Sakens bakgrunn
En journalist i NRK begjærte 5. desember 2016 innsyn i dokumenter fra en straffesak hos Sør-Vest politidistrikt. Innsynsbegjæringen gjaldt et avhør og en sakkyndigrapport. Straffesaken dokumentene tilhørte var avsluttet med frifinnende dom i tingretten.
Politidistriktet avslo begjæringen om innsyn 13. januar 2017. Avslaget ble påklaget 21. februar 2017. I brev 27. mars 2017 til Rogaland statsadvokatembeter fastholdt politidistriktet avslaget og oversendte saken til klagebehandling.
Klageren etterlyste statsadvokatembetets avgjørelse i e-post 9. august 2017. I e-post 30. august 2017 svarte statsadvokat A til klageren at han etter å ha kommet tilbake fra ferie 21. august 2017, hadde kontaktet politidistriktet for å få deres redegjørelse for behandlingen av saken. Han varslet at han ventet tilbakemelding fra politidistriktet snarest, men var opptatt med andre gjøremål frem til 1. september 2017.
I e-post 22. september 2017 varslet statsadvokaten om at han hadde «omsider fått tilgang til politiets vedtak». På grunn av at han skulle aktorere en hovedforhandling, anslo han saksbehandlingstiden til innen utløpet av oktober. Saksbehandlingstiden ble beklaget.
Etter at svar uteble, sendte klageren en ny påminnelse 1. november 2017. Statsadvokaten svarte i e-post samme dag og beklaget at saksbehandlingstiden var blitt lang. Samtidig opplyste han om at han var pålagt å ta tre ukers ferie og derfor hadde kontaktet embetslederen for å undersøke om saken kunne fordeles til en annen statsadvokat.
I brev 28. november 2017 brakte advokat Anne-Hilde Storm, på vegne av NRK, saken inn for ombudsmannen. Klageren viste til at det var gått mer enn ni måneder siden klagen ble fremsatt uten at den hadde blitt ferdigbehandlet, og at saksbehandlingstiden var i strid med god forvaltningsskikk.
Undersøkelsene i saken
Ombudsmannen innledet sine undersøkelser ved å kontakte Rogaland statsadvokatembeter på telefon. I telefonsamtale med statsadvokat A ble saksbehandlingstiden igjen beklaget. Samtidig ble det opplyst at klagen ville bli behandlet innen utløpet av uke 49.
På grunn av tiden som var gått, fant ombudsmannen likevel grunn til å undersøke saken nærmere.
I brev 8. desember 2017 herfra ble Rogaland statsadvokatembeter bedt om å redegjøre nærmere for saken. Det ble blant annet vist til Riksadvokatens veileder 3. oktober 2017 (RA-2017-3-S) punkt 7.5, hvor det fremgår at begjæringer om innsyn i straffesaksdokumenter må avgjøres «innen rimelig tid». Til sammenligning ble det vist til at fristene for behandling av krav om innsyn i dokumenter som er omfattet av offentleglova er strenge, og at offentleglova § 32 fastslår at klager i innsynssaker må avgjøres «utan ugrunna opphold».
Under henvisning til dette ble Rogaland statsadvokatembeter bedt om å redegjøre nærmere for årsaken til at saksbehandlingstiden hadde trukket ut og om de anså at innsynsklagen hadde blitt behandlet tilstrekkelig raskt. I tillegg ble det bedt opplyst om saksbehandlingstiden var representativ for embetets behandling av innsynssaker.
Videre ble statsadvokatembetet bedt om å redegjøre for hvilke rutiner de hadde for å sikre at innsynssaker ble behandlet raskt. Det ble også spurt om hvordan embetet prioriterte innsynssakene. I tillegg ba ombudsmannen om å få oversendt eventuelle skriftlige rutiner og sakens dokumenter.
I brev 4. januar 2018 svarte Rogaland statsadvokatembeter ved statsadvokat A på ombudsmannens henvendelse. Det ble vist til at statsadvokatembetet først ble kjent med klagen etter å ha mottatt påminnelsen fra klageren i e-post 9. august 2017. Statsadvokaten som behandlet saken ble først kjent med klagen da han kom tilbake fra ferie 21. august 2017. Politidistriktet ble deretter kontaktet 23. august 2017 med forespørsel om å oversende vedtaket og sakens dokumenter. Dette mottok statsadvokatembetet først 22. september 2017 etter å ha sendt purring til distriktet. Etter dette var statsadvokaten opptatt med inspeksjon av politidistriktets straffesaksbehandling i to og en halv uke, og deretter utførelse av et aktorat i en to ukers hovedforhandling. Statsadvokaten viste til at klageren ble informert om dette i e-post 22. september 2017.
Etter dette, forklarte statsadvokaten, at han ble pålagt å avvikle tre ukers ferie i november, og det ble klart at han da ikke ville klare å ferdigstille vedtaket. Det ble vist til at klageren ble orientert om dette i e-post 1. november 2017 og at embetsleder mottok kopi av denne «med anmodning om å vurdere å sette en ny statsadvokat på saken». Det ble ikke vurdert som hensiktsmessig å omfordele saken på grunn av sakens særegenheter.
Deretter ble følgende redegjørelse gitt:
«Avgjørelsen av klagen krevde konkrete og krevende vurderinger. Innsynsbegjæringen gjaldt et politiavhør med lyd og bildeopptak med tilhørende sakkyndig vurdering. Den var av prinsipiell interesse, og ble fremmet som ledd i utarbeidelsen av et undersøkende program om norske politiavhør. Klagen var på 7 sider med redegjørelse for prinsipale og subsidiære rettslige grunnlag for innsyn.
Reglene om innsyn i straffesaksdokumenter for andre enn sakens parter er spredt i ulike lover og forskrifter. Reglene åpner i stor grad for skjønnsmessige vurderinger. Det er nødvendig å gjøre seg kjent med avgjørelser fra Høyesterett og Den europeiske menneskerettighetsdomstolen (EMD). En forsvarlig behandling av en slik klage forutsetter grundige avveininger og innsikt i sakens fakta, herunder særlig i politiavhøret (2 timer og 18 minutter) og sakkyndigrapporten (94 sider).
Den totale saksbehandlingstiden er beklagelig lang, men skyldes de forhold som nevnt. For helhetens skyld må det likevel nevnes at arbeidspresset ved embetet er stort med krav om hurtig saksbehandling av en rekke sakstyper bl.a. varetekt, ankeekspedisjoner og klagesaker. I tillegg kommer forberedelse og utførelse av til dels omfattende aktorater, tidvis reisevirksomhet, jourtjeneste og inspeksjoner.
Antallet innsynsbegjæringer som embetet mottar til behandling er så lite, at det ikke er mulig å angi noen alminnelig saksbehandlingstid. Innkomne begjæringer blir registrert i saksbehandlingssystemet ‘Doculive’. Deretter blir det tatt utskrifter av dokumentene som legges i mappe og overleveres embetsleder for fordeling til saksansvarlig statsadvokat. Begjæringene håndteres fortløpende og undergis prioritering i en hektisk hverdag slik som nevnt ovenfor. Det foreligger ikke skriftlige rutiner for behandlingen av innsynsbegjæringer.»
Sakens dokumenter, og statsadvokatembetets vedtak 11. desember 2017 om avslag på innsynsbegjæringen, ble oversendt sammen med svaret fra embetet.
Ombudsmannen mottok et nytt brev 18. januar 2018 fra statsadvokatembetet. Det ble der presisert at når embetet tidligere hadde oppgitt at de ikke hadde skriftlige rutiner, siktet de til lokale rutiner. Embetet var kjent med Riksadvokatens veileder for innsyn i straffesaksdokumenter.
Klageren kom med merknader 22. januar 2018 til statsadvokatembetets redegjørelse. Det ble vist til at det hittil hadde vært ukjent for klageren at statsadvokatembetet ikke hadde blitt kjent med klagesaken før 9. august 2017. Klageren hadde flere merknader til statsadvokatembetets beskrivelse av hva som hadde skjedd og mente dette viste at saksbehandlingsrutinene hos Sør-Vest politidistrikt og eventuelt Rogaland statsadvokatembeter var for dårlig. Saksbehandlingstiden var etter klagerens syn for lang selv om det legges til grunn at statsadvokatembetet først mottok klagen 9. august 2017. Etter deres syn var fire måneder saksbehandlingstid i strid med både veilederen fra Riksadvokaten og god forvaltningsskikk.
Rogaland statsadvokatembeter kom med tilsvar 29. januar 2018.
Ombudsmannens syn på saken
Spørsmålet er hvorvidt saksbehandlingstiden for innsynsbegjæringen har vært for lang.
Utgangspunktet i politi- og straffeprosesslovgivningen er at allmennheten eller pressen ikke har krav på innsyn i staffesaksdokumenter ut over tiltalebeslutninger og rettslige avgjørelser, jf. straffeprosessloven § 28 og påtaleinstruksen § 22-7. Politiet og påtalemyndigheten har imidlertid adgang til å gi innsyn i straffesaksdokumenter som ikke inneholder taushetsbelagte opplysninger. Taushetsplikten følger av politiregisterloven § 23. Etter politiregisterloven § 34 har politiet og påtalemyndigheten også en viss adgang til å gi innsyn i taushetsbelagte opplysninger. Innsyn i straffesaksdokumenter i avsluttede straffesaker for allmennheten eller pressen er nærmere regulert i politiregisterforskriften § 27-2 tredje ledd. Bestemmelsen har følgende ordlyd:
«Begjæring fra andre om utlån eller gjennomsyn av dokumentene i en avsluttet straffesak kan bare etterkommes dersom vedkommende har saklig grunn for lån eller gjennomsyn av dokumentene.»
Videre har EMK artikkel 10, og den tilsvarende bestemmelsen i SP artikkel 19, regler om ytringsfrihet, herunder friheten til å motta og meddele opplysninger.
EMK artikkel 10 nr. 1 første og annet punktum har i norsk oversettelse følgende ordlyd:
«Enhver har rett til ytringsfrihet. Denne rett skal omfatte frihet til å ha meninger og til å motta og meddele opplysninger og ideer uten inngrep av offentlig myndighet og uten hensyn til grenser.»
Bestemmelsens ordlyd gir i utgangspunktet et negativt vern mot sensur, men ikke et positivt krav på innsyn, jf. Rt. 2015 s. 1467. Det er imidlertid lagt til grunn at artikkel 10 nr. 1 også vil kunne innebære en plikt til å gjøre informasjon tilgjengelig for pressen i saker av offentlig interesse.
Ytringsfrihetsbestemmelsen i Grunnloven § 100 femte ledd gir også enhver rett til innsyn i statens og kommunenes dokumenter, med de begrensninger som følger av lov. Sjette ledd pålegger myndighetene å legge til rette for «en åpen og opplyst offentlig samtale». Paragraf 100 er en rettesnor ved tolkningen av bestemmelser som begrenser retten til innsyn, men det følger uttrykkelig av forarbeidene at den ikke omfatter påtalemyndighetens virksomhet i saker som behandles etter rettspleielovene, jf. St.meld. nr. 26 (2003-2004) punkt 6.6. s. 144.
Ingen av de nevnte bestemmelsene har nærmere regler om saksbehandlingen eller saksbehandlingstiden for innsynsbegjæringer.
Det følger av Riksadvokatens veileder 3. oktober 2017 (RA-2017-3-S) punkt 7.5 at begjæringer om innsyn i straffesaksdokumenter skal avgjøres «innen rimelig tid». Videre heter det i veilederen:
«Begjæringen må avgjøres innen rimelig tid. Det er ikke fastsatt noen frist for behandling av innsynsbegjæringer i straffesaker. … Det følger av Justisdepartementets veileder til offentlighetsloven, G-2009-419, kap. 9.3 at innsynsbegjæringer bør avgjøres innen en til tre virkedager, med mindre begjæringen reiser vanskelige og tvilsomme spørsmål eller er ekstraordinært omfattende og f.eks. gjelder flere hundre dokumentsider og flere dokumenter med taushetsbelagte opplysninger. …
Riksadvokaten har vurdert om veilederen til offentlighetsloven kan tjene som et utgangspunkt også for påtalemyndighetens saksbehandlingstid, men har kommet til at veilederen ikke er godt egnet til å gi føringer for behandlingen av innsynsbegjæringer i straffesaksdokumenter. Mens de dokumenter som er underlagt offentlighetsloven i stor grad består av dokumenter som ikke er taushetsbelagt, er det motsatte ofte tilfelle for straffesaksdokumenter. Spørsmålet om det kan gjøres unntak fra taushetsplikten ved å gi innsyn forutsetter en konkret og ikke sjelden ganske krevende vurdering, og det vil i praksis variere hvor komplisert vurderingen er. Det kan derfor vanskelig oppstilles noen frist for behandlingen utover at innsynsbegjæringen må avgjøres innen rimelig tid. Der en antar at saksbehandlingstiden vil kunne ta lenger tid enn innsynsbegjæringen synes å forutsette, bør det gis en orientering om antatt saksbehandlingstid.»
Forvaltningsloven gjelder som hovedregel for den delen av politiets og påtalemyndighetens virksomhet som ikke utøves i medhold av rettspleielovene, i første rekke straffeprosessloven, jf. blant annet ombudsmannens uttalelse 19. november 2014 (SOM-2014-409). Forvaltningsloven § 11 a første ledd har alminnelige regler om saksbehandlingstid i offentlig forvaltning. Bestemmelsen må anses som et utslag av kravet til god forvaltningsskikk. Etter bestemmelsen skal forvaltningsorganet «forberede og avgjøre saken uten ugrunnet opphold». Kriteriet «uten ugrunnet opphold» er skjønnsmessig, og hva som er forsvarlig saksbehandlingstid, må avgjøres konkret, og kan variere med sakens art og omfang, tilgjengelige ressurser mv., jf. Woxholth, Forvaltningsloven med kommentarer (5. utg. 2011) s. 239 flg.
Etter offentleglova § 2 fjerde ledd tredje punktum og offentlegforskrifta § 3 er ikke politiets og påtalemyndighetens dokumenter i tilknytning til deres gjøremål etter straffeprosessloven, omfattet av lovens virkeområde. Offentleglovas saksbehandlingsfrister vil derfor ikke kunne anvendes direkte i forliggende sak. Selv om politiet og påtalemyndigheten ikke er underlagt offentleglovas regler om behandling av innsynsbegjæringer i denne saken, vil imidlertid hensynene bak reglene om saksbehandlingstid i loven kunne gjøre seg gjeldende også for innsynsbegjæringer i straffesaksdokumenter.
Etter offentleglova skal både innsynsbegjæringer og klager over innsynsavslag behandles «utan ugrunna opphald», jf. offentleglova §§ 29 og 32. Ombudsmannen har blant annet i årsmeldingen for 2008 side 59 (SOMB-2008-7) lagt til grunn at hensynene bak offentlighetsprinsippet tilsier en hurtig saksbehandling av innsynsbegjæringer generelt. Det ble videre uttalt at det beror på en konkret vurdering om en klage kan sies å være behandlet «utan ugrunna opphold» der sentrale momenter i vurderingen er sakens omfang og karakter, men også etter omstendighetene forvaltningsorganets arbeidsmengde. Ombudsmannen mente at en normal saksbehandlingstid i klageinstansen på mellom to og tre uker etter mottakelse av saken fra førsteinstansen vanskelig kunne aksepteres.
I ombudsmannens særskilte melding til Stortinget i april 2001 om praktiseringen av offentlighetsloven i Lillehammer og Trondheim kommuner, Dokument nr. 4:1 (2000-2001), s. 18 har ombudsmannen utdypet nærmere hvorfor det er nødvendig med hurtig saksbehandling av innsynsbegjæringer:
«Det er viktig at saksbehandlingstiden for begjæringer om innsyn er så kort som mulig. Dersom forvaltningens saksbehandling tar for lang tid, vil innsynsbegjæringen lett miste sin aktualitet og betydning. Lang saksbehandlingstid vil undergrave formålet med lovens hovedprinsipp, nemlig at forvaltningens saksdokumenter skal være offentlige for dem som begjærer innsyn. Rask saksbehandlingstid er også viktig av hensyn til allmennhetens tillit til forvaltningen, og vil kunne motvirke at det oppstår mistanke om at forvaltningen legger vekt på utenforliggende hensyn ved å trenere eller vanskeliggjøre behandlingen av innsynsbegjæringer som kan avdekke kritikkverdige forhold eller forhold offentligheten bør ha kjennskap til.»
Rogaland statsadvokatembete har i svaret hit blant annet vist til at spørsmålet om innsyn i den foreliggende saken «krevde konkrete og krevende vurderinger». Riksadvokaten har i den ovennevnte veilederen pekt på at straffesaksdokumenter ofte er taushetsbelagte. Statsadvokatembetet skrev deretter at den totale saksbehandlingstiden i denne saken var «beklagelig lang», men skyldtes blant annet at statsadvokaten som hadde ansvar for saken hadde vært opptatt med inspeksjon, hovedforhandling og deretter pålagt ferie. Det ble også vist til at arbeidspresset ved embetet generelt er stort. Videre hadde stedfortredende embetsleder funnet at det ikke var hensiktsmessig å sette en ny statsadvokat på saken på grunn av sakens særegenheter.
Ombudsmannen vil bemerke at også spørsmål om innsyn i andre dokumenter enn straffesaksdokumenter kan fordre krevende vurderinger, samt at sakens omfang og karakter generelt er relevante momenter i vurderingen av om saksbehandlingsfrister er overholdt etter forvaltningsloven og offentleglova. Ombudsmannen har forståelse for at påtalemyndighetens arbeidsområde og arbeidsoppgaver kan medføre arbeids- og tidspress. Det stilles blant annet strenge lovpålagte krav til politiets og påtalemyndighetenes saksbehandlingstid i straffesaker. Likevel tilsier den nevnte veilederen fra Riksadvokaten, alminnelige regler om saksbehandlingstid i forvaltningen og hensynene bak reglene om saksbehandlingstid i offentleglova at innsynsbegjæringer skal avgjøres raskt. På samme måte som i innsynssaker etter offentleglova, vil en innsynsbegjæring i straffesaksdokumenter lett miste sin aktualitet og betydning dersom saksbehandlingen tar lang tid. Rask saksbehandlingstid er også viktig av hensyn til allmennhetens tillit til og kontroll av politiets og påtalemyndighetens virksomhet. Kontrollhensynet kan imidlertid sies å ha varierende betydning ved innsyn i dokumenter fra avsluttede straffesaker, avhengig av blant annet om saken har vært gjenstand for domstolsprøving. Likevel taler de nevnte hensynene til aktualitet og tillit for at påtalemyndigheten må foreta løpende og raske vurderinger av innsynsbegjæringer.
En rask og hensiktsmessig behandling av innsynsbegjæringer forutsetter interne rutiner som gjør det praktisk gjennomførbart å vurdere innsynssaker fortløpende. Den interne organiseringen bør for eksempel ikke være så sårbar at saksbehandlingstiden blir lang ved at enkeltpersoner har fravær eller andre presserende arbeidsoppgaver. Det er først og fremst egenskaper ved innsynssaken eller de dokumenter det kreves innsyn i som kan begrunne en forlenget saksbehandlingstid, ikke ressursproblemer, se til sammenligning ombudsmannens årsmelding for 2008 side 59 (SOMB-2008-7).
I foreliggende sak brukte Rogaland statsadvokatembeter fire måneder på å behandle klagen over politidistriktets avslag på innsynsbegjæringen. Forut for dette gikk det også flere måneder fordi det synes å ha skjedd en feil ved oversendelse av klagen fra politidistriktet til statsadvokatembetet. Ombudsmannen er enig i at innsynsbegjæringen krevde konkrete og krevende vurderinger, men statsadvokatembetets saksbehandlingstid av innsynsbegjæringen var likevel for lang. Videre mener ombudsmannen embetet bør innrette seg slik internt at det blir praktisk mulig å behandle innsynsbegjæringer effektivt og hensiktsmessig.
Ombudsmannen anmoder Rogaland statsadvokatembeter om å merke seg det ovennevnte om kravene til saksbehandlingstid for innsynsbegjæringer og innrette behandlingen av fremtidige innsynsbegjæringer i tråd med dette.