Flere kommunale gebyrer har selvkost som øvre grense for hva som kan kreves for tjenester som utføres. Dette såkalte selvkostprinsippet er således innført for gebyrer etter Plan- og bygningsloven 14. juni 1985 nr. 77 § 109 og kommunale vann- og avløpsgebyrer etter Vass- og kloakkavgiftslova 31. mai 1974 nr. 17 § 2, i tillegg til en rekke andre kommunale gebyrer.
Sivilombudsmannen mottar jevnlig klager på den konkrete beregningen av selvkost i forskjellige kommuner. Ombudsmannen besluttet derfor av eget tiltak å ta enkelte forhold i tilknytning til dette opp med Kommunal- og regionaldepartementet.
Beregning av selvkost reiser til dels kompliserte rettslige og regnskapsmessige problemstillinger – både generelt og i den enkelte sak. I tillegg til at selve beregningen av hva som utgjør selvkost kan være problematisk, kommer at det heller ikke er gitt hvordan utgiftene skal fordeles på de enkelte sakstyper. Et annet problem er at det er vanskelig for den enkelte borger å kontrollere at reglene er fulgt. De klagene om selvkostprinsippet som er behandlet ved ombudsmannens kontor den siste tiden, etterlater dessuten et inntrykk av at heller ikke klageorganene i særlig grad foretar noen reell kontroll av gebyrene opp mot selvkostbegrensningen.
Kommunal- og regionaldepartementet ble derfor bedt om å redegjøre for hvilke organer og kontrollsystemer som bidrar til kontroll av at selvkostprinsippet følges, samt om disse var effektive etter departementets syn. Det ble særlig bedt om en redegjørelse for omfanget av kontrollutvalget og kommunerevisjonens rolle i denne sammenheng.
Det ble herfra vist til Høyesteretts dom 26. oktober 2004, inntatt i Rt. 2004 s. 1603, som gjelder behandlingsgebyr for deling av fast eiendom. Departementet ble bedt om å gi sitt syn på om den klasseinndeling kommunene opererer med i sine gebyrregulativer generelt er i tråd med den rettsoppfatning som kommer til uttrykk i dommen. I forlengelsen av dette ble departementet spurt om det var behov for ytterligere regler om fordeling eller utregning av selvkost i forskrifts form.
Avslutningsvis ble departementet spurt om det hadde øvrige merknader til problemstillingen.
Det synes hensiktsmessig å gjengi departementets brev nesten i sin helhet. Kommunal- og regionaldepartementet anførte således:
«Departementet vil innledningsvis peke på at kommunenes oppgaver fremgår av den kommunale særlovgivning. Dette gjelder også regelverk knyttet til ytelser hvor det gjelder et selvkostprinsipp. Selvkostprinsippet er ikke nedfelt i kommuneloven, og dets nærmere innhold på de ulike sektorer vil i utgangspunktet bero på hva som er nedfelt i lov og forskrift på de ulike tjenesteområder kommunene har ansvar for. Vi har i forbindelse med Sivilombudsmannens henvendelse ikke ansett det for å være en naturlig oppgave for Kommunal- og regionaldepartementet å gå inn på regelverk som forvaltes av andre departementer for å gjøre en nærmere analyse av hva som kan utledes av regelverket på de ulike områder. Våre merknader er derfor i hovedsak knyttet til Kommunal- og regionaldepartementets ansvarsområde.
1. Innledning
En alminnelig oppfatning av selvkostbegrepet er at kommunen ikke skal kunne tjene penger på gebyrbelagte tjenester. I dette ligger det at gebyrene som et maksimum bare kan dekke kostnader som går med til å yte den gebyrbelagte tjenesten.
Selvkost kan relateres til de samlede kostnader ved å yte en bestemt tjeneste til alle innbyggere, eksempelvis de samlede kostnader ved renovasjon. Dette setter det øvre tak for de samlede gebyrinntektene for denne tjenesten. Kommunal- og regionaldepartementet får jevnlig spørsmål fra kommuner knyttet til dette. I rundskriv H-2140 har departementet gitt ut en veileder ved beregning av selvkost forstått som begrensning for totalkostnadene på et tjenesteområde.
Bakgrunnen for Kommunal- og regionaldepartementets rolle knyttet til å gi retningslinjer for beregning av selvkost, er omtalt i retningslinjene H-2140 punkt 1.1. Man så i 1990 et behov for å avklare selvkostprinsippet og å sikre lik praksis i kommunene, jf. St.prp. nr. 100 (1989-1990) Om kommuneøkonomien 1991 mv. Det ble etablert en arbeidsgruppe mellom berørte departementer under ledelse av Kommunal- og regionaldepartementet. Arbeidsgruppen avga rapport i 1992 med forslag til hovedprinsipper for beregning av selvkost. Kommunal- og regionaldepartementet fulgte opp tilrådningene fra arbeidsgruppen, og tok initiativ til å utarbeide retningslinjer i samarbeid med berørte departementer. Retningslinjene ble første gang utgitt i 1996, og ble revidert i 2003 i samarbeid med Miljøverndepartementet.
Selvkost kan også relateres til kostnadene ved å yte tjenesten til én bestemt bruker, eksempelvis selvkost ved å behandle en bestemt byggesak. Dette er et spørsmål om hvordan de samlede gebyrinntektene fordeles på brukerne av tjenesten. Departementet får fra tid til annen også henvendelser som reiser spørsmålet om hvordan gebyrer fordeles mellom brukere. Disse henvendelsene kommer i all hovedsak fra privatpersoner.
Variasjoner i gebyrer kan skyldes ulikheter i kostnadsnivå (ulik samlet selvkost) mellom kommuner, ulikheter i subsidieringsgrad, eller at det er lagt til grunn ulike kriterier for fordeling av gebyrer mellom de ulike brukere.
Som nevnt innledningsvis beror det nærmere innholdet i selvkostprinsippet på det som er angitt i lov og forskrift for gebyrer på det aktuelle tjenesteområdet. Kontrollen med at selvkostprinsippet følges på det enkelte tjenesteområde vil falle inn under de alminnelige kontrollsystemer som er etablert i kommunesektoren. Således vil det både i de systemer som er etablert for statlig kontroll og de ordninger som gjelder for kommunenes egenkontroll, ligge mekanismer for kontroll med at selvkostprinsippet blir fulgt.
