Sakens bakgrunn
Saken gjelder en oppført gangvei og et oppført naust på W i Kristiansund kommune. Klager hevder at de oppførte tiltakene mangler nødvendige tillatelser etter plan- og bygningsloven, og anfører at Kristiansund kommune ikke har overholdt kravene til saksbehandlingstid i sin oppfølging av disse forholdene. Gangveien er oppført på eiendommene gnr X bnr Y, Z og Æ, mens naustet er oppført på gnr X bnr Y. Begge tiltakene er plassert i strandsonen og planen for området viser en rekke fornminneregistreringer. Det er nær tilknytning mellom eierne av gnr X bnr Y, Z, og Æ. Førstnevnte eiendom grenser til klagers eiendom, gnr Ø bnr Å.
Klager har fremlagt saksdokumenter som viser at kommunen siden 2007 har vært kjent med det oppførte naustet og påstanden om at dette ikke innehar de nødvendige tillatelser.
Det er noe uklart for ombudsmannen når kommunen først ble kjent med den oppførte gangveien, men det er fremlagt saksdokumenter som viser at kommunen i alle fall ble klar over den i desember 2009, da kommunen gjennomførte befaring på stedet.
Kommunen ga 22. september 2011 etterhåndsgodkjenning med tilhørende dispensasjoner til blant annet gangveien og naustet. Kommunen opphevet imidlertid eget vedtak som ugyldig 13. juni 2013 etter klage fra blant annet tiltakshaver selv. I opphevingsvedtaket skrev kommunen at «det må foretas en ny gjennomgang av hele saken». Verken saken om gangveien eller naustet er avsluttet.
Undersøkelsene i saken
Klager har flere ganger vært i kontakt med ombudsmannen i anledning saken. I ombudsmannens sak SOM-2014-3310 ble det besluttet å iverksette undersøkelser av kommunens oppfølging av gangveien og naustet, og kommunen ble tilskrevet i brev 9. januar 2015. Ombudsmannen stilte spørsmål ved om kommunen anså den medgåtte saksbehandlingstiden for å tilfredsstille kravet i forvaltningsloven § 11 a første ledd. Det ble også stilt spørsmål om når resultatet av kommunens nye gjennomgang av naustet og gangveien ville foreligge.
Kristiansund kommune v/daværende plan- og byggesakssjef besvarte ombudsmannens undersøkelse 30. januar 2015. Kommunen konstaterte at gjennomgangen og oppfølgingen av naustet og gangveien hadde tatt lang tid, og at arbeidet ikke var ferdig. Kommunen fremholdt at tidsbruken skyldtes flere forhold. Det ble blant annet vist til sakens kompleksitet, kommunens generelt høye arbeidsbelastning, fravær hos ansatte, samt at kommunen over en lengre periode hadde hatt utfordringer knyttet til lang saksbehandlingstid. Kommunen understreket at den prioriterte oppfølgingen av naustet og gangveien høyt, men at muligheten for oppfølging sto i nær sammenheng med ressurssituasjonen og hvilke andre oppgaver som måtte gis høy prioritet. Det ble også vist til at kommunen hadde valgt å prioritere en tredje ulovlighetssak angående en molo oppført på gnr X bnr Æ. Denne saken var imidlertid da ferdigbehandlet i kommunen. På bakgrunn av disse forholdene kunne kommunen ikke se at saksbehandlingstiden var i strid med forvaltningsloven § 11 a første ledd. Kommunen erkjente imidlertid at den med fordel kunne hatt en bedre dialog med partene når det gjaldt forventet saksbehandlingstid.
Til spørsmålet om når resultatet av kommunens nye gjennomgang ville foreligge, svarte kommunen at den i naustsaken tok sikte på at gjennomgangen skulle være ferdig, og at eventuelle vedtak skulle være fattet, før sommeren 2015. Når det gjaldt gangveien, tok kommunen sikte på tilsvarende behandling i løpet av høsten 2015.
Ombudsmannen fant grunn til å la saken bero med kommunens redegjørelse. I avsluttende brev herfra 12. mars 2015 sluttet ombudsmannen seg til kommunens konstatering av at saksbehandlingstiden hadde vært lang. Ombudsmannen fant at tidsbruken i alle fall delvis kunne tilbakeføres til høy arbeidsbelastning i kommunen, og til sakens kompleksitet. Det ble videre sett hen til at kommunen nå syntes å prioritere arbeidet med oppfølging og ferdigstillelse av saken. Ombudsmannen forutsatte at kommunen prioriterte oppfølgingen og sørget for fremdrift i saken slik det var opplyst i svaret hit.
