Sakens bakgrunn
Advokat Ida Christian Jordan søkte 24. april 2023 på As (klagerens) vegne om straffavbrudd til X etter at broren omkom i en ulykke der. Søknaden var begrunnet i et ønske om å være med familien og å oppsøke psykolog og terapi utenfor fengselet. Y fengsel avslo søknaden i vedtak 28. april 2023. Vedtaket ble påklaget 4. mai 2023, og fengselet oversendte klagen til Kriminalomsorgen region sør for behandling 15. mai 2023. Region sør fattet vedtak 5. februar 2024, der fengselets avslag ble opprettholdt.
Advokat Jordan brakte på klagerens vegne saken inn for Sivilombudet 20. desember 2023.
Våre undersøkelser
På bakgrunn av klagen innhentet vi saksdokumenter fra regionen. Vi mottok saksdokumentene først etter to påminnelser. Klagesaken om straffavbrudd ble avgjort samme dag som vi mottok saksdokumentene. I oversendelsen til ombudet orienterte regionen om at det var manglende saksbehandlerkapasitet som var årsaken til den svært lange behandlingstiden, og at klageren har fått en beklagelse.
Vi fant grunn til å undersøke saksbehandlingstiden nærmere med Kriminalomsorgen region sør. Vi ba om en skriftlig redegjørelse om klagesakens fremdrift og om behandlingen er i tråd med forvaltningslovens krav. Vi spurte også om hvilke prioriteringer som ble gjort av den konkrete saken, og generelt blant sakstyper når det er kapasitetsutfordringer og lengre behandlingstider. Videre ba vi opplyst hvilke tiltak som er/vil bli iverksatt for å få ned behandlingstidene. Til slutt spurte vi om hvilken informasjon klageren har fått om saksbehandlingstiden.
Regionen svarte at klagesaken ble gjennomgått av saksbehandler umiddelbart etter at saken ble fordelt. Etter en foreløpig vurdering fant saksbehandler ikke grunn til å prioritere umiddelbar behandling fordi praksis for straffavbrudd til utlandet er svært streng. Selv om saken var viktig for søkeren, var saken derfor ikke komplisert. På grunn av underbemanning ble saken derfor liggende, og etter at den var blitt gammel og begravelsen i utlandet var overstått, ble andre og nyere saker som hastet mer, prioritert.
Regionen har beklaget den lange behandlingstiden og mener den ikke er i samsvar med lovens krav.
Om hvilke tiltak som er eller vil bli iverksatt for å få ned behandlingstidene, har regionen orientert om at saksbehandlingssiden er fordoblet etter august 2023, og den vil bli ytterligere styrket en periode fremover. Regionen vil også gå i dialog med andre regionskontorer for bistand til å få jobbet ned restansene.
Det ble heller ikke sendt foreløpig svar til klageren. Regionen har beklaget dette og mente en slik orientering burde vært gitt.
Sivilombudets syn på saken
1. Behandlingstiden
Det følger av forvaltningsloven § 11 a første ledd at forvaltningsorganet skal «forberede og avgjøre saken uten ugrunnet opphold».
Sivilombudet har i tidligere uttalelser – blant annet i SOM-2018-563, som også gjaldt kriminalomsorgens saksbehandling – vist til at forvaltningsloven § 11 a første ledd stiller krav både til saksbehandlingstiden og hva som er akseptable årsaker til opphold i saksbehandlingen. Vilkåret «uten ugrunnet opphold» er skjønnsmessig, og det nærmere innholdet vil kunne variere etter blant annet saksområde og sakstype. De øvrige saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven, blant annet kravet til en forsvarlig opplysning av saken i forvaltningsloven § 17 første ledd, vil kunne begrunne en lengre saksbehandlingstid i kompliserte og prinsipielle saker enn i enklere saker.
I punkt 3.2 i kriminalomsorgens veiledning til saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven og straffegjennomføringsloven § 7, KSF-2001-9002, fremgår det blant annet at det skal foretas en løpende prioritering ut fra sakens art og vanskelighetsgrad samt hvor viktig den er for domfelte eller innsatte, og at saker som haster skal prioriteres.
Regionen har opplyst at de har få klagesaker om straffavbrudd til behandling per år, men at de vil anta at slike saker normalt behandles umiddelbart, og senest i løpet av tre uker. På grunn av kapasitetsutfordringer har regionen hatt svært lang behandlingstid i mange saker de siste to årene.
Regionen har i svaret til Sivilombudet opplyst at de mener behandlingstiden i klagerens sak var for lang og i strid med forvaltningsloven.