I den utstrekning det er tale om enkeltvedtak vil en innbygger kunne få overprøvd vedtak om å betale gebyr i den enkelte sak gjennom alminnelig forvaltningsklage etter forvaltningsloven § 28.
Kontroll med selvkostprinsippet vil også kunne skje gjennom fylkesmannens legalitetskontroll, jf. kommuneloven § 59. Slik kontroll kan skje både etter klage og etter fylkesmannens eget initiativ.
Når det gjelder kommunenes egenkontroll, er denne etter loven lagt til kontrollutvalget, jf. kommuneloven § 77. Kontrollutvalget utøver kontroll og tilsyn med kommunens virksomhet på vegne av kommunestyret. Kontrollutvalget har generell myndighet til selv å føre kontroll og tilsyn med kommunens virksomhet, og skal i tillegg påse at kommunens regnskaper blir revidert på betryggende måte (regnskapsrevisjon). Kontrollutvalget skal også påse at det blir gjennomført forvaltningsrevisjon i kommunen.
2. Nærmere om statlig kontroll
Etter det vi er kjent med foreligger ingen samlet oversikt over klagesaker (forvaltningsklage etter forvaltningsloven § 28) på dette området.
Tilsvarende foreligger det heller ingen samlet oversikt over i hvilken grad legalitetskontrollen etter kommuneloven § 59 i praksis omfatter spørsmål om selvkostprinsippet er overholdt. Fylkesmennene rapporterer på antall lovlighetskontrollsaker og om resultatet ble opphevelse eller stadfestelse av det kommunale vedtaket, men Kommunal- og regionaldepartementet ber ikke om rapportering knyttet til hvilket lovområde lovlighetsklagen gjelder.
3. Nærmere om de kommunale kontrollutvalgenes rolle
Kontrollutvalget kan i prinsippet ta opp ethvert forhold ved kommunens virksomhet så lenge det kan defineres som kontroll og tilsyn (jf. Kommunal- og regionaldepartementets rundskriv H-15/04, med merknader til forskrift om kontrollutvalg i kommuner og fylkeskommuner § 4). Det vil således også ligge under kontrollutvalgets myndighet å føre kontroll med at selvkostprinsippet følges i kommunen, herunder iverksette de undersøkelser som er nødvendig. Ettersom utvalgets mandat er svært vidt og generelt vil det imidlertid måtte gjøres vurderinger av på hvilke deler av kommunens virksomhet utvalget skal bruke ressursene, og det må prioriteres mellom ulike kontrollområder. Kontrollutvalget er direkte underordnet kommunestyret og utøver kontroll og tilsyn på vegne av dette, jf. kommuneloven § 77 nr. 1. I dette ligger at kommunestyret kan gi spesielle eller generelle instrukser for kontrollutvalgets virksomhet. Kommunestyret kan instruere utvalget om å iverksette kontroll på bestemte områder, herunder for eksempel om selvkostprinsippet følges. Kontroll på dette området kan eventuelt iverksettes som et forvaltningsrevisjonsprosjekt.
I tillegg til at kontrollutvalget har et helt generelt mandat til å gjennomføre kontroll og tilsyn, har det et nærmere presisert ansvar på spesielle områder. Som Sivilombudsmannen viser til i sitt brev skal utvalget påse at kommunens regnskaper blir revidert på betryggende måte, jf. kommuneloven § 77 nr. 4. I dette ligger for det første at kontrollutvalget må sørge for at det blir etablert en forsvarlig revisjonsordning for kommunen. Det ligger også i dette at kontrollutvalget har et tilsynsansvar overfor revisjonen. Utvalget skal blant annet ’. . .holde seg løpende orientert om revisjonsarbeidet og påse at dette foregår i samsvar med de bestemmelser som følger av lov og forskrift, god kommunal revisjonsskikk og kontrollutvalgets instrukser, eller avtaler med revisor’, jf. forskrift om revisjon kapittel 4. Kontrollutvalget kan imidlertid ikke instruere revisjonen i rene revisjonsfaglige spørsmål. Revisor gjennomfører revisjon av årsregnskapet på selvstendig faglig ansvar. Det er under pkt. 4 gjort nærmere rede for hvilken kontroll av selvkostprinsippet som ligger i revisjon av årsregnskapet.
I tillegg til at kontrollutvalget skal påse at kommunens årsregnskap blir revidert på betryggende måte, skal kontrollutvalget også påse at kommunens virksomhet blir gjenstand for forvaltningsrevisjon, jf. kommuneloven § 77 nr. 4, forskrift om kontrollutvalg kapittel 5 og forskrift om revisjon kapittel 3. Forvaltningsrevisjon skal gjennomføres etter en plan vedtatt av kommunestyret. Planen skal baseres på en analyse av kommunens virksomhet ut fra risiko- og vesentlighetsvurderinger, med sikte på å identifisere behovet på de ulike sektorer og virksomheter. Kommunestyret står fritt til å gi instrukser om hvilke forvaltningsrevisjonsprosjekter som skal iverksettes. I mangel av slike instrukser avgjør kontrollutvalget selv hvilke deler av kommunens virksomhet som skal gjøres til gjenstand for forvaltningsrevisjonsprosjekter. Et forvaltningsrevisjonsprosjekt kan omfatte en analyse av om selvkostprinsippet følges på de ulike områder av kommunens virksomhet, men det ligger altså ikke i plikten til å gjennomføre forvaltningsrevisjon nødvendigvis noen løpende og gjennomgående kontroll av at selvkostprinsippet følges på de ulike områdene.
4. Nærmere om revisjon av årsregnskapet
Kommuneloven og forskrift til denne gir regler om revisjon i kommuner og fylkeskommuner.