Videre sluttet ombudsmannen seg til kommunens svar om at den med fordel kunne hatt en bedre dialog med partene om den forventede saksbehandlingstiden. Ombudsmannen forutsatte at kommunen i det videre orienterte partene om når saken kunne forventes å være ferdigbehandlet, og at det ble sendt forsinkelsesbrev dersom man ikke overholdt de angitte fristene.
Klager kom tilbake til saken i brev 9. februar 2016 hit. Klager viste til at Kristiansund kommunen ikke hadde ferdigbehandlet saken innen de angitte tidspunktene som fremgikk av kommunens svar 30. januar 2015. Klager fremholdt blant annet at kommunen etter møte med tiltakshaver hadde valgt å stille den videre behandlingen av saken i bero.
Ombudsmannen fant grunn til å undersøke saken igjen og sendte brev 4. mars 2016 til Kristiansund kommune. Det ble vist til de tidsfristene kommunen ga i sitt svar i 2015, samt ombudsmannens avsluttende brev hvor det ble forutsatt at kommunen prioriterte oppfølging og sørget for fremdrift i saken. Kommunen ble videre bedt om å redegjøre for fremdrift og status i de to sakene, samt i hvilken grad partene var holdt orientert om saksbehandlingen.
Kommunen v/ny plan- og byggesakssjef besvarte ombudsmannens undersøkelse 31. mars 2016. Det ble vist til at behandlingen hadde vært midlertidig lagt til side i påvente av presiserende rutiner for saksbehandlingen. Rutinene skulle være et hjelpemiddel for å etablere lik praksis for ulovlighetsoppfølging. Oppfølgingen av saken skulle i følge kommunen nå revitaliseres, men kommunen gjentok utfordringene knyttet til saksbehandlingen og fravær. Det ble også vist til en utfordrende økonomisk ressurssituasjon. Kommunen fremholdt videre at den så alvorlig på det tidsforløpet saken hadde hatt, og beklaget at man over ett år etter ombudsmannens forrige undersøkelser sto i en tilnærmet tilsvarende situasjon. Kommunen så det imidlertid som umulig å sette en dato for når saken kunne forventes å være ferdig behandlet, og anmodet om litt mer tid før den kunne stipulere en fremdriftsplan.
Når det gjaldt den løpende orienteringen av partene, skrev kommunen at disse naturlig nok skulle orienteres på likt grunnlag. Klager hadde imidlertid ikke fått informasjon om prosessen knyttet til de utarbeidede rutinene for ulovlighetsoppfølging og den forsinkelsen dette hadde medført. Kommunen beklaget dette og bekreftet at dette ikke ville gjenta seg.
Saken ble fulgt opp herfra med nytt brev til kommunen 29. juni 2016. Det ble vist til kommunens brev 31. mars 2016 hvor det fremkom at kommunen ville følge opp saken, og dens anmodning om mer tid før fremdriftsplan kunne stipuleres. Ombudsmannen stilte blant annet spørsmål ved om kommunen nå hadde utarbeidet en slik plan og satt en dato for ferdigbehandlingen av saken. Det ble videre stilt spørsmål om hvordan kommunen planla å gå frem for å få ferdigbehandlet saken, og hvilke stadier i denne prosessen kommunen anså som særlig tidkrevende å gjennomføre. Det ble også stilt spørsmål ved om denne saken sto i en særstilling med hensyn til saksbehandlingstid, eller om plan- og byggesaksavdelingen hadde flere saker med tilsvarende restanse. Dersom denne saken sto i en særstilling, ble det bedt om en begrunnelse for dette.
Kommunen v/enhetsleder plan- og byggesak besvarte ombudsmannens oppfølgingsspørsmål 16. august 2016. Her fremgikk det at kommunen fant det umulig å fastslå en eksakt dato for ferdigbehandling. Det ble igjen vist til sakens omfang og kompleksitet og at eventuelle nye momenter som måtte avdekkes, ville kunne påføre prosessen mer tid. Videre ble det vist til at den aktuelle saken nok var mer kompleks enn kommunens øvrige saker, men at denne ikke kunne sies å stå i en særstilling i forhold til kommunens øvrige restanse. Det ble også vist til ressursmangel, fravær og behovet for oppfølging av andre lovpålagte hastesaker. Kommunen fremholdt imidlertid at deres jurist fremover kun ville jobbe med ulovlighetsoppfølging og klagesaker. Avslutningsvis viste kommunen til at deres svar ikke var i tråd med det man hadde sett for seg i mars, og at kommunen fortsatt måtte jobbe hardt med den generelle restansen. Det ble vist til at kommunen hadde gjennomført, og var i ferd med å gjennomføre, flere tiltak for å rasjonalisere flyten i systemet. Det ble også jobbet med å leie inn ekstern hjelp for å avhjelpe restansesituasjonen.