Det er ikke tvilsomt at kriminalomsorgen både kan og må prioritere visse saker eller sakstyper på grunn av sakens hastegrad og/eller betydningen saken har for den innsatte. I denne konkrete saken tilsa imidlertid både sakens hastegrad og hensynet til klageren en relativt rask behandling. Saken var knyttet til behovet for å være sammen med familien i en vanskelig tid etter brorens dødsfall. Regionen har vist til at klagerens sak etter hvert ble liggende fordi begravelsen var gjennomført. I klagerens tilleggsmerknader til klagen 17. mai 2023 går det imidlertid frem at klagerens primære behov var å være sammen med kone og barn i Norge, og at ønsket om å være sammen med familien i X kom i andre rekke. Straffavbrudd var derfor like aktuelt for klageren etter at begravelsen i X var gjennomført, og en henvisning til streng praksis for straffavbrudd til utlandet var mindre relevant. Det var åpenbart viktig med en rask avklaring både av hensyn til klageren som befant seg i en vanskelig livssituasjon, og for å sikre reell mulighet til å få saken klagebehandlet mens behovet for straffavbrudd var sterkest. Denne konkrete saken ble ikke klagebehandlet før det var gått over åtte måneder. Ombudet er enig med regionen i at saken ikke er behandlet i tråd med forvaltningsloven § 11 a første ledd.
Regionen har opplyst at denne konkrete saken bare er en av mange saker som ikke er blitt behandlet innen fire uker. Når regionen samtidig opplyser at det har vært svært lange behandlingstider i mange saker de siste to årene, finner ombudet det sannsynlig at forvaltningslovens krav til behandlingstid er brutt i en rekke saker. Det er alvorlig. Det er samtidig positivt at regionen siden august 2023 har fordoblet saksbehandlingssiden, og at denne vil bli ytterligere styrket i tiden fremover. Ombudet vil følge med på den videre utviklingen gjennom vår klagebehandling.
2. Informasjon under sakens gang
Det følger av forvaltningsloven § 11 a annet ledd at dersom det må ventes at det vil ta uforholdsmessig lang tid før en henvendelse kan besvares, skal det forvaltningsorganet som mottok henvendelsen, snarest mulig gi et foreløpig svar. I det foreløpige svaret skal det gjøres rede for grunnen til at henvendelsen ikke kan behandles tidligere, og – «såvidt mulig» – angis når svar kan ventes. I saker som gjelder enkeltvedtak, skal det alltid sendes foreløpig svar dersom saken ikke kan ferdigbehandles innen én måned etter at den er mottatt, jf. tredje ledd.
Reglene om foreløpig svar gjelder også ved behandling av klagesaker etter forvaltningsloven § 28. Plikten etter forvaltningsloven § 11 a annet ledd til å sende foreløpig svar i slike saker påhviler – iallfall som et utgangspunkt – det forvaltningsorganet som mottok klagen, i dette tilfellet Y fengsel, jf. SOM-2018-563 og merknadene til § 11 a i Ot.prp. nr. 75 (1993–1994) på side 59 flg. Men dersom førsteinstansen ikke har oppfylt plikten til å sende foreløpig svar, har ombudet i nevnte uttalelse lagt til grunn at klageinstansen må informere klageren om forventet behandlingstid for klagebehandlingen, jf. normer for god forvaltningskikk.
Regionen har erkjent at klageren ikke har fått informasjon om forventet behandlingstid, som han burde. Utsending av foreløpig svar har generelt sett blitt nedprioritert på grunn av kapasitetsutfordringene i regionen. Sivilombudet er enig med regionen i at saken ikke er blitt håndtert i tråd med forvaltningsloven § 11 a annet ledd og normer for god forvaltningsskikk, og vil trekke frem at manglende informasjon medførte at klageren ble gående i uvisshet om når klagen hans ville bli ferdigbehandlet. Dette er uheldig av hensyn til klageren, og vil naturligvis oppleves som en tilleggsbelastning i en vanskelig livssituasjon. Det er også uheldig av hensyn til den generelle tilliten til klagesystemet i kriminalomsorgen. Ressurshensyn kan ikke begrunne en bortprioritering av plikten til å orientere om at det vil ta uforholdsmessig lang tid å besvare en klage. Ombudet legger til grunn at regionen i fremtiden vil sende foreløpig svar, og om nødvendig forsinkelsesmeldinger.
Konklusjon
Kriminalomsorgen region sør har lagt til grunn og beklaget at klagerens klage over avslag på søknad om straffavbrudd ikke ble avgjort «uten ugrunnet opphold», jf. forvaltningsloven § 11 a første ledd. Sivilombudet er enig i at saksbehandlingstiden i denne saken har vært ulovlig lang. Ressurshensyn kan ikke begrunne den lange behandlingstiden i denne saken.
Videre har regionen lagt til grunn og beklaget at plikten til å sende foreløpig svar, jf. forvaltningsloven § 11 a annet ledd og normer for god forvaltningsskikk, ikke ble overholdt. Sivilombudet er enig i at plikten ikke ble overholdt, og legger til grunn at regionen i fremtiden vil sende foreløpig svar, og om nødvendig forsinkelsesmeldinger.
Det er sannsynlig at forvaltningslovens krav til behandlingstid er brutt i en rekke saker de siste to årene. Det er alvorlig. At regionen har styrket saksbehandlingskapasiteten er derfor positivt. Ombudet vil følge med på den videre utviklingen gjennom vår klagebehandling.