbeidet og utformingen av det endelige planforslaget, behandles. Herunder skal det etter annet ledd bokstav f tas stilling til «om det er behov for senere dialogmøter mellom forslagsstilleren og kommunen».
Ombudsmannen er enig med kommunen i at hensynet til sakens opplysning er viktig, og at dette i enkelte saker kan medføre behov for ytterligere dialogmøter før kommunen tar stilling til om de skal overta planforslaget. Dette hensynet må imidlertid avveies mot andre relevante hensyn, for eksempel hensynet til forslagsstiller og fremdrift i saken. I forskriften § 6 annet ledd fremgår at kommunen «ikke [skal] pålegge forslagsstiller mer utredning og dokumentasjon enn nødvendig for å fatte et forsvarlig planvedtak». Frem til kommunen vedtar å fremme planforslaget, vil møter og krav om utredning og dokumentasjon medføre økte utgifter for forslagsstiller.
På kommunens hjemmeside ligger dokumentet «Planprosessen med møteplan» datert 21. desember 2015. Slik ombudsmannen forstår dette dokumentet, avholder kommunen tre møter i denne prosessen: Oppstartsmøte, møte om innspill til planstart og gjennomgang av planmaterialet. Dette, sammenholdt med at klageren synes å oppfatte at kommunen krever at det avholdes to dialogmøter etter oppstartsmøtet, gir grunn til å fremheve at det kun er oppstartsmøte som er obligatorisk. Behovet for øvrige møter må kommunen vurdere konkret og eventuelt begrunne i forhold knyttet til den aktuelle saken. Utover denne presiseringen har ombudsmannen, slik saken er opplyst, ikke innvendinger mot kommunens møtepraksis i saker om private detaljreguleringsforslag.
Uavhengig av hvor mange møter som er nødvendige i den enkelte saken, har kommunen som hovedregel en frist på senest tolv uker på å avgjøre om forslaget skal fremmes. Det er knyttet rettsvirkninger til oversittelse av fristen, jf. forskriften § 8 om tilbakebetaling av gebyr. Det er derfor sentralt å avklare om kommunen overholder fristen. I denne saken har ombudsmannen tatt opp spørsmålet om hvordan Harstad kommune praktiserer fristens start. Kommunen har svart at fristen starter å løpe når et «komplett planforslag er journalført inn», uten å utdype nærmere hva de legger i denne formuleringen. Spørsmålet er om dette er i samsvar med gjeldende rett.
Fristen i pbl. § 12-11 første punktum begynner å løpe når planforslaget er «mottatt» av kommunen. Denne fristen er nærmere regulert i forskriften § 7:
«Fristen i plan- og bygningsloven § 12-11 første punktum (12 uker) begynner å løpe når forslaget har kommet inn til kommunen. Dette gjelder også dersom det er avtalt en særskilt frist med forslagsstilleren. Fristen avbrytes når kommunen har fattet beslutning om offentlig ettersyn.
Oppfyller ikke forslaget kravene i § 6 første ledd, stopper fristen å løpe fra det tidspunktet kommunen gir forslagsstilleren melding om manglene i forslaget. Fristen begynner å løpe igjen når den etterspurte informasjonen kommer inn til kommunen.»
Lovens ordlyd «mottatt» og forskriftens «kommet inn» gir liten veiledning om hvilke kvalitetskrav som stilles til planforslaget for at fristen skal starte å løpe.
Tidsfristen på tolv uker ble innført ved en lovendring i 2003 og senere videreført i dagens lov. I Ot.prp. nr. 113 (2001–2002) om lov om endringer i plan- og bygningsloven (tidsfrister i planleggingen, kart og stedfestet informasjon) side 19, fremgår følgende om departementets vurdering av kvalitetskrav til private planforslag:
«En kan lett forestille seg at forslagsstiller og kommunen kan være uenige om på hvilket tidspunkt planforslaget hadde den nødvendige kvalitet. Det er derfor viktig at kvalitetskrav er mest mulig objektive.
Departementet er kommet til at fristen for behandling av privat forslag om regulering bør løpe fra det tidspunktet forslaget er mottatt i kommunen med den standard som kommunen krever etter ny pbl. § 5.»
I sin merknad til bestemmelsen skrev departementet på side 34 at en «[v]ed vurderingen av om det foreligger et planforslag, må … ta hensyn til de krav kommunen stiller til slike forslag etter ny § 5».
Som kommunen også har vist til, «stopper fristen å løpe» dersom det mottatte planforslaget ikke oppfyller kravene i § 6 første ledd, jf. forskriften § 7 annet ledd. Her stilles det visse minstekrav til fremstilling av og innholdet i planforslaget. Dette kan anses som slike objektive kvalitetskrav som departementet viste til i proposisjonen ved innføring av 12-ukersfristen.
Ved at fristen «stopper … å løpe» dersom kravene i forskriften § 6 første ledd ikke er oppfylt, forutsettes det at fristen har startet å løpe selv om forslaget ikke har oppfylt disse kravene. Hensynet til sammenheng i regelverket tilsier dermed klart at forslaget ikke trenger å være komplett for å være «mottatt» av kommunen.
Det vil likevel være en nedre grense for hvor mangelfullt et forslag kan være for i det hele tatt å kunne anses «mottatt». Denne grensen må imidlertid ligge langt lavere enn at forslaget er komplett – slik Harstad kommune synes å legge til grunn.
Etter undersøkelsen fremstår det noe uklart hvordan Harstad kommune praktiserer friststart for 12-ukersfristen i pbl. § 12-11 første punktum. På bakgrunn av gjennomgangen over ber ombudsmannen om at kommunen innretter og eventuelt endrer sin praksis for når et planforslag er mottatt, slik at denne starter å løpe når planforslaget er «mottatt» av kommunen. På bakgrunn av klagerens anførsler minner ombudsmannen om at så lenge planforslaget er «mottatt» av kommunen, løper 12-ukersfristen som hovedregel også der kommunen har vurdert at det er behov for dialogmøter med forslagsstiller.
Konklusjon
Ombudsmannen har ikke innvendinger mot kommunens møtepraksis i saker om private forslag til detaljregulering, men minner om at det – utover det obligatoriske oppstartsmøtet – må vurderes konkret om det er behov for møter. 12-ukersfristen for kommunens behandling av planforslaget starter å løpe når forslaget er mottatt av kommunen, uavhengig av om kommunen mener det er behov for ytterligere møter. Planforslaget trenger ikke være komplett for at fristen skal starte å løpe. Ombudsmannen ber Harstad kommune innrette og eventuelt endre sin praksis etter dette.