Sakens bakgrunn
En videregående skole traff 8. juni 2012 vedtak om at A (eleven) ikke fikk standpunktkarakter i faget fransk. Vedtaket ble begrunnet med manglende oppmøte til samtlige muntlige prøver i andre termin. Det ble vist til varsel 7. og 8. juni ved tekstmelding og telefon til foresatte. Elevens foreldre klaget på vedtaket i brev 13. juni 2012, der de blant annet viste til at skolens varslingsrutiner ikke var fulgt. Nordland fylkeskommune tok 13. juli 2012 ikke klagen til følge.
Saken ble brakt inn for ombudsmannen ved farens klage 12. juli 2013 på sønnens vegne. Det ble i klagen opplyst at faren ble varslet ved telefonoppringning halvannen time før eleven måtte møte til muntlig prøve i fransk. Faren mente lovgiver ikke kan ha ment at halvannen times varsel per telefon er tilstrekkelig varsel til foresatte i en så alvorlig sak. Han mente også at den egentlige grunnen til at eleven måtte møte på prøven, var å få satt ham på plass på grunn av dårlig oppførsel, og ikke manglende franskkunnskaper.
Undersøkelsene herfra
I brev 20. september 2013 herfra ble Nordland fylkeskommune bedt om å gi en redegjørelse for om elevens og foreldrenes krav til skriftlig varsel etter forskrift til opplæringslova § 3-7 var oppfylt, herunder om varselets form og innhold tilfredsstilte forskriftens krav. Fylkeskommunen ble også bedt om å opplyse hvorfor det ikke ble krevd en slik redegjørelse som følger av forskriften § 5-12, fra rektor, sett hen til den korte tiden det gikk fra varselet og til vedtak ble fattet. Videre ble fylkeskommunen bedt om å kommentere foreldrenes påpekning i klage 13. juni 2012 om at det hadde vært andre vurderingssituasjoner enn de to muntligprøvene, der faglæreren hadde hatt anledning til å vurdere elevens kompetanse i fransk.
Nordland fylkeskommune svarte i brev 10. oktober 2013. Når det gjaldt kravet til skriftlig varsel, uttrykte fylkeskommunen at det med varsel i rimelig tid, menes at eleven skal ha hatt en reell mulighet til å rette opp og skaffe vurderingsgrunnlag. Kravet i § 3-7 om at varsel «skal givast utan ugrunna opphald», var etter fylkeskommunens oppfatning ett av denne sakens springende punkt.
Fylkeskommunen opplyste at faglæreren og klassen i dette tilfellet hadde avtalt at det i andre termin skulle være tre skriftlige prøver og to muntlige prøver, som skulle vurderes formelt med karakter og dermed utgjøre det vesentligste av grunnlaget for standpunkt. Eleven fikk på grunn av et dødsfall i nær familie, fritak på den første muntlige prøven
12. april 2012, under forutsetning av at han møtte til den siste av de to muntlige prøvene. Under henvisning til at eleven ellers hadde lite fravær og den avtalen eleven og læreren hadde inngått om deltakelse på siste muntlige prøve, vurderte faglæreren det slik at det ville være ufølsomt å sende skriftlig varsel i en slik situasjon. Fylkeskommunen la også til grunn at det kunne være støtende med skriftlig varsel og at varslingsplikten måtte vike for takt og kutyme. I svaret hit ble dette utdypet slik:
«Dersom en godtar at faglærer på grunn av de spesielle omstendigheter med dødsfall og sorg i april mente det ville både være støtende og unødvendig med varsel da, så var da det telefoniske varslet fra studierektor i juni utan ugrunna opphald. Skriftlig varsling her ville ikke kunne skje raskt nok, og klageinstansen så her hen til at kravet i forvaltningsloven om skriftlighet i varsler ikke er absolutt.»
Til Utdanningsdirektoratets tolkningsuttalelse 6. mai 2013 om skriftlig varsel ved hjelp av nye kommunikasjonsformer, kommenterte fylkeskommunen at Nordland fylke innførte elektronisk varsling som normalprosedyre fra og med inneværende skoleår og at det derfor ikke hadde vært muligheter for slik varsling våren 2012.
Videre skrev fylkeskommunen at det var utvilsomt at eleven hadde en reell mulighet til å sørge for vurderingsgrunnlag og at han i juni fikk tre muligheter til å ta denne siste og avgjørende muntlige prøven – 4. juni, 7. juni og 8. juni. Det ble vist til § 3-3 om grunnlaget for vurdering i fag og rundskriv 1-2010 fra Utdanningsdirektoratet s. 13-15. Etter fylkeskommunens oppfatning ivaretok faglæreren på en god måte forskriftens plikt om å tilrettelegge, mens eleven ikke oppfylte sine plikter som elev i faget, ved ikke å bidra til å skaffe vurderingsgrunnlag i fagets muntlige læreplanmål.
Noe av problemet i saken, mente fylkeskommunen oppsto da faglæreren og eleven inngikk avtalen i april. Fylkeskommunen mente at faglæren både av praktiske, barnerettslige og personvernrettslige grunner ikke var forpliktet til å informere foreldrene om denne avtalen. Videre hadde skolen ikke grunn til å varsle foreldrene i april ettersom faglæreren stolte fullt på at eleven ville holde sin del av avtalen. Det var først da eleven ikke møtte fram 4. juni og nektet muntlig prøve 7. juni at foreldrene måtte varsles.
Til spørsmålet om redegjørelse fra rektor svarte fylkeskommunen at saksbehandleren ved klagebehandlingen hadde vært i telefonisk kontakt med studierektor, som var den som hadde varslet foreldrene 8. juni 2012, for å få bekreftet eller avkreftet de opplysningene som faglæreren ga i redegjørelsen. Studierektor hadde da uttrykt at han var kjent med sakens dokumenter og ikke hadde noen innsigelser. Selv om samtalen nå lå langt tilbake i tid, uttrykte fylkeskommunen at saksbehandleren mener å huske at studierektor i telefonsamtalen hadde gitt uttrykk for at saken var kinkig, men at faglæreren hadde dekning for sin fremstilling.
På spørsmål herfra om grunnlaget for vurdering i fag, uttalte fylkeskommunen at standpunkt skal settes på et bredt og variert grunnlag og at elevers kompetanse skal vurderes på bakgrunn av læreplanens samlede mål. Det ble vist til forskriften § 3-18 Standpunktkarakterer i fag. Videre skrev fylkeskommunen:
«Det er derfor naturlig at vurderinger skjer både uformelt på bakgrunn av aktiviteter i timene, små skriftlige arbeid uten karakter, gruppearbeid, klasseromssamtaler, lytteøvinger med mer i tillegg til formelle prøvesituasjoner. I språkfag er det vanlig å ha ei blanding av skriftlige prøver og muntlige prøver, dette er en følge av læreplanen som i stor grad sidestiller skriftlige ferdigheter (lese og skrive) og muntlige ferdigheter (lytte og snakke). Læreplanen bestemmer også at elever kan trekkes ut til skriftlig eksamen og/eller muntlig eksamen. Det er derfor nesten nødvendig at faglærer minst en gang prøver elevene i en situasjon som ligner en muntlig eksamen. Denne faglæreren hadde lagt opp til to slike formelle muntlige prøver, noe som er temmelig vanlig praksis, men hun mente at deltakelse på minimum en av dem var nødvendig for å ha et forsvarlig karaktergrunnlag.
Et viktig vurderingsprinsipp nedfelt i forskrift er at elever skal vite hvordan de blir vurdert og på hvilket grunnlag vurderingene skjer, det vil si at læreplanmål og vurderingskriterier for ulike arbeider må være kjent […]»
Fylkeskommunen viste videre til § 3-1 om rett til vurdering og rundskriv Udir 1-2010 s. 9. Når det gjaldt den muntlige fremføringen etter gruppearbeid, uttrykte fylkeskommunen at dette arbeidet må være med i det brede vurderingsgrunnlaget, men at dette ikke hadde en form og et vurderingsinnhold som var tilstrekkelig for å ivareta læreplanens samlede mål for muntlige ferdigheter. Videre viste fylkeskommunen til at språkfag nivå I har en lang rekke med læreplanmål som angår muntlige ferdigheter.
Til kommentaren herfra om at det i språkfag antakelig gis inntrykk av elevens muntlige ferdigheter i klasseromsarbeidet, svarte fylkeskommunen at dette stemmer for noen av læreplanmålene, men ikke for alle. Det ble vist til at det på muntlige prøver benyttes lytteprøver og at det var en slik prøve faglæreren hadde planlagt i juni. Fylkeskommunen mente de to muntlige vurderingene ivaretok flere av de læreplanmålene som det var naturlig å prøve elevene i som en del av sluttvurderingsarbeidet, og at de to prøvene utfylte og komplementerte øvrige vurderingsgrunnlag fra inntrykk i timene. Dette var elevene innforstått med, og vurderingsgrunnlaget var i tråd med regelverk og forskrift. At en slik prøve var nødvendig, mente fylkeskommunen var udiskutabelt.
Avslutningsvis kommenterte fylkeskommunen at dårlig oppførsel skal holdes adskilt fra vurdering i fag og at det ikke var grunn til å tro at dette prinsippet hadde blitt brutt. Videre uttrykte fylkeskommunen at et vedtak om manglende vurderingsgrunnlag ikke uttrykker at en elev har manglende kunnskaper, og at dersom det er tilfelle, skal karakteren settes til 1. Fylkeskommunen støttet faglærerens vurdering om at hun manglet sluttvurdering av elevens muntlige ferdigheter og i betydelige deler av læreplanen, jf. rundskriv Udir 1-2010 s. 34, der det fremgår at kompetansemålene må ses i sammenheng og at det ikke er anledning til å vurdere kompetansen bare på grunnlag av et utvalg av kompetansemålene.
Elevens foreldre hadde i brev 28. oktober 2013 enkelte merknader til fylkeskommunens redegjørelse. De opplyste blant annet at det ble gitt informasjon på et foreldremøte om at fristen for varsel var 20. april. I brev 27. november 2013 kommenterte fylkeskommunen at det er mulig skolen har en slik veiledende intern frist, men at denne ikke kan oppfattes eller praktiseres som en endelig frist. Det ble vist til at det i perioden frem mot 10. mai arrangeres heldagsprøver i mange fag, som for mange fag er avgjørende for å sette standpunkt. Skolene arrangerer derfor oppsamlingsprøvedager i forkant for å berge karakterene til elever med fravær på ordinær prøve. En rekke varsler sendes derfor ut etter 20. april.
Jeg ser slik på saken
1. Rettslig utgangspunkt
Kunnskapsdepartementet har i medhold av lov 17. juli 1998 nr. 61 om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa (opplæringslova) § 3-4 første ledd annen punktum gitt nærmere regler om vurdering av elever i forskrift 23. juni 2006 nr. 724 (opplæringsforskriften).
Utgangspunktet er at elever har rett til vurdering, og at denne retten innebærer en rett til underveisvurdering, sluttvurdering og dokumentasjon av opplæringen, jf. forskriften § 3-1. Bestemmelser om sluttvurdering fremgår av forskriftens kapittel 3 punkt III. I § 3-18 om standpunktkarakterer heter det i annet ledd at «standpunktkarakteren må baserast på eit breitt vurderingsgrunnlag som samla viser kompetansen eleven har i faget, jf. § 3-3.» I siste ledd heter det videre:
«I dei tilfella der det ikkje er grunnlag for å setje standpunktkarakter, har rektor ansvaret for at det blir fatta enkeltvedtak om at standpunktkarakter ikkje skal bli gitt. For at det skal kunne gjerast enkeltvedtak om å ikkje gi karakter, skal eleven vere varsla, jf. § 3-7. Når det ikkje kan givast standpunktkarakter i grunnskolen på grunn av stort fråvær eller andre særlege grunnar, skal det ikkje førast karakter på vitnemålet.»
Det er dermed en forutsetning for at det kan fattes enkeltvedtak om at standpunktkarakterer ikke skal gis at eleven på forhånd er varslet i henhold til forskriften § 3-7. I Utdanningsdirektoratets rundskriv 1-2010 er det gitt merknader til § 3-18 siste ledd. Om konsekvensene av manglende varsel heter det:
«Dersom det ikke er gitt noe varsel, skal læreren sette standpunktkarakter i faget. Denne karakteren kan være 1 dersom elevens kompetanse i faget tilsvarer det karakteren 1 uttrykker.»
Hovedproblemstillingen i denne saken har vært om varslingsplikten var overholdt før skolens vedtak 8. juni 2012.
2. Kravet til varsel i opplæringsforskiften § 3-7
Opplæringsforskriften § 3-7 lyder:
«Eleven og foreldra skal varslast skriftleg dersom det er tvil om eleven kan få halvårsvurdering med karakter eller standpunktkarakter i eitt eller fleire fag fordi det ikkje er grunnlag for fastsetjing av karakter.
Eleven og foreldra skal også varslast skriftleg dersom det er fare for at eleven i halvårsvurdering med karakter eller i standpunktkarakter kan få karakteren nokså god (Ng) eller lite god (Lg) i orden eller i åtferd.
Varselet skal givast utan ugrunna opphald. Varselet skal gi eleven høve til å skaffe grunnlag for halvårsvurdering med karakter og standpunktkarakter, eller gi eleven høve til å forbetre karakteren i orden eller åtferd.
Etter at eleven har fylt 18 år, skal foreldra ikkje varslast.»
I Utdanningsdirektoratets rundskriv Udir-1-2010 Individuell vurdering heter det om varsel:
«Det understrekes at varslet alltid skal gis skriftlig. Det vil ikke være tilstrekkelig at varslet gis muntlig til eleven. Dersom dette er gjort, vil det foreligge en formell feil. Varsling til foreldrene er også regulert i forskrift til opplæringsloven §§ 20-3 fjerde ledd og 20-4 fjerde ledd.»
Nærmere om varselets form og innhold heter det:
«Paragraf 3-7 tredje ledd krever at varsel etter første eller annet ledd skal gis uten ugrunnet opphold. Dette innebærer at med en gang læreren er i tvil om det er grunnlag for vurdering, eller det er fare for at karakteren i orden eller oppførsel i forbindelse med halvårsvurdering eller standpunktkarakteren blir Nokså godt eller Lite godt, skal eleven og foreldrene varsles. Hensikten med varslet er at eleven skal kunne rette opp problemet. For at dette skal være mulig, er det viktig at varslet gis så tidlig som mulig[…].
Paragraf 3-7 fjerde ledd slår fast at for elever som fyller 18 år, skal ikke foreldrene varsles. Disse elevene er myndige, og da er det kun eleven som skal varsles. Dette vil gjelde for en del elever på slutten av Vg2 og elever på Vg3. Dette innebærer at det i videregående opplæring også skal sendes varsel til foreldrene dersom eleven er under 18 år. Dette er et tiltak for å motvirke frafall.»
Kravet til at varselet skal være skriftlig fremstår dermed uten unntak både etter forskriftens ordlyd og i merknadene til bestemmelsen i Utdanningsdirektoratets rundskriv, der det både i merknader til § 3-7 og til § 3-18 er poengtert at skriftlig varsel må gis.
Fylkeskommunen har redegjort for de muntlige tilbakemeldingene fra faglæreren til eleven, herunder om avtalen om at eleven måtte møte på den siste av semesterets to muntlige prøver. Den 7. juni 2012 fikk også eleven flere tekstmeldinger fra læreren, der konsekvensen av ikke å møte på den muntlige prøven 8. juni 2012 ble tydelig kommunisert. Det ble i skolens vedtak 8. juni 2012 vist til denne tekstmeldingen som varsel. Varselet til elevens foreldre besto av en telefonoppringning samme dag som skolen fattet vedtak om at sønnen ikke fikk standpunktkarakter. Under henvisning til Nordland fylkeskommunes opplysning om at det i fylket i 2012 ikke var adgang til å benytte nye kommunikasjonsformer for skriftlige varsler, kan tekstmeldingene mellom eleven og faglæreren ikke regnes som et skriftlig varsel. Det er dermed klart at verken eleven eller elevens foreldre mottok et formelt skriftlig varsel i denne saken.
Fylkeskommunen har vist til at varselet ble gitt muntlig av tidsnød og at det etter forvaltningsloven § 16 om forhåndsvarsel ikke gjelder et absolutt skriftlighetskrav. Jeg minner om forvaltningsloven § 1, der det fremgår at forvaltningsloven gjelder «når ikke annet er bestemt i eller i medhold av lov». Opplæringslova og forskriften fastsetter nettopp både unntak fra og tillegg til forvaltningslovens regler. Varslingsplikten i forskriften § 3-7 er dermed en spesialbestemmelse om varsling i opplæringssammenheng, og denne går foran forvaltningslovens generelle regel om forhåndsvarsel. Verken hensynet til «takt og kutyme» eller tidsnød kan derfor veie opp for at det ikke ble gitt et skriftlig varsel, som dermed må sies å utgjøre en formell feil ved vedtaket.
Etter dette er det i utgangspunktet ikke nødvendig å gå nærmere inn på spørsmål knyttet til de innholdsmessige sidene av varselet og på hvilket tidspunkt skriftlig varsel burde vært sendt eleven og foreldrene. Det er likevel grunn til å påpeke at både foreldrene og eleven fikk muntlige varsler på et så sent stadium at jeg stiller meg tvilende til om kravene til at varselet skal gis «utan ugrunna opphald» og «gi eleven høve til å skaffe grunnlag for halvårsvurdering med karakter og standpunktkarakter» var oppfylt.
Fylkeskommunen har gitt uttrykk for at faglæreren strakk seg langt i å legge til rette for at eleven kunne gjøre seg vurderbar, og at han i juni fikk tre muligheter. Når eleven ikke møtte til den første av disse tre mulighetene, burde faglæreren i alle tilfelle anses å være i tvil om manglende vurderingsgrunnlag fra mandag 4. juni. At varselet ble gitt muntlig gjør det også vanskelig å avgjøre om varselet innholdsmessig var egnet til å oppnå hensikten om at eleven skal kunne rette opp problemet.
2. Redegjørelse fra rektor
Opplæringsforskriften § 5-12 første ledd lyder:
«Ved klage på standpunktkarakter eller vedtak om ikkje å fastsetje standpunktkarakter kan klageinstansen berre vurdere om gjeldande føresegner om karakterfastsetjing er følgde. Med klagen skal det følgje fråsegn frå faglæraren om korleis karakteren er fastsett, eller kvifor det ikkje er sett karakter, og fråsegn frå rektor om saksbehandlinga ved skolen. Klagaren skal få kopi av fråsegna.»
Jeg har også i en tidligere sak undersøkt Nordland fylkeskommunes rutiner knyttet til oversending av redegjørelse fra rektor om saksbehandlingen ved skolen. I den saken (sak 2013/1943) viste fylkeskommunen til at det normalt anses tilstrekkelig at skolen ved oversendelsen av saken benytter seg av et skjema med informasjon om sakens art og at fylkeskommunen innhenter en mer utførlig redegjørelse fra rektor bare «der det er uklarheter eller der det kan ha skjedd ting i løpet av skoleåret som kan ha betydning for klagebehandlinga». I uttalelse 17. oktober 2013 uttrykte jeg tvil om skjemaet skolene i Nordland benyttet, er egnet til å oppfylle kravene i forskriften § 5-12 på en betryggende og konsekvent måte og at fylkeskommunens kriterier for å innhente ytterligere opplysninger fremsto uklare. Denne saken forsterker dette inntrykket. Med henvisning til at fylkeskommunen ved klagebehandlingen skal vurdere om gjeldende regler for karakterfastsettelse er fulgt, jf. forskriften § 5-12 første ledd, og at denne klagen gjaldt skolens varslingsrutiner, er det vanskelig å forstå at det heller ikke i denne saken ble innhentet slik redegjørelse fra rektor som forskriften krever. Jeg kan ikke se at opplysningene innhentet per telefon kan erstatte kravene som følger av forskriften. Kravet til en skriftlig redegjørelse ivaretar også hensynet til notoritet og kontradiksjon, og bidrar derfor til at klagebehandlingen skjer på en tillitvekkende måte. At samtalens innhold fremstår vanskelig å gjengi i ettertid, underbygger betydningen av å sørge for betryggende innhenting av informasjon.
3. Grunnlaget for vurdering i fag
Nordland fylkeskommune har redegjort for grunnlaget for vurdering i fag og hvilke retningslinjer som gjelder for fastsetting av standpunktkarakterer i språkfag. Jeg tar denne redegjørelsen til etterretning, og har ikke innvendinger til fylkeskommunes oppfatning av behovet for den muntlige prøven, som ivaretok flere av fagets læreplanmål.
4. Konklusjon
Jeg har kommet til at eleven og hans foreldre ikke fikk slikt skriftlig varsel som opplæringsforskriften krever, og at Nordland fylkeskommune dermed ved klagebehandlingen 13. juli 2012 feilaktig la til grunn at gjeldende regler for karakterfastsettelse var fulgt ved skolens vedtak 8. juni 2012,jf. opplæringsforskriften § 5-12 første ledd. Nordland fylkeskommune bes derfor om å foreta en ny vurdering av klagen.
Videre har jeg merknader til den manglende redegjørelsen fra rektor om saksbehandlingen ved skolen, og minner om uttalelsen 17. oktober 2013, der jeg ba fylkeskommunen vurdere blant annet merknadene knyttet til rektors redegjørelse i klagesaker.
Jeg ber om å bli underrettet om utfallet av den nye behandlingen av saken, ved oversendelse av kopi av brev til eleven.