’Revisor skal ved revisjon av årsregnskapet vurdere om årsregnskapet er avlagt i samsvar med lover og forskrifter, derunder om det gir uttrykk for den økonomiske virksomheten i regnskapsåret og stillingen ved årsskiftet som er i overensstemmelse med god kommunal regnskapsskikk’, jf. forskrift om revisjon § 3 første ledd. I tillegg framgår en del særskilte krav av de øvrige bestemmelser i forskriften kapittel 2, men disse er uten betydning for spørsmålet om revisjon av selvkost.
’Revisjonen skal planlegges, gjennomføres og rapporteres slik lov og forskrift om god kommunal revisjonsskikk krever(. . .) ,’ jf. forskriften § 4 første ledd. I dette ligger at revisor skal utføre revisjonen etter beste skjønn. Begrepet ’god kommunal revisjonsskikk’ er i departementets rundskriv H-15/04 betegnet som en rettslig standard, som i tillegg til å være normert av de lover og forskrifter som til enhver tid gjelder for revisjon av kommuner, også vil være normert av relevante og anerkjente revisjonsstandarder på området. Slike standarder vil være basert på International Standards on Auditing (ISA), utgitt av IFAC (International Federation of Accountants), derunder også ’tillegg for offentlig sektor’. Med mindre annet fremgår av ’tillegg for offentlig sektor’ vil ’god kommunal revisjonsskikk’ i all hovedsak være sammenfallende med ’god revisjonsskikk’ i privat sektor når det gjelder regnskapsrevisjon.
Departementet har i forbindelse med utarbeidelsen av svar til Sivilombudsmannen bedt om kommentarer fra Norges kommunerevisorforbund (NKRF). NKRFs brev er lagt ved.
NKRF uttrykker det slik: ”Regnskapsrevisjon skal med andre ord gi et forsvarlig grunnlag for en uttalelse som med betryggende sikkerhetbekrefter at årsregnskapet i det alt vesentlige er utarbeidet i overensstemmelse med det gjeldende rammeverk for økonomisk rapportering og avgitt i samsvar med lov og forskrifter.”
I uttalelse fra NKRFs revisjonskomité 4. juni 2004 er det gitt uttrykk for at revisors oppgaver ikke går lenger enn til å revidere selvkostområdene innenfor de generelle vesentlighetsbetraktningene som legges til grunn for revisjon av hele kommuneregnskapet. Departementet slutter seg til dette.
Om revisjon på området for vann, avløp og renovasjon (VAR) heter det bl.a. videre i revisjonskomiteens uttalelse: ’VAR-området vil for eksempel i de fleste kommuner ha et slikt volum at revisor årlig blir nødt til å vurdere om de VAR-inntekter og utgifter som kommer til uttrykk i regnskapet er korrekte. Revisor vil da bl.a. måtte ta stilling til fullstendigheten i VAR-inntektene og om de gebyrer som er benyttet samsvarer med kommunestyrets vedtak. Revisor må videre vurdere om vesentlige direkte utgifter som vedrører VAR-området er gyldige med mer. (…).’
I en del tilfeller vil således anvendelsen av selvkostprinsippet bli gjenstand for revisjon fordi gebyrene på et område til sammen utgjør et betydelig beløp i kommunens økonomi.
Egne revisjonsstandarder utarbeidet av revisorbransjen selv stiller krav til dokumentasjon av revisors arbeid.
5. Kommunal- og regionaldepartementets rundskriv H-2140 ’Retningslinjer for
beregning av selvkost for kommunale
betalingstjenester’.
Vurderinger av anvendelsen av selvkostprinsippet må bygge på kriterier for hva kommunene er pliktig til å etterleve. Dette vil i utgangspunktet måtte bygge på det enkelte sektorregelverk.
Veiledende retningslinjer med kriterier finnes i ’Retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester’ – Rundskriv H-2140 utgitt av Kommunal- og regionaldepartementet i januar 2003. Rundskrivet er ikke en forskrift, og således ikke bindende for kommunene. Bakgrunnen for at Kommunal- og regionaldepartementet laget retningslinjene, er omtalt i punkt 1 ovenfor.
Rundskrivet tar sikte på å redegjøre for hvordan total selvkost for et tjenesteområde som er underlagt selvkost bør beregnes. Veiledningen i rundskrivet er særlig konsentrert om to tema: 1) Den sier noe om hvilke kostnader som er relevante å ta med i en beregning av selvkost – herunder hva som er direkte kostnader og hvilke indirekte kostnader som kan tas med. 2) Hvordan man beregner kapitalkostnader. Gjennom å følge anvisningene i veilederen vil altså kommunene kunne beregne totalkostnadene på et enkelt område som er underlagt selvkostbegrensningen.
Veilederen har ikke som siktemål å gi nærmere informasjon om hvordan kostnader skal eller bør fordeles på de ulike brukere av tjenester som er underlagt selvkostprinsippet. Kommunal- og regionaldepartementet legger til grunn at man for å ta stilling til dette spørsmålet vil måtte gjøre en vurdering av de ulike lover og forskrifter som gjelder på de forskjellige områder der selvkostprinsippet er nedfelt, noe som går ut over det Kommunal- og regionaldepartementet har formell og faglig kompetanse til. Dette ligger innenfor de enkelte fagdepartementers ansvarsområde. Vi har i denne sammenheng ikke sett det som naturlig at vi går nærmere inn på dette.
6. Vurdering av kontrollordningenes effektivitet og intensitet
6.1
De kommunale kontrollutvalgenes aktivitet skal og vil avhenge av hvilke kontrollprosjekter som blir prioritert i den enkelte kommune. Det vil derfor være variasjoner mellom kommuner. Det finnes imidlertid en rekke eksempler på at kontrollutvalg har iverksatt forvaltningsrevisjonsprosjekter hvor selvkost har vært et tema.
6.2 Revisors kontroll
a) Revisjon av årsregnskapet
Revisors kontroll gjennom revisjon av årsregnskapet vil normalt gi informasjon om hvorvidt de samlede gebyrinntekter på et område er i tråd med selvkostprinsippet. Kommunal- og regionaldepartementets rundskriv H-2140 er av NKRF lagt til grunn som et kriterium for regnskapsrevisjonen.
Revisor vil antakelig normalt i liten grad gå inn på vurderinger av fordeling mellom ulike brukere, eller om gebyret/brukerbetalingen i en konkret sak er i overensstemmelse med de regler som gjelder for den aktuelle tjeneste.
NKRF gjennomfører kvalitetskontroll av den revisjon som utføres av forbundets medlemmer. NKRF opplyser at riktig behandling av VAR-området er blant de forhold som følges opp gjennom egne kontrollpunkter.
Det vil etter departementets vurdering ikke være ønskelig å gi en nærmere regulering av årsregnskapsrevisjonens innhold og omfang som krever en mer detaljert gjennomgang av spørsmål knyttet til selvkostprinsippet enn andre forhold som har betydning for årsregnskapet. Revisjonens innhold og omfang ved revisjon av kommunens årsregnskap defineres av revisors kvalifiserte vurderinger av risiko og vesentlighet innenfor rammen av god kommunal revisjonsskikk.
Revisors vurderinger av om årsregnskapet er korrekt må baseres på de kriterier som gjelder for regnskapsavleggelsen, typisk autoritative krav i lov og forskrift. Den normative kraft i kriterier som har form av retningslinjer og anbefalinger, vil være mer usikker. NKRF har imidlertid ansett retningslinjene om selvkostberegning som et kriterium for den regnskapsrevisjon som utføres i kommunene, jf. ovenfor.
I henhold til informasjon fra NKRF er det likevel eksempler på at kommuner ikke har endret praksis mht. til selvkostberegning, selv om det i revisjonsberetningen er påpekt brudd på retningslinjene om selvkost. Dette skal ha blitt begrunnet med at retningslinjene ikke har samme normative status som lov og forskrift.
På denne bakgrunn kan det etter Kommunal- og regionaldepartementets oppfatning være mer hensiktsmessig å gi autoritative og klarere kriterier for beregning av gebyrer som kan være grunnlag for revisjonens vurderinger heller enn å gi mer utførlige regler om innholdet i revisors oppgaver i forbindelse med revisjon av årsregnskapet. Dette kan for eksempel gjøres ved at det gis ytterligere kriterier for gebyrberegning direkte i de aktuelle departementers lover eller forskrifter som integrerer deler av retningslinjene som i dag framgår av rundskriv H-2140.
Ettersom Kommunal- og regionaldepartementets rundskriv H-2140 dreier seg om totalutgiftene for en tjeneste underlagt selvkost – og ikke den nærmere fordeling mellom brukere og de enkelte gebyrvedtak – vil en klargjøring av dette likevel ikke rekke lenger enn at det vil gi økt sikkerhet for at kommunenes beregning av samlet selvkost på et område blir i samsvar med retningslinjene.
Spørsmålet om klargjøring av retningslinjer som gjelder fordeling mellom brukere, vil eventuelt involvere flere departementer. Hvorvidt det på de ulike departementers områder kan være grunn til å gi mer detaljerte og bindende regler om dette, er et forhold som vi antar at disse departementer vil ha en oppfatning om.
b) Eventuelle krav om såkalte
’særattestasjoner’ fra revisor
En nærmere kontroll av om selvkostberegningene er korrekte kan avtales mellom kommunen og revisor som en særskilt kontrollhandling. Dette innebærer at revisor påtar seg en kontroll som går ut over det som ligger i revisjon av årsregnskapet, og representerer således en form for ‘tilleggstjeneste’ fra revisor. Effekten av en kontroll som ligger i en slik særskilt avtalt kontrollhandling vil imidlertid også være avhengig av om det forligger klare og normative kriterier for hvordan selvkost skal beregnes.
7. Høyesteretts dom gjengitt i Rt. 2004
side 1603
Sivilombudsmannen har i sitt brev gitt uttrykk for at enkelte uttalelser i dommen ’kan tenkes å ha betydning også på andre områder enn det dommen direkte gjelder. Dette gjelder for eksempel uttalelser om at det ikke er tilstrekkelig på selvkostprinsippets område at den enkelte sektor drives uten overskudd, men at selvkost i prinsippet skal tilstrebes også i den enkelte sak’.
På denne bakgrunn er det spurt om det er departementets inntrykk at den klasseinndeling kommunene opererer med i sine gebyrregulativer, generelt er i tråd med den rettsoppfatning det gis uttrykk for i dommen.
Kommunal- og regionaldepartementet har ikke gjennomført en systematisk innhenting av opplysninger fra andre departementer som forvalter regelverk hvor selvkostprinsippet gjelder, men avgrenset seg til å gi uttrykk for vårt syn på dette spørsmålet for så vidt gjelder Kommunal- og regionaldepartementets ansvarsområde i forbindelse med byggesaker, jf. pkt. 7.1 nedenfor.
Dommen gjelder direkte kart- og delingsforretninger etter delingsloven. Vi har derfor også gjengitt deler av et brev fra Miljøverndepartementet til en kommunal revisjonsenhet som Kommunal- og regionaldepartementet er blitt kjent med. I brevet gir Miljøverndepartementet uttrykk for sitt syn på spørsmålet, se pkt. 7.2 nedenfor.
7.1 Byggesaker
Høyesterett uttalte i dommen at kommunene har anledning til å legge til grunn gjennomsnittsbetraktninger som avspeiler kommunens arbeid med den aktuelle sakstype. Det ble i den forbindelse vist til bl.a. rundskriv H-5/02 om juridiske spørsmål vedrørende utbyggingsavtaler i tilknytning til plan- og byggesaksbehandling mv.:
’Utgangspunktet for fastsetting av selvkost er at kommunen kan kreve dekket utgiftene for behandling av den konkrete byggesaken. I dette ligger imidlertid ikke at gebyret må beregnes nøyaktig i hver enkelt sak. Kommunen kan i regulativet legge til grunn gjennomsnittsbetraktninger. Det kunne ellers bli tidkrevende og dyrt å finregne utgiftene til behandling av hver enkelt sak. F. eks. brukes typebestemte gebyrer for behandling av saker, som like gebyrer for henholdsvis eneboliger, garasjer, meldepliktige tilbygg på bolighus og lignende. (…) I og med at gebyrene skal svare til selvkost i den enkelte sak, må kommunen påse at gebyrene for enkle og ukompliserte saker ikke blir for høye.’
Av praktiske årsaker vil nødvendigvis gebyrregulativet bygge på antakelser/ vurderinger om den gjennomsnittlige arbeidsmengden ved behandlingen av byggesøknader, og etter Høyesteretts vurdering svekkes ikke forutberegneligheten selv om gebyret fastsettes på bakgrunn av gjennomsnittskostnadene for den enkelte arealklasse.
Slik departementet oppfatter dommen, vil klasseinndelinger i gebyrregulativet være i tråd med den rettsoppfatning som Høyesterett la til grunn. Departementet presiserer imidlertid at det må kunne dokumenteres at utgiftene til saksbehandlingen påvirkes av den faktor som har vært sentral ved gebyrberegningen, jf. rundskriv H-5/02 og ovennevnte dom. I tilfeller hvor det hevdes at kommunens gebyrsatser ikke er fastsatt i henhold til selvkostprinsippet, vil en kunne be kommunen dokumentere at selvkostprinsippet er ivaretatt, f.eks. ved å fremlegge for- og etterkalkyler av grunnlaget for sine gebyrsatser. Det vil ikke være tilstrekkelig å vise til at en gebyrberegning som skjer i samsvar med regulativet oppfyller kravet til selvkost. Hvilke kostnader kommunen kan legge til grunn i beregningen, følger av ’Retningslinjer for beregning av selvkost for
kommunale betalingstjenester’ (H-2140).
7.2 Kart og delingsloven
Departementet er ikke kjent med at det foreligger en systematisert oversikt over kommunenes gebyrregulativer knyttet til delingsloven. Delingsloven hører administrativt under Miljøverndepartementet. Etter det vi har fått opplyst har heller ikke Miljøverndepartementet en systematisert oversikt over kommunenes gebyrregulativer på denne sektoren.
Miljøverndepartementet har på spørsmål fra en kommunal revisjonsenhet gitt uttrykk for sitt syn på beregning av selvkost etter delingsloven på bakgrunn av høyesteretts dom (sak 200702033-2/) i brev datert 31. juli 2007.
I brevet gir Miljøverndepartementet blant annet uttrykk for følgende:
’Departementet anbefaler på bakgrunn av Høyesteretts dom at kommunene legger følgende til grunn når de vedtar sine gebyrregulativer for arbeider etter delingsloven:
Kommunen må for det første forsikre seg om at de samlede gebyrinntektene for tjenesteområdet ikke overstiger de samlede kostnadene. Departementet antar at kommunen i den forbindelse med fordel kan basere sine kalkyler på Kommunaldepartementets rundskriv H-2140 Nye retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester. Kommunen må dernest utforme gebyrregulativet slik at gebyret i en konkret sak ikke på en urimelig måte overstiger de faktiske (faste og variable) kostnadene i sakens anledning. Departementet antar at kommunen kan utforme gebyrregulativet med stor frihet på dette punktet, og at det således må foreligge en vesentlig beløpsdifferanse i forhold til de faktiske kostnadene før et gebyr må regnes som ugyldig. Departementet konstaterer at det i saken som stod for Høyesterett, forelå et betydelig avvik regnet både relativt og i absolutt størrelse. Departementet antar at kommunene fortsatt vil ha anledning til en viss form for kryssubsidiering mellom enkeltsaker og mellom sakstyper. Departementet antar derfor at det ikke er nødvendig at kommunen foretar individuelle etter kalkyler umiddelbart etter at den enkelt saken er avsluttet, men at det er tilstrekkelig om kommunen med noe mellomrom kontrollerer mer generelt om regulativet fungerer etter intensjonene. Dersom kommunen ordinært ikke benytter timeregistrering, bør kommunen fra tid til annen foreta former for tidsregistrering for å kontrollere at ønsket samsvar mellom gebyrsatsene og faktiske kostnader blir opprettholdt, bl.a. for å fange opp endringer i produktiviteten på ulike sakstyper.’
Høyesteretts dom er også omtalt i Ot.prp. nr. 57 (2006-2007) Om lov om endringar i lov 17. juni 2005 nr. 101 om eigedomsregistrering o.a., kapittel 5.1, side 11 merknadene til § 32. Det fremgår her blant annet at:
’(…) Departementet foreslår (…) at kommunen i slike saker skal fastsetje eit samla gebyr for heile saka. Omfanget av ei oppmålingsforretning kan variere mykje. Departementet vil derfor ikkje lengre ha eit tilstrekkeleg sikkert grunnlag for å kunne setje brukande maksimalsatsar i slike saker. Gebyra bør i utgangspunktet fastsetjast på bakgrunn av kostnadane i den enkelte saka, men det er ikkje noko krav om eksakte berekningar. Kommunen kan til ein viss grad la enkelte typar saker subsidiere andre typar saker.
Høgsterett tok 26. oktober 2004 stilling til kva som kan reknast som ugyldig oppmålingsgebyr etter delingslova, jf Rt-2004 s. 1603. Saka gjaldt eit stort utbyggingsareal på ca. 356 dekar. Kommunen hadde brukt ca. 200 timer på arbeidet. Basert på ei timesats på kr. 940 ville dette gitt eit gebyr på i underkant av kr. 200.000. Kommunen berekna i staden eit gebyr basert på storleiken av arealet, og kom til ca. 1,1 mill. kr.
Eit fleirtal på tre dommarar meinte at eit slikt gebyr var ugyldig. Fleirtalet aksepterte at kommunen baserte gebyrberekninga på arealet, men meinte at kommunen i så fall måtte bruke satsar som tok større omsyn til dei gjennomsnittlege kostnadane slik at gebyret kom nærare dei faktiske kostnadane òg for så store areal. Mindretalet på to dommarar viste til at dei samla kostnadane til kommunen med kart- og delingsforretningane oversteig dei samla gebyrinntektene. Mindretalet meinte at delingslova gir kommunen stor fridom til å basere gebyrregulativet på ulike berekningsmåtar så lenge dei samla gebyrinntektene ikkje overstig dei samla kostnadane, og at gebyret i den konkrete saka derfor ikkje kunne dømmast for ugyldig.
Departementet foreslår å vidareføre dei rammene som fleirtalet i Høgsterett her kom fram til, òg etter lov om eigedomsregistrering. Kommunane skal, innafor desse rammene, likevel ha stor fridom til korleis dei vil byggje opp eigne gebyrregulativ. Det må såleis liggje føre ein vesentleg beløpsdifferanse i forhold til dei faktiske kostnadane før eit gebyr skal reknast som ugyldig. Departementet oppfordrar Kommunanes sentralforbund til å vidareføre arbeidet med rettleiande gebyrnormalar. Det vil i så fall vere naturleg at kommunane i regelen følgjer denne rettleiinga.
Departementet vil i forskrift fastsetje nærare reglar om når gebyret skal vere betalt, og om reduserte gebyr når kommunen ikkje held tidsfristar. Det kan òg vere aktuelt at departementet i forskrift fastset maksimalsatsar for enkelte reine føringssaker som ikkje omfattar oppmålingsforretning og som er av standardisert karakter landet sett under eitt. Det kan under dette vere aktuelt at enkelte slike saker skal vere gebyrfrie når gebyr kan ha uheldige avsilingseffektar.’
8. Spørsmålet om behovet for ytterligere
kontrollmekanismer eller klageordninger
Sivilombudsmannen har stilt spørsmål om Kommunal- og regionaldepartementet i lys av denne dommen eller generelt anser at det er behov for ytterligere kontrollmekanismer eller klageordninger for å sikre etterlevelse av selvkostprinsippet.
Kommunal- og regionaldepartementet viser til at bestemmelsene om selvkost finnes i sektorregelverket. Kommunal- og regionaldepartementet har utgitt en veileder for å bistå kommunene på temaer som ikke bør variere mellom sektorene. Det hører under de enkelte fagdepartementer å vurdere på hvilken måte selvkostprinsippet er ment å fungere på deres sektorområde samt spørsmål knyttet til kontrollmekanismer og klageordninger.
Vi har nedenfor omtalt de ulike generelle kontrollordninger som finnes hver for seg.
8.1 Forvaltningsklage og lovlighetskontroll
I de tilfellene hvor gebyrfastsettelsen er et resultat av vedtak truffet individuelt overfor den enkelte gebyrpliktige, eller det gis avslag på søknad om nedsettelse eller fritak fra gebyret ut fra rene rimelighetsbetraktninger, vil dette være enkeltvedtak som kan påklages etter forvaltningsloven § 28.
Etter departementets vurdering samsvarer dette utgangspunktet også med dommen i Høyesterett hvor kommunen hadde unnlatt å benytte dispensasjonshjemmelen i gebyrregulativet, hvilket medførte at gebyrvedtaket ikke kunne anses hjemlet i delingsloven, og at det dermed var ugyldig.
Fylkesmannen er delegert myndighet til på eget initiativ å ta en avgjørelse opp til lovlighetskontroll, jf. kommuneloven § 59 nr. 5. Begrepet ’avgjørelse’ i kommuneloven § 59 omfatter bl.a. både enkeltvedtak og forskrifter. Det vil i stor grad være opp til fylkesmannens skjønn når adgangen til å utføre lovlighetskontroll skal brukes, men myndigheten til å foreta kontroll etter kommuneloven § 59 nr. 5 forutsettes benyttet med varsomhet. Lovlighetskontroll er ikke klage i forvaltningslovens forstand. Fylkesmannen har derfor ikke kompetanse til å fatte ny avgjørelse, bare til å oppheve den foreliggende avgjørelse dersom denne er ugyldig, jf. § 59 nr. 4 andre ledd. Det vises for øvrig til rundskriv H-2123 Lovlighetskontroll etter kommuneloven § 59.
Fylkesmannen er videre pliktig å ta en sak opp til lovlighetskontroll dersom tre eller flere kommunestyrerepresentanter krever det.
Både vedtak i enkeltsaker og kommunens gebyrregulativ på de ulike områder kan være gjenstand for lovlighetskontroll etter bestemmelsene i kommuneloven.
8.2Internkontroll i kommunene – kontrollutvalg og revisjon
Som det fremgår av pkt. 3 har de kommunale kontrollutvalgene en helt generell hjemmel til å gjennomføre kontroll og tilsyn med kommunens virksomhet. Det ligger klart innenfor kontrollutvalgenes mandat å føre kontroll med om selvkostprinsippet er overholdt. Det vil imidlertid avhenge av det enkelte kontrollutvalgs (eventuelt kommunestyrets) prioritering om det skal iverksettes kontroll på dette området.
Utvalget har ansvar for å påse at det blir gjennomført forvaltningsrevisjon av kommunens virksomhet. Forvaltningsrevisjonsprosjekter kan være en egnet form for kontroll med selvkostprinsippet. I henhold til informasjon fra Norges Kommunerevisorforbund har Kommunal- og regionaldepartementets rundskriv H-2140 (veiledning om selvkostberegning) vært tema i et stort antall forvaltningsrevisjonsprosjekter.
Kommunal- og regionaldepartementet ser det ikke som naturlig å pålegge de kommunale kontrollutvalgene spesielle kontrollaktiviteter på bestemte områder. Dette vil bryte med de overordnede prinsipper for kontrollutvalgets virksomhet og oppgaver etter kommuneloven, jf. punkt 3 ovenfor.
8.3Spørsmålet om behov for endring av
retningslinjene i H-2140 ’Retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale
betalingstjenester’
Retningslinjene for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester (H-2140, 2003) gir grunnleggende prinsipper for beregning av selvkost. Formålet er å gi veiledning som skal bidra til at kommunale gebyrer baseres på et felles metodisk grunnlag, herunder å forhindre tilfeldige gebyrvariasjoner som ikke gjenspeiler faktiske ulikheter i kostnader eller subsidieringsgrad.
Retningslinjene er rettet mot beregning av samlet selvkost for et tjenesteområde. Retningslinjene definerer selvkost som den merkostnad kommunen har ved å yte en bestemt tjeneste, og gir nærmere veiledning til hvilke kostnader (aktiviteter) som er rimelig å ta med i en selvkostkalkyle og hvordan kapitalkostnader beregnes for et tjenesteområde.
Retningslinjene berører ikke spørsmålet om hvordan samlet selvkost skal fordeles på brukerne av den aktuelle tjenesten, og gir således ikke veiledning om hvordan et gebyrregulativ for en tjeneste skal fastsettes i praksis. Dette må ses i sammenheng med at det på de ulike sektorer kan være ønskelig å fordele gebyrene på den enkelte bruker etter ulike hensyn. Eksempelvis er differensiering av avfallsgebyrer av betydning for å motivere til avfallsreduksjon og gjenvinning. Dette tilsier at en må benytte ulike metoder for å beregne gebyrene til den enkelte bruker på de ulike tjenestene, slik at relevante hensyn kan ivaretas i gebyrfordelingen.
På denne bakgrunn er det Kommunal- og regionaldepartementets oppfatning at spørsmålet om å gi nærmere regler for hvordan gebyrer basert på selvkost skal fordeles på brukerne, best kan vurderes av det enkelte departement som forvalter regelverket på de ulike områder hvor selvkostprinsippet er lagt til grunn, jf. også pkt. 6.2 a) ovenfor. Det vurderes med andre ord ikke som hensiktsmessig å bygge ut rundskriv H-2140 slik at det også omfatter spørsmålet om fordeling mellom grupper av brukere.
8.4Ytterligere regler for selvkost i forskrifts form?
Hvorvidt uklarheter knyttet til spørsmålet om fordeling av selvkost på brukerne av de ulike tjenester best kan avhjelpes gjennom veiledende rundskriv eller gjennom forskrifter, er en vurdering som etter vårt syn må gjøres av de enkelte departementer som forvalter regelverket på det aktuelle område.
For Kommunal- og regionaldepartementets vedkommende nevner vi at bygningslovutvalget i sitt forslag til nye byggesaksregler i en ny plan- og bygningslov bl.a. har gjennomgått gebyrreglene, jf. NOU 2005:12 Mer effektiv bygningslovgivning II. Utvalget har foreslått å videreføre gjeldende gebyrordning med enkelte presiseringer. Utvalget har i utredningen vurdert mulighetene for standardiserte gebyrsatser med henvisning til at dette har blitt mer aktuelt da byggesaksbehandlingen i dag fremstår som mer standardisert. Dette ville i så fall føre til like gebyrsatser over hele landet. Utvalget uttaler følgende på s. 452:
’For utvalget fremstår en flytting av beslutninger om finansieringen av byggesaksbehandlingen fra kommunalt nivå (gebyrregulativ) til statlig nivå (forskrift) som en uhensiktsmessig endring, all den tid det er kommunen som skal utføre oppgavene. Metoden vil således være dårlig egnet til å sikre at selvkost inndekkes, samt nødvendiggjøre indeksregulering eller stadig forskriftsendring.’
Utvalget konkluderte med å ikke anbefale en standardisering da det vil gripe inn i de vurderinger kommunene selv skal forestå i forhold til gebyrnivå.
Departementet arbeider for tiden med forslag til nye byggesaksregler i en ny plan- og bygningslov som etter planen skal legges frem for Stortinget høsten 2008. Vi vil da se nærmere også på gebyrreglene.
9. Oppsummering
Kommunal- og regionaldepartementets samlede vurdering er at spørsmålet om etterlevelse av selvkostprinsippet i kommunene mer er et spørsmål om hvorvidt det bør gis bindende regler for hvordan selvkost skal beregnes og fordeles mellom brukerne av de ulike tjenester, enn et spørsmål om å gi ytterligere bestemmelser om kontroll og revisjon på dette området. Spørsmålet berører flere departementers ansvarsområder.»
Ved avslutningen av saken uttalte jeg:
«Kommunal- og regionaldepartementet har svart på mine spørsmål. Sammen med den vedlagte redegjørelsen fra Norges Kommunerevisorforbund synes brevet å gi en dekkende oversikt over de prinsipielle spørsmål som kontrollen med selvkostprinsippet reiser.
Hensikten med min henvendelse var primært å få en oversikt over problemstillingen, hvilke virkemidler man har, og hva som har vært gjort fra statlig side for å sikre kontrollen med denne delen av kommunenes virksomhet. Her som ellers vil arbeidet for å sikre en god og betryggende forvaltning være en kontinuerlig prosess, og enkle fasitsvar finnes neppe. Som nevnt har jeg mottatt flere henvendelser som knytter seg til anvendelsen av selvkostprinsippet. Disse henvendelsene er blitt fulgt opp enkeltvis, og noen av undersøkelsene er fortsatt til behandling. Departementets redegjørelse danner en nyttig bakgrunn ved undersøkelsen av disse sakene. Samtidig ønsker jeg å komme tilbake til problemstillingen i et brev til departementet når arbeidet med enkeltsakene er kommet lenger og jeg har høstet ytterligere erfaring.
Allerede nå ønsker jeg imidlertid å komme med enkelte korte kommentarer:
1. Spørsmålet om lov- eller forskriftsfesting av
regler om beregning av selvkost
Kommunal- og regionaldepartementet skriver at det kan være hensiktsmessig å gi autoritative og klare kriterier for beregning av gebyrer, som kan danne grunnlag for kommunerevisjonens kontroll. Det antydes at dette kan skje gjennom implementering av enkelte av reglene i rundskriv H-2140 i lov- og forskriftsverk. Dette synes å harmonere godt med uttalelser fra Norges Kommunerevisorforbund, som i brevet vedlagt departementets svar etterlyser en klargjøring av hvor langt rundskrivets bestemmelser er relevante for regnskapsrevisjonen. På bakgrunn av dette legger jeg til grunn at departementet vil arbeide videre med spørsmålet.
2. Hvordan skal gebyrer basert på selvkost fordeles på den enkelte bruker?
I min henvendelse til departementet viste jeg til Høyesteretts dom 26. oktober 2004 (Rt. 2004 s. 1603). Der ble det uttalt at selvkostprinsippet ikke bare krever at den enkelte sektor drives uten overskudd, men at selvkost også skal tilstrebes i den enkelte sak. På denne bakgrunn tok jeg særskilt opp spørsmålet om det er behov for ytterligere regler for å klargjøre dette. Departementets syn er at eventuell nærmere regulering av hvordan gebyrer basert på selvkost skal fordeles på brukerne, må vurderes av det enkelte departement som forvalter regelverket på de ulike sektorene. Dette er jeg enig i, men jeg antar likevel at det også vil være en rekke felles, sektorovergripende problemstillinger på dette feltet, og at det kan være hensiktsmessig med et visst interdepartementalt samarbeid.
Så vidt jeg forstår, foreligger det ingen sentral oversikt over kommunenes gebyrer på byggesaks- eller VAR-området. I lys av de klagesakene som jeg har vist til innledningsvis, samt den siste tidens medieoppmerksomhet rundt saksområdet, oppstår spørsmålet om det kunne være behov for en slik sentral oversikt på Kommunal- og regionaldepartementets saksområder. Det er ikke gitt at en slik oversikt vil være formålstjenlig, idet forholdene vil kunne variere atskillig fra kommune til kommune. Ikke minst vil geografiske forhold og store forskjeller i folketallet kunne føre til at innholdet i tilsynelatende like kommunale tjenester blir forskjellig og må legges ulikt opp. Dette vil igjen gi seg utslag i kostnadsnivået. Dessuten må det kommunale selvstyret respekteres innen de rammer som følger av lover og regler, herunder selvkostprinsippet. Likevel må det være et mål at det ikke er store og ugrunnede forskjeller mellom kommunene, og at den enkelte kommune har et bevisst forhold til den begrensning som ligger i selvkostprinsippet. Man kan derfor ikke se bort fra at en oversikt vil gi et bedre faktagrunnlag både ved den kommunale gebyrfastsetting og som grunnlag for sentrale myndigheter til å avdekke et eventuelt behov for mer detaljerte regler om fordelingen av selvkostbaserte utgifter på de enkelte brukerne.
Generelt sett reiser så vel beregning av selvkost, som fordelingen innenfor det enkelte tjenesteområde, kompliserte rettslige og regnskapsmessige problemstillinger, og det kan være vanskelig for den enkelte borger å kontrollere at reglene er fulgt. Det er følgelig av betydning at lov- og forskriftsverket er utformet på en slik måte at det rettslige utgangspunktet klart fremgår, og at man søker å sikre størst mulig grad av forutberegnelighet for pliktsubjektene – også hva gjelder fordelingen innenfor et enkelt tjenesteområde.
3. Behovet for ytterligere kontroll- eller
klageordninger
I henvendelsen herfra ble det også stilt spørsmål om det etter departementets syn er behov for ytterligere kontrollmekanismer eller klageordninger for å sikre etterlevelse av selvkostprinsippet. Departementet har vist til adgangen til forvaltningsklage etter forvaltningsloven § 28 og til muligheten til å be fylkesmannen om å foreta lovlighetskontroll av eget tiltak, jf. kommuneloven § 59 nr. 5, i tillegg til de kommunale internkontrollmekanismene kontrollutvalg og revisjon.
På bakgrunn av enkelte klagesaker her er det min erfaring at det for den enkelte borger kan være vanskelig å få en reell overprøving av et gebyrvedtak og anvendelsen av selvkostprinsippet. Sakene reiser ofte vanskelige problemstillinger og avveininger, og ikke minst en innsikt i kommunenes økonomi som folk vanligvis ikke sitter inne med. Til dette kommer at den enkelte gebyrfastsettelse ikke uten videre vil være et enkeltvedtak, slik at fastsettelsen ikke vil kunne påklages etter de ordinære klagereglene i forvaltningsloven. Den enkelte gebyrfastsettelse må i slike tilfeller eventuelt angripes på det grunnlag at regulativet eller anvendelsen av det er ulovlig, dvs. som en ren lovlighetsinnsigelse. En overprøving fra fylkesmannens side vil da måtte skje etter reglene om legalitetskontroll, og her vil fylkesmannen ofte være tilbakeholden. Jeg ber Kommunal- og regionaldepartementet være oppmerksom på denne problemstillingen i sitt videre arbeid.
Departementet peker særlig på kommunenes kontrollutvalgs og kommunerevisjonenes mulighet til å kontrollere om selvkostprinsippet følges. Betydningen av at kommunene på denne måten kan drive egenkontroll uavhengig av klage fra innbyggerne, er helt sentral for å sikre at selvkostprinsippet blir etterlevd. Forutsetningen er imidlertid at adgangen virkelig blir benyttet i praksis. Jeg har merket meg departementets opplysning om at det finnes «en rekke eksempler» på at kontrollutvalg har iverksatt forvaltningsrevisjonsprosjekter. Det kunne her være av interesse å få nærmere tall med en oversikt over hvilke kommuner som har gjennomført forvaltningsrevisjonsprosjekter der kontroll av selvkostprinsippet har vært del av mandatet, og hva disse eventuelt har munnet ut i. Den kunnskapen en slik oversikt kan gi, vil eventuelt kunne gi et bedre grunnlag for å vurdere behovet for ytterligere sentrale regler eller retningslinjer og hvordan disse bør utformes.
Når det gjelder byggesaksgebyrer spesielt, har departementet pekt på at det i enkeltsaker er mulig å be kommunen om å dokumentere at selvkostprinsippet er ivaretatt, ved å kreve fremlagt kalkyler og etterberegninger av grunnlaget for gebyrsatsene. Et særlig spørsmål er om det er grunn til å gjøre kommunene oppmerksomme på at de kan ha en slik dokumentasjonsplikt.
Etter den redegjørelsen som er gitt finner jeg foreløpig å kunne stille saken i bero. Jeg ønsker som nevnt å komme tilbake til problemstillingen når jeg har høstet ytterligere erfaringer.»