Klager kom med merknader til kommunens svar i brev 30. august 2016. Her viste han blant annet til at sakens omfang skyldes at kommunen ikke på noe tidspunkt har tatt tak i all den ulovlige utbyggingen, og at saken i utgangspunktet ikke er kompleks. Klager fremholdt videre at brevet fra Kristiansund kommune var som forventet, og at saken treneres år etter år til tross for at Sivilombudsmannen, Fylkesmannen i Møre og Romsdal, Møre og Romsdal fylkeskommune, Fylkesmannen i Sør-Trøndelag, kontrollutvalget i Kristiansund og flere andre instanser har uttrykt forventning om at kommunen tar tak i den ulovlige utbyggingen.
Kommunen v/enhetsleder plan- og byggesak ga 27. september 2016 beskjed pr. telefon om at kommunen ikke hadde merknader til klagers brev ut over det som allerede var fremkommet i svar på undersøkelsene herfra.
Ombudsmannens syn på saken
Kommunens plikt til å forfølge ulovlige forhold
Det følger av plan- og bygningsloven (pbl.) § 32-1 første ledd at «[k]ommunen skal forfølge overtredelser av bestemmelser gitt i eller i medhold av denne loven».
Bestemmelsens ordlyd tilsier at kommunen har en plikt til å forfølge ulovligheter. Dette er også lagt til grunn i lovens forarbeider, jf. Ot.prp. nr. 45 (2007-2008) s. 352, hvor det heter at bestemmelsen «pålegger kommunen å forfølge ulovligheter». I forarbeidene heter det videre at «[v]ed å understreke plikten innledningsvis i lovens kapittel om ulovlighetsoppfølging, gis føringer som skal sikre at kommunene prioriterer ulovlighetsoppfølging». Ombudsmannen viser også til uttalelse 29. september 2015 (SOM-2015-8) hvor det blant annet fremgår at plikten til å forfølge ulovligheter «skal sikre etterlevelse og respekt for regelverket og de hensyn reglene er satt til å beskytte, herunder ivareta borgernes tillit til forvaltningen».
Videre er det understreket i forarbeidene at «[i]ngen private rettssubjekter har rettskrav på at kommunen forfølger ulovligheter», jf. Ot.prp. nr. 45 (2007-2008) s. 352. Bestemmelsen gir altså ikke rettigheter til borgerne, men begrenser neppe kommunens plikt til å foreta ulovlighetsoppfølging av eget tiltak der den blir gjort kjent med slike forhold.
For at ulovlighetsoppfølging skal være aktuelt, må kommunen først ta stilling til om det foreligger en «overtredelse[…] av bestemmelser gitt i eller i medhold av [plan- og bygningsloven]». Dersom det kan konstateres at det foreligger en slik overtredelse, og unntaksvilkåret i § 32-1 annet ledd ikke kommer til anvendelse, skal overtredelsen forfølges videre i tråd med plan- og bygningsloven kapittel 32.
Saksbehandlingstiden i saker om ulovlighetsoppfølging
Reglene for saksbehandlingstiden i saker om ulovlighetsoppfølging fremgår av forvaltningsloven (fvl.) § 11 a, jf. pbl. § 1-9. Etter fvl. § 11 a første ledd og alminnelige prinsipper for forsvarlig saksbehandling skal forvaltningsorganet «forberede og avgjøre saken uten ugrunnet opphold».
Ombudsmannen har i flere saker, eksempelvis uttalelse 4. oktober 2016 (SOM-2016-1377), lagt til grunn at fvl. § 11 a første ledd stiller krav både til saksbehandlingstiden og hva som er akseptable årsaker til opphold i saksbehandlingen. Vilkåret «uten ugrunnet opphold» er skjønnsmessig, og det nærmere innholdet vil kunne variere etter blant annet saksområde og sakstype.
I foreliggende sak er det snart gått henholdsvis 8 og 10 år siden kommunen senest ble gjort kjent med den oppførte gangveien og naustet, og snart 4 år siden kommunen opphevet eget vedtak og uttalte at «det må foretas en ny gjennomgang av hele saken». Ombudsmannen har i korrespondansen med kommunen fortsatt ikke fått klarhet i hvor kommunen rent faktisk befinner seg i saksbehandlingsprosessen.
På tross av kommunens henvisning til sakens kompleksitet og store arbeidsbelastning, kan ombudsmannen vanskelig se at den medgåtte saksbehandlingstiden er i samsvar med forvaltningsloven § 11 a første ledd. Allerede i ombudsmannens avsluttende brev 12. mars 2015, ble den til da medgåtte behandlingstiden ansett som lang. På bakgrunn av kommunens lovnader om at saken da ville bli prioritert, fant ombudsmannen likevel å kunne la saken bero. Nærmere to år senere synes det som om kommunen ikke har kommet vesentlig videre i prosessen. Ombudsmannen mener dette er uheldig.
I kommunens svar på undersøkelsene herfra er det særlig vist til sakens kompleksitet, fravær og kommunens generelle ressurssituasjon som hovedårsaker til den lange saksbehandlingstiden. Ombudsmannen vil bemerke at kommunen har et ansvar for å ha tilstrekkelig ressurser og kompetanse til å håndtere saker etter det lovverket den er satt til å håndtere. Kommunen har også et ansvar for å påse at forsinkelser i saker ikke blir lengre enn strengt nødvendig. Ombudsmannen har i årsmeldingen for 2002 s. 307 (SOMB-2002-67) blant annet uttalt at etatens administrative ledelse har ansvar for å organisere saksbehandlingen slik at den blir forsvarlig og i samsvar med forvaltningsloven. Kristiansund kommunen har i denne saken fremholdt at kommunen har gjennomført, og er i ferd med å gjennomføre, flere tiltak for å bedre restansene sine. Ombudsmannen forutsetter at dette følges opp i det videre, og at det eventuelt iverksettes ytterligere tiltak for å bedre situasjonen.
Foreløpig svar og informasjon under sakens gang
Når kommunen mottar en henvendelse, skal den snarest mulig gi et foreløpig svar dersom det vil ta uforholdsmessig lang tid før henvendelsen kan besvares. Dette følger av forvaltningsloven § 11 a annet ledd første punktum. Det følger videre av andre punktum at det foreløpige svaret skal gjøre rede for grunnen til at henvendelsen ikke kan behandles tidligere, og såvidt mulig angi når svar kan ventes. Videre har ombudsmannen uttalt at god forvaltningsskikk tilsier at partene orienteres dersom de opplysninger om forventet saksbehandlingstid som er angitt i det foreløpige svaret, ikke kan overholdes, jf. eksempelvis ombudsmannens årsmelding for 2004 s. 166 (SOMB-2004-41). I ombudsmannens årsmelding for 2013 side 23 vises det til at det er vesentlig for klagerne å bli holdt orientert om saksbehandlingstiden, og at lang saksbehandlingstid lettere aksepteres dersom det informeres om årsaken samt angis ganske konkret og realistisk når svar kan ventes.
Forvaltningens ovennevnte plikter vil også gjelde henvendelser fra borgerne vedrørende ulovlig utførte byggetiltak. Selv om den enkelte borger ikke har rettskrav på at kommunen forfølger ulovligheter, må vedkommende likevel kunne forvente å bli holdt orientert om kommunens saksbehandling og endelige avgjørelse i saken.
I svar på ombudsmannens undersøkelser har kommunen blant annet vist til at den med fordel kunne hatt en bedre dialog med partene om forventet saksbehandlingstid. Ombudsmannen har i avsluttende brev 12. mars 2015 gitt sin tilslutning til dette. Ombudsmannen forutsatte her at kommunen i det videre orienterte partene om når saken kunne forventes å være ferdigbehandlet og sendte forsinkelsesbrev dersom den ikke overholdt de angitte fristene.
Ombudsmannen forstår det slik at kommunen likevel ikke underrettet klager om at den ikke ville overholde de angitte tidsfristene i disse sakene. Ombudsmannen finner dette uheldig. På tross av ombudsmannens gjentatte forespørsler har kommunen heller ikke maktet å angi når saken nå kan forventes å være ferdig behandlet.
Oppsummering
Ombudsmannen har etter dette kommet til at Kristiansund kommune ikke har overholdt kravet til at saken skal forberedes og avgjøres «uten ugrunnet opphold», jf. forvaltningsloven § 11 a første ledd. Kommunen har heller ikke oppfylt sine plikter etter fvl. § 11 a annet ledd og kravet til god forvaltningsskikk da den ikke har gitt klager tilstrekkelig informasjon om fremdriften i saken, eller angitt når saken kan forventes å være ferdigbehandlet.
Ombudsmannen forutsetter at saken nå prioriteres. Kommunen må snarlig følge opp saken i henhold til plan- og bygningsloven kapittel 32. Kommunen må orientere partene om når saken kan forventes å være ferdigbehandlet og sende forsinkelsesbrev dersom den mot formodning ikke overholder de angitte fristene.
Ombudsmannen ber om å bli holdt orientert om kommunens videre fremdrift i saken.