Uttalelse
Ombudsmannen mottok en klage fra advokat A på vegne av selskapet B. Klagen gjaldt Statens landbruksforvaltnings vedtak om å avslå søknaden om å få avholdt takst over skade på skipet C etter naturskadeloven § 8.
Da C sank, søkte selskapet om takst etter naturskadeloven § 8. Statens landbruksforvaltning vedtok at takst ikke kunne holdes for Statens naturskadefonds regning. Det fremgikk av vedtaket at landbruksforvaltningen «finner det sannsynliggjort at vilkårene for erstatning ikke foreligger, jf. naturskadeloven § 1 og § 5. Takst kan derfor ikke holdes for fondets regning, jf. naturskadeloven § 8, tredje ledd.» Vedtaket inneholdt ikke nærmere begrunnelse.
Det er opplyst at klager fikk muntlig begrunnelse i etterkant om at Statens landbruksforvaltning hadde lagt til grunn at C kunne vært forsikret innenfor alminnelige forsikringsordninger. Klager anførte at dette ikke var tilfelle, og fremla korrespondanse med forsikringsgivere for å underbygge anførselen. Selskapet ba derfor Statens landbruksforvaltning om å omgjøre eget vedtak. Statens landbruksforvaltning fant ikke grunn til å omgjøre vedtaket. Spørsmålet om muligheten til å få forsikret C ble ikke nevnt i omgjøringsvurderingen.
B klaget vedtaket inn for ombudsmannen. Selskapet anførte blant annet at vedtaket var mangelfullt begrunnet.
Undersøkelsene herfra
Ombudsmannen fant grunn til å undersøke saken nærmere.
Landbruksdirektoratet (tidligere: Statens landbruksforvaltning og Statens reindriftsforvaltning) ble bedt om å redegjøre for om vedtaket om ikke å holde takst oppfylte kravet til begrunnelse i forvaltningsloven § 24 første ledd, jf. § 25. Det ble videre stilt spørsmål om en eventuell mangelfull begrunnelse etter Landbruksdirektoratets syn medfører at vedtaket er ugyldig.
Landbruksdirektoratet svarte ikke direkte på spørsmålet om vedtaket oppfyller forvaltningslovens krav til begrunnelse. Direktoratet ga i stedet en redegjørelse for hvorfor vedtakets innhold er materielt riktig, og skrev deretter at «vi ikke anser vedtaket som ugyldig. Det vises også til at B ble orientert av lensmannen om årsaken til at takst ikke ble holdt». I det fremlagte brevet fra politiet til Statens landbruksforvaltning før vedtaket – som klager i følge brevet skal være gjort kjent med – fremgår det at «[u]nder henvisning til naturskadelovens § 5 har en kommet til at takst ikke bør avholdes. Dette begrunnes med: Skaden kunne vært dekket ved en alminnelig forsikringsordning.»
Klager kommenterte deretter Landbruksdirektoratets svar.
Ombudsmannen ser slik på saken
Spørsmålet for ombudsmannen er om vedtaket oppfyller kravene til begrunnelse i forvaltningsloven §§ 24 og 25.
Forvaltningsloven §§ 24 og 25 inneholder krav til begrunnelsen for enkeltvedtak. Begrunnelsesplikten skal blant annet sikre at berørte parter i saken får nødvendig og tilstrekkelig informasjon til å forstå forvaltningens avgjørelse og hvorfor forvaltningen eventuelt ikke etterkommer partens søknad, krav, ønske eller klage. Dette er viktig av hensyn til parten selv, men er også ansett nødvendig for å ivareta forvaltningens legitimitet og publikums tillit til forvaltningen. Krav om begrunnelse oppfordrer til større grundighet og nøyaktighet ved behandling og avgjørelse av saken, noe som i neste omgang vil føre til flere materielt sett riktige avgjørelser.
Plikten til å gi begrunnelse følger av forvaltningsloven § 24. Krav til begrunnelsens innhold er gitt i § 25:
«I begrunnelsen skal vises til de regler vedtaket bygger på, med mindre parten kjenner reglene. I den utstrekning det er nødvendig for å sette parten i stand til å forstå vedtaket, skal begrunnelsen også gjengi innholdet av reglene eller denproblemstilling vedtaket bygger på.
I begrunnelsen skal dessuten nevnes de faktiske forhold som vedtaket bygger på. Er de faktiske forhold beskrevet av parten selv eller i et dokument som er gjort kjent for parten, er en henvisning til den tidligere framstilling tilstrekkelig. I tilfelle skal det i underretningen til parten vedlegges kopi av framstillingen.»
Reglene om begrunnelsens innhold i § 25 må ses på som minimumsregler. Bestemmelsen er utformet slik at kravene til begrunnelsens innhold vil variere med behovet i den enkelte saken. Forvaltningen må derfor vurdere om det bør gis en mer utfyllende begrunnelse enn det som følger av ordlyden i § 25.
Naturskadeloven § 8 tredje ledd lyder:
«Takststyreren skal vurdere om det er grunnlag for å avholde takst. Kommer takststyreren til at det ikke bør holdes takst fordi … vilkårene for erstatning ikke foreligger, sender styreren meldingen med sin uttalelse til fondsstyret. … Fondsstyret avgjør om takst blir holdt. Fondsstyrets vedtak kan ikke påklages.»
Takststyreren skrev i uttalelsen til fondsstyret, at «takst ikke bør avholdes» fordi «skaden kunne vært dekket ved en alminnelig forsikringsordning». Statens Landbruksforvaltning på sin side nevner ikke muligheten for forsikringsdekning i vedtaket, men viser kun til at det er funnet «sannsynliggjort at vilkårene for erstatning ikke foreligger, jf. naturskadeloven § 1 og § 5».
Under ombudsmannen behandling av saken har Landbruksdirektoratet begrunnet vedtaket nærmere. Foruten at C kunne forsikres mot skaden, trekker direktoratet også fram at skadene ikke skyldtes en «naturulykke», jf. naturskadeloven § 4 første ledd. Dette begrunnes med at det ikke var stormflo på stedet, og at storm ikke førte direkte til skaden. En tredje grunn direktoratet trekker frem er – slik ombudsmannen forstår brevet hit – at naturskadeloven ikke dekker skade på «skip og småbåter og ting i disse», jf. § 5, og at C omfattes av dette unntaket.
Et vedtak om ikke å avholde takst er ikke et avslag på krav om erstatning for naturskade. Det kan ikke stille de samme kravene til begrunnelse for et avslag på takst som for et avslag på krav om erstatning. Når naturskadeloven § 8 tredje ledd oppstiller «fordi vilkårene for erstatning ikke foreligger» som et vilkår for ikke å avholde takst, kan det opplagt ikke innebære at fondsstyret må prøve fullt ut om alle lovens vilkår for erstatning er oppfylt. Selve taksten vil i mange tilfeller være avgjørende for å kunne avklare om lovens vilkår for erstatning er oppfylt. Det er mer nærliggende at det må foretas en prejudisiell vurdering av om det etter fondsstyret syn er klart at ett eller flere av vilkårene for erstatning ikke er oppfylt. Og begrunnelsen for ikke å holde takst bør gjøre skadelidte i stand til å vurdere om han skal ta risikoen ved å kreve takst for egen regning, jf. naturskadeloven § 8 fjerde ledd.
I denne saken har Statens landbruksforvaltning nøyd seg med å vise til de reglene vedtaket bygger på. De lovbestemmelsene det vises til, inneholder imidlertid flere vilkår. Det fremgår ikke av vedtaket hvilket eller hvilke av disse vilkårene som ikke anses oppfylt, og heller ikke hvorfor vilkårene ikke var oppfylt. Klager gis da liten mulighet til å sette seg inn i de vurderinger som er gjort, og kan vanskelig vurdere om det er grunnlag for å kreve takst for egen regning, jf. naturskadeloven § 8 fjerde ledd. Begrunnelsen i vedtaket oppfyller etter ombudsmannens syn verken kravene til begrunnelse i forvaltningsloven § 25 første eller annet ledd.
Landbruksdirektoratet har ikke besvart ombudsmannens spørsmål, men gir i svaret hit i stedet en utfyllende begrunnelse for vedtaket. Ombudsmannen merker seg at Landbruksdirektoratet her delvis viser til nye grunnlag for å avslå søknaden om takst, foruten den muntlige begrunnelsen klager fikk i etterkant av vedtaket.
Oppsummering
Begrunnelsen i vedtaket oppfyller ikke kravene i forvaltningsloven § 25 første og annet ledd. Ombudsmannen finner likevel å kunne la saken bero med den begrunnelse Landbruksdirektoratet nå har gitt, jf. sivilombudsmannsloven § 10 fjerde ledd. Ombudsmannen forutsetter at det i fremtidige vedtak etter naturskadeloven § 8 tredje ledd gis en begrunnelse som gir søkeren mulighet til å vurdere om det er grunnlag for å kreve takst for egen regning, jf. naturskadeloven § 8 fjerde ledd.