Uttalelse
Sakens bakgrunn
X kommune utlyste vinteren 2015 stilling som brannsjef. I utlysningsteksten var det stilt krav om utdanning i henhold til dimensjoneringsforskriften § 7-11 i tillegg til enkelte andre kvalifikasjoner. Det fremgikk videre at personlige egenskaper ville bli tillagt stor vekt ved tilsettingen. Dersom deler av yrkesutdanningen manglet, måtte den som ble tilsatt forplikte seg til å ta dette snarest etter tilsettingen.
Det var fire søkere til stillingen, hvorav en trakk søknaden før gjennomføring av intervju. De øvrige tre søkerne ble innkalt til og gjennomførte intervju. I mai 2015 vedtok kommunen å tilsette A i stillingen, med B som «reserve». Den tilsatte oppfylte på dette tidspunktet ikke de forskriftsfastsatte kravene til brannsjef, noe derimot B gjorde.
Arbeidstakerorganisasjonen Delta henvendte seg til ombudsmannen på vegne av B med klage over forbigåelse ved tilsettingen. I klagen ble det anført at den som ble tilsatt i brannsjefstillingen ikke oppfylte kravene i dimensjoneringsforskriften. Det ble vist til at den tilsatte gikk på befalskurs 2 ved Norges Brannskole på tilsettingstidspunktet og at han ikke hadde befalskurs 3. B hadde derimot forebyggendekurs, grunnkurs, befalskurs I, II og III, grunnkurs i brann- og redningstjeneste samt mer enn to års erfaring som leder ved forebyggende avdeling eller beredskapsavdeling.
Ombudsmannens undersøkelser
X kommune ble bedt om å oversende sakens dokumenter. Etter en gjennomgang av klagen og de oversendte saksdokumentene, ble kommunen i brev 17. august 2015 bedt om å redegjøre nærmere for tilsettingen. Det ble i den forbindelse stilt spørsmål om kravene i dimensjoneringsforskriften er absolutte for stillingen som brannsjef, og om kommunen mente det var adgang til å tilsette en person som ikke oppfylte kvalifikasjonene i dimensjoneringsforskriften § 7-11, dersom det fantes minst en søker til stillingen som oppfylte disse. Kommunen ble også bedt om å redegjøre nærmere for den tilsattes og klagerens kvalifikasjoner.
Kommunen svarte i brev 11. september 2015 at den oppfatter kravene i dimensjoneringsforskriften som absolutte på den måten at kommunen må innfri kravene før eller snarlig etter tiltredelse. Dette var bakgrunnen for at kommunen i utlysningsteksten åpnet for at søkere som ikke oppfylte forskriftens krav kunne anses som kvalifisert om de tok nødvendig utdanning snarlig etter tiltredelse. Kommunen ga uttrykk for at det erfaringsmessig sett er slik at det kan være vanskelig å rekruttere dyktige ledere til brannvesenet ut fra de kravene som stilles i dimensjoneringsforskriften, og at dette dels skyldes kapasitetsproblemer ved Norges brannskole.
Den tilsatte hadde ikke gjennomført beredskapsutdanning trinn II og III, men fylte for øvrig kravene i dimensjoneringsforskriften § 7-11 gjennom både operativ og forebyggende erfaring. Han hadde også meget bred og variert ledererfaring fra flere nivåer og tilfredsstilte kravene til ledelseserfaring med god margin. For den tilsatte dreide det seg dermed om inntil 10 ukers kurs som måtte gjennomføres, og at denne utdanningen manglet kunne etter kommunens syn ikke tillegges vesentlig vekt i en rekrutteringsprosess til en brannsjefstilling, så lenge vedkommende forpliktet seg til å tilegne seg kompetansen snarlig etter tilsettingen. Kommunen viste til ombudsmannens uttalelse 12. desember 2011 (SOM-2011-610), som den mente åpnet for at kravene i forskriften kunne fravikes.
På denne bakgrunn mente kommunen at den tilsatte var kvalifisert i henhold til utlysningsteksten. Kravene i dimensjoneringsforskriften var et forhold mellom kommunen og DSB, hvor kommunen stod ansvarlig overfor DSB om å oppfylle kravene. Det ble også vist til at det i utlysningsteksten var fremhevet at personlige egenskaper ville bli tillagt vekt, og at dette var av stor betydning når det dreide seg om en topplederstilling i brannvesenet. Dimensjoneringsforskriften kunne ikke alene være styrende for en tilsetting. Forskriften ga kun føringer for faglige krav til brannsjefen, og sa ikke noe om personlig egnethet.
Kommunen opplyste videre at det nå var søkt om dispensasjon fra kravene i dimensjoneringsforskriften. Kommunen hadde en konstituert brannsjef (klageren) som oppfylte kravene i forskriften, som var tiltenkt rollen som varabrannsjef og dermed ville være garantien for at kommunen oppfylte forskriftens krav. Dersom det mot formodning viste seg at den tilsatte ikke fikk plass på kurset i første omgang, kunne dette løses med videre konstituering av den personen som i dag innehadde rollen som brannsjef. Den tilsatte skal etter planen tiltre 1. januar 2016, men tiltredelsestidspunktet kan etter avtale med den tilsatte forskyves til 1. mai 2016, eventuelt til etter at kursene er gjennomført.
Klageren har i brev 28. september 2015 kommet med merknader til kommunens redegjørelse. I brevet er det fremhevet at den tilsatte mangler både beredskapsutdanning trinn II og III, forebyggende kurs samt minst to års erfaring som leder av beredskapsavdeling eller forebyggende avdeling. Den tilsatte må dermed kurses i 15 uker, ikke 10 uker slik kommunen har lagt til grunn. Forebyggende kurs er totalt 5 uker, men går over et helt år.
Kommunen har deretter i brev 14. oktober 2015 kommet med tilleggsmerknader. I brevet er det gitt uttrykk for at det ikke ble vektlagt at den tilsatte ikke hadde forebyggende kurs, men at dette ikke endret konklusjonen «da personlige egenskaper (intervju) og referanser ble tillagt større vekt». Når det gjaldt kravet om minst to års erfaring som leder av beredskapsavdeling eller forebyggende avdeling, viste kommunen til den tilsattes CV hvor det fremgikk at han bl.a. hadde ledererfaring fra 110-sentralen samt leder for en undervisningsavdeling i brannvesenet.
Kommunens tilleggsmerknader ble oversendt klageren, som ikke har hatt ytterligere merknader til saken.
Ombudsmannens syn på saken
Kvalifikasjonsvurderingen – kravene i dimensjoneringsforskriften
Målet ved en tilsetting er å finne frem til den søkeren som etter en samlet vurdering anses best kvalifisert for stillingen. Vurderingen av hvem som er best kvalifisert tar utgangspunkt i de kvalifikasjonskravene som er stilt i utlysningsteksten, samt eventuelle lov- og avtalefestede krav. Ellers vil sentrale momenter være utdanning, praksis og personlig egnethet. Det sentrale hensynet bak kvalifikasjonsprinsippet er å sikre at forvaltningen rekrutterer personer med best mulig kompetanse til å utføre de oppgavene som hører til stillingen. Prinsippet skal også bidra til at tilsettingen skjer på en forsvarlig måte der søkerne blir behandlet likt.
Vurderingen av søkernes kvalifikasjoner må skje ut fra forholdene på tidspunktet for tilsettingsvedtaket, se ombudsmannens årsmelding for 2008 side 104 (SOMB-2008-26). Dette må gjelde både for vurderingen av om den enkelte søker er kvalifisert for stillingen, og for den sammenlignende kvalifikasjonsvurderingen mellom søkere. At noen av søkerne forbedrer sine kvalifikasjoner etter at tilsettingsvedtaket er fattet, vil derfor i utgangspunktet ikke kunne ha noen innvirkning på vedtakets gyldighet.
Dimensjoneringsforskriften inneholder kvalifikasjonskrav for ulike stillinger i brannvesenet. Det følger av dimensjoneringsforskriften § 7-11 at brannsjef i kommune med inntil 20 000 innbyggere «skal» ha gjennomført yrkesutdanning i forebyggende brannvern og beredskapsutdanning trinn III. I tillegg skal brannsjefen oppfylle ett av følgende tilleggskrav:
– utdanning som ingeniør fra ingeniørhøgskole eller annen relevant høgskole, eller
– kvalifikasjoner som leder for forebyggende avdeling og minst to års erfaring som leder, jf. § 7-9, eller
– kvalifikasjoner som leder for beredskapsavdeling og minst to års erfaring som leder, jf. § 7-8.
Det er enighet mellom partene om at klageren tilfredsstilte kravene i dimensjoneringsforskriften § 7-11, mens den tilsatte bl.a. ikke hadde gjennomført beredskapsutdanning trinn III og yrkesutdanning i forebyggende brannvern på tilsettingstidspunktet. Spørsmålet blir da om kravene i dimensjoneringsforskriften § 7-11 er absolutte krav for å være kvalifisert til stillingen som brannsjef.
I utlysningsteksten til stillingen ble det stilt krav om «[r]elevant utdanning, jfr. krav til utdanning og kvalifikasjoner i henhold til forskrift om organisering og dimensjonering av brannvesen § 7-11». Videre fremgikk det av utlysningsteksten at «[d]ersom deler av yrkesutdanningen mangler må den som ansettes forplikte seg til å ta dette snarest etter ansettelsen».
At utlysningsteksten ikke krevde gjennomført utdanning etter dimensjoneringsforskriften § 7-11 på tilsettingstidspunktet, kan ikke i seg selv tillegges rettslig betydning, dersom det er fastsatt absolutte forskriftsbestemte krav for å kunne ha den aktuelle stillingen. Det avgjørende er hvordan regelverket er å forstå. Av ordlyden i forskriften fremkommer det at brannsjef skal ha gjennomført utdanningen. Dette tyder på at bestemmelsen inneholder absolutte krav som må være oppfylt ved tilsettingen. Forskriften § 7-1 som fastslår at «[k]ommunen skal sørge for at personell i brannvesenet tilfredsstiller de krav til kvalifikasjoner som denne forskriften stiller», tilsier også at utdanningen må være gjennomført ved tilsettingen.
Som begrunnelse for å fravike kravene, har kommunen i redegjørelsen hit vist til ombudsmannens uttalelse 12. desember 2011 (SOM-2011-610). Spørsmålet i denne saken var om kravene i dimensjoneringsforskriften § 7-7 for utrykningsleder måtte være oppfylt ved tilsetting av brannmester og underbrannmester, eller om det var tilstrekkelig at kravene var oppfylt før de tilsatte skulle fungere som utrykningsledere. Ettersom kravene i forskriften § 7-7 ikke var direkte knyttet opp til stillingene som brannmester og underbrannmester, la ombudsmannen til grunn at det isolert sett ikke var i strid med kvalifikasjonsprinsippet å tilsette søkere som ikke oppfylte kravene på tilsettingstidspunktet, så lenge kravene til utrykningsleder ble oppfylt før de tilsatte skulle fungere i denne delen av stillingen. Saken skiller seg dermed fra vår sak ved at utdanningskravene i forskriften ikke var direkte knyttet til de aktuelle stillingene, men en oppgave som var tillagt stillingene. Uttalelsen har dermed ingen relevans for vår sak.
Samlet sett er det etter dette mest nærliggende å anse kravene i dimensjoneringsforskriften § 7-11 som absolutte, slik at bl.a. utdanningen må være gjennomført på tilsettingstidspunktet for at kravene skal anses oppfylt. Den tilsatte oppfylte ikke de forskriftsfastsatte utdanningskravene for brannsjef, og kommunens tilsetting var dermed i strid med dimensjoneringsforskriften.
Ettersom klageren ble innstilt som «reserve», legges det til grunn at han på tilsettingstidspunktet ble ansett som kvalifisert, både ut fra formelle kvalifikasjoner og personlig egnethet, selv om den tilsatte ble vurdert som bedre personlig egnet enn klageren. Siden det fantes minst en søker til stillingen som oppfylte kvalifikasjonskravene allerede på tilsettingstidspunktet, har det i denne saken ingen betydning at kommunen senere har søkt og fått innvilget dispensasjon fra utdanningskravet for den tilsatte. Ombudsmannen bemerker for øvrig at kommunens fremgangsmåte med å tilsette en person som ikke var kvalifisert på tilsettingstidspunktet, for deretter å konstituere en person som var kvalifisert på tilsettingstidspunktet i påvente av at den tilsatte gjennomfører utdanningen, vanskelig kan ses på som noe annet enn en omgåelse av kvalifikasjonsprinsippet.
Kommunen må etter dette kritiseres for at den tilsatte en person som ikke oppfylte de formelle kravene til stillingen. Slik saken er opplyst for ombudsmannen, kan det ikke utelukkes at det har skjedd en forbigåelse av klageren.
Etter det resultatet ombudsmannen er kommet til, er det ikke nødvendig å gå nærmere inn på uenigheten mellom klageren og kommunen om den tilsatte tilfredsstilte kravene til ledererfaring.
Tilsettingen er gjennomført og den tilsatte har ikke vært part i ombudsmannssaken. Ombudsmannens uttalelse får derfor ingen konsekvenser for den tilsettingen som er foretatt. Kommunen bes likevel merke seg ombudsmannens synspunkter i saken ved behandlingen av fremtidige saker. Kommunen bes også vurdere hva som kan gjøres overfor klageren for å bøte på den feilen som har blitt begått.
Konklusjon
Ombudsmannen er kommet til at det var i strid med dimensjoneringsforskriften § