Sakens bakgrunn og våre undersøkelser
Sivilombudsmannen har siden våren 2018 mottatt flere henvendelser om at utbetaling av arbeidsavklaringspenger (AAP) har opphørt uten at brukeren først mottok varsel eller vedtak om dette på forhånd. Samme problemstilling er også omtalt i flere medieoppslag.
Flere av klagerne har tatt til orde for at forvaltningsloven § 16 om forhåndsvarsel pålegger Nav en plikt til å forhåndsvarsle og at manglende varsel forut for opphøret utgjør brudd på bestemmelsen.
De konkrete klagesakene ombudsmannen har mottatt, har hittil blitt avvist under henvisning til at problemstillingene først må tas opp med Nav, uavhengig av om det foreligger en klagerett. Dette blant annet for å bidra til en best mulig opplysning av disse sakene. Eksempelvis har det ikke vært klart hvilken oppfølging klagerne har mottatt fra Navs veileder underveis.
På generelt grunnlag ble det i brev 29. oktober 2018 herfra stilt noen spørsmål til Arbeids- og velferdsdirektoratet knyttet til Navs praksis i disse sakene. Vi opplyste samtidig å være kjent med at det i Facebook-grupper er oppfordret til å sende klage til ombudsmannen i disse sakene. Flere av klagene mottatt her har også hatt likelydende formuleringer. Dermed kan det stilles spørsmål om antallet klager hit gir et riktig bilde av omfanget av problemet, sammenlignet med utfordringer på andre områder som ombudsmannen er satt til å kontrollere. Vi har lagt til grunn at alle som har klaget hit, faktisk mener seg utsatt for en urett.
Vi var allerede kjent med at direktoratet mente at det ikke var et krav om forhåndsvarsel i sakene der AAP opphører fordi stønadsperioden har løpt ut. I ett av brevene vi har mottatt kopi av, hadde direktoratet formulert begrunnelsen for dette slik: «bruker har fått informasjon om varigheten på stønaden i det siste ordinære vedtaket, og skal ha vært fulgt opp av veileder med informasjon».
Vi ba direktoratet kort redegjøre for i hvilken grad det ved denne vurderingen var tatt høyde for at bestemmelsene om AAP er forholdsvis kompliserte. Direktoratet har selv lagt til grunn at Nav, uten søknad, skal vurdere om medlemmene kan ha rett til forlengelse av arbeidsavklaringspenger ut over ordinær periode. I ytelsens relativt korte levetid har det allerede i tillegg skjedd endringer i regelverket hva gjelder stønadsperioden. Vårt spørsmål var om systemet kan bidra til å skape en uoversiktlig situasjon for bruker, og at dette i seg selv kan bidra til et større behov for informasjon enn hva det ordinære vedtaket gir.
Videre ba vi direktoratet redegjøre for hvordan forutsetningen om at medlemmet «har vært fulgt opp av veileder med informasjon» sikres ved vurderingen av om forhåndsvarsel er nødvendig, og om det, i tilfeller der bruker ikke har mottatt slik informasjon, blir sendt varsel.
I svarbrev 11. desember 2018 sa direktoratet seg enig i at regelverket fremstår som noe komplisert, og at dette kunne skape en uoversiktlig situasjon for enkelte. Særlig hadde direktoratet erfart at nytt regelverk i 2018 hadde skapt utfordringer. På den bakgrunn opplyste direktoratet å ha satt
«fokus på å informere brukerne gjennom flere kanaler. Alle AAP-mottakere fikk tilsendt informasjon om at det ble innført nytt regelverk fra 01.1.2018, og hva det innebærer. Brukerne får informasjon i det siste vedtaket innenfor den ordinære delen av stønadsperioden om når retten til AAP opphører, og at AAP bare kan forlenges på visse vilkår. Bruker får også informasjon fra veileder».
På spørsmålet knyttet til veilederens oppfølging svarte direktoratet det ble forutsatt at rutinene for oppfølging og informasjon faktisk ble fulgt. Det ble derfor ikke sendt ytterligere forhåndsvarsel. All kontakt skal notat- eller referatføres, slik at det er dokumentert hvilken informasjon som er gitt. Dette i kombinasjon med at medlemmet også har «fått vedtak der det framgår at ytelsen opphører, medfører at det ikke sendes ytterligere varsel».
Vi hadde videre vist til Navs rundskriv til folketrygdloven § 11-30 «Unntak fra kravet om melding om vedtak og unntak fra kravet om forhåndsvarsel», der det står at
«[u]nntaket gjelder kun ved stans av ytelsen. Dersom arbeidsavklaringspenger skal opphøre, må NAV sende ut melding om vedtak».
Vi ba direktoratet vurdere om formuleringen var egnet til å skape en forventning om at et eventuelt vedtak om opphør ville bli mottatt før opphørsdato. Det ble vist til opplysningene om at flere hadde opplevd at utbetalingen stanset flere måneder før selve vedtaket om opphør ble fattet.
Direktoratet svarte at det var beklagelig at flere har mottatt vedtaket først en tid etter at makstid for AAP var nådd. Om dette opplyste direktoratet videre:
«Det jobbes for at dette antallet skal være på et minimumsnivå så raskt som overhode mulig, og det er lagt ned mye innsats fra våre saksbehandlere og veiledere. I august 2018 var det ca. 800 AAP-mottakere som ventet på å få nytt vedtak, enten om videre forlengelse eller om opphør, som ikke lenger hadde et løpende vedtak. I november var tallet nede på ca. 500.
Vedtak om stans og vedtak om opphør har til dels ulike rettsvirkninger, og de prosessuelle reglene knyttet til de to ulike vedtaksformene er også til dels ulike, noe som også fremgår av folketrygdloven § 11-30. Stansvedtak er et vedtak som stanser utbetaling av brukers ytelse i en løpende stønadsperiode fordi vilkårene for ytelsen ikke lenger er oppfylt eller fordi det er tvil om hvorvidt de er det. Et opphørsvedtak er et vedtak som bringer et løpende stønadsforhold eller en annen rettighet til opphør fordi vilkårene for ytelsen eller rettigheten fra et gitt tidspunkt ikke lengere er oppfylt. Når bruker ikke har fått et opphørsvedtak før forrige AAP-vedtak har nådd til-dato, er det fordi vi ikke har fått ferdigbehandlet saken. Med andre ord så vet ikke vi på dette tidspunktet om bruker har rett til AAP etter unntaksvilkårene i folketrygdloven § 11-12, om brukers arbeidsevne er avklart, eller om retten til AAP skal opphøre fordi bruker ikke har videre rett til AAP. Av samme grunn kan det være vanskelig å gi et varsel om opphør før det forrige AAP-vedtaket har nådd til-dato. Varsel om opphør vil også kunne forlenge saksbehandlingstiden.»
Direktoratet bemerket også at NAV ikke har hjemmel til å utbetale AAP uten at bruker har et vedtak som bekreftet at vilkårene for utbetaling var oppfylt.
Ombudsmannens syn på saken
Spørsmålet er først og fremst om Navs praksis ved opphør av AAP grunnet utløpt stønadsperiode er i tråd med forvaltningslovens bestemmelse i § 16 med krav om forhåndsvarsel og rett til å uttale seg før vedtak treffes. Ombudsmannens kontroll bygger på gjeldende rett. Politiske spørsmål – f eks. om regelverket bør endres slik at flere vil ha krav på å få perioden med AAP forlenget i påvente av nytt vedtak – er noe ombudsmannen ikke kan uttale seg om. Temaet i saken er altså plikten til å forhåndsvarsle før opphør, ikke vilkårene for å få en AAP-ytelse.
Formålet med ytelsen arbeidsavklaringspenger er å sikre inntekt for et medlem som på grunn av sykdom, skade eller lyte har fått nedsatt arbeidsevne. I tillegg er det et vilkår om at bruker enten får aktiv behandling, deltar på arbeidsrettet tiltak eller får annen oppfølging med sikte på å skaffe eller beholde arbeid. Dette formålet fremgår av folketrygdloven § 11-1.
AAP gis så lenge det er nødvendig for at medlemmet skal kunne gjennomføre fastsatt aktivitet med sikte på å komme i arbeid. Stortinget har likevel fastsatt at det gjelder en maksimaltid for hvor lenge det er mulig å motta ytelsen, jf. § 11-12. Ved innføringen av ytelsen i 2010 var denne perioden fire år, men ble redusert til tre år ved en lovendring som trådte i kraft 1. januar 2018. Brukere som er innvilget AAP får informasjon i det innvilgede vedtaket om hvor lenge ytelsen løper, altså hvilken dato deres AAP opphører. På visse vilkår kan stønadsperioden forlenges i inntil to år. Nav skal av eget tiltak vurdere om det er grunnlag for forlengelse, og fatter da vedtak som enten innvilger forlengelse eller bekrefter at ytelsen opphører på tidligere fastsatt dato. Dersom Nav ikke rekker å fatte dette vedtaket før stønadsperioden løper ut, vil selve utbetalingen utebli uten at medlemmet har mottatt noe vedtak først. Spørsmålet er altså om bruker skal varsles på forhånd om at dette kan skje.
Forvaltningens plikt til å sende forhåndsvarsel er som nevnt regulert i forvaltningsloven § 16. Bestemmelsen fastslår i første ledd at en part «som ikke allerede ved søknad eller på annen måte har uttalt seg i saken, skal varsles før vedtak treffes og gis høve til å uttale seg innen en nærmere angitt frist». Varselets innhold er regulert i bestemmelsens annet ledd: «Forhåndsvarslet skal gjøre greie for hva saken gjelder og ellers inneholde det som anses påkrevd for at parten på forsvarlig måte kan vareta sitt tarv». Bestemmelser oppstiller også unntak. Etter tredje ledd kan forhåndsvarsling unnlates dersom «vedkommende part allerede på annen måte har fått kjennskap til at vedtak skal treffes og har hatt rimelig foranledning og tid til å uttale seg, eller varsel av andre grunner må anses åpenbart unødvendig».
Varslingsplikten sikrer kontradiksjon, og sammen med forvaltningens veiledningsplikt bidrar reglene til å ivareta utredningsplikten. Parten skal gis mulighet til både å innrette seg og å påvirke resultatet. Dette sikrer et best mulig opplyst grunnlag for å fatte vedtak.
Direktoratet har vist til unntaket fra varslingsplikten der parten allerede på annen måte har blitt kjent med at vedtak skal treffes og har hatt mulighet og tid til å uttale seg. Etter direktoratets oppfatning får unntaket her anvendelse ettersom bruker har blitt orientert om datoen for opphør av ytelsen i det «siste ordinære vedtaket», altså vedtaket som innvilget ytelsen i utgangspunktet. Bruker skal også være fulgt opp med informasjon fra veilederen underveis. I tillegg er særskilt informasjon knyttet til lovendringen i 2018 sendt til alle AAP-mottakere.
Ut fra den redegjørelsen direktoratet har gitt for Navs praksis, er ombudsmannens enig i at den er i tråd med varslingsreglene i forvaltningsloven § 16. Det er da vanskelig å se at en varslingsplikt likevel generelt skulle følge av ulovfestede krav til forsvarlig saksbehandling eller god forvaltningsskikk.
Direktoratet har i sitt svar forutsatt at Navs veiledere følger retningslinjene hva gjelder oppfølging og informasjon. Flere av henvendelsene mottatt her gir imidlertid inntrykk av at retningslinjene ikke er fulgt. I hvilken grad dette stemmer har ikke uten videre vært klart, og uklarheten er en av årsakene til at klagerne er blitt henvist til i første omgang å ta saken opp med Nav. Klagerne skal da ha blitt orientert om muligheten for å fremme ny klage til ombudsmannen når forvaltningen har ferdigbehandlet henvendelsen. Hittil har ombudsmannen ikke registrert at noen har kommet tilbake med ny klage hit.
Ombudsmannen utelukker ikke at det kan være et problem at retningslinjene for løpende veiledning i AAP-saker ikke blir fulgt for enkelte. Erfaringsgrunnlaget som klagesakene her utgjør, gir likevel ikke holdepunkter for at dette er et generelt problem.
Det er videre ikke slik at en mangelfull oppfølging fra veileders side i enkelttilfeller uten videre tilsier at varsel etter forvaltningsloven § 16 skulle blitt sendt. Som direktoratet har vist til, vil det enkelte medlem fortsatt ha fått opplyst om opphørsdato i det tidligere vedtaket. Med mindre bruker har sikre holdepunkter for at forlengelse vil innvilges før denne dato, for eksempel etter en lovnad fra veilederen, slutter ombudsmannen seg til at parten har «fått kjennskap til at vedtak skal treffes og har hatt rimelig foranledning og tid til å uttale seg», jf. unntaket fra varslingsplikten i forvaltningsloven § 16 tredje ledd bokstav c).
Det er enighet om at det er beklagelig at flere brukere har stått uten vedtak om eventuell forlengelse av AAP, eller innvilgelse av uføretrygd, ved utløpet av stønadstiden. Lovendringen som trådte i kraft 1. januar 2018 synes å ha skapt kapasitetsutfordringer som direktoratet ikke hadde forutsett. Som direktoratet har påpekt, har Nav ikke hjemmel til å foreta utbetalinger uten at vilkårene for ytelsen er vurdert oppfylt i form av et vedtak. Direktoratet har beklaget situasjonen, og opplyser å gjøre sitt ytterste for å begrense dette problemet i fremtidige saker. Antallet brukere som står uten vedtak, er også redusert i løpet av 2018. Som direktoratet har påpekt, vil en eventuell ny rutine om varsel før opphør kunne forlenge saksbehandlingstiden. Ombudsmannen har ikke ytterligere merknader til redegjørelsen direktoratet har gitt, og finner å kunne avslutte saken med dette.
Konklusjon
Ombudsmannen avslutter saken med den redegjørelsen Arbeids- og velferdsdirektoratet har gitt om bakgrunnen for ikke å sende ut særskilt forhåndsvarsel før utløpet av AAP stønadsperioden. Det samme gjelder redegjørelsen for de tiltak som er satt inn for å søke å sikre informasjon og redusere antallet stønadsmottakere som må vente på nytt vedtak. Navs praksis generelt er i tråd med varslingspliktreglene i forvaltningsloven § 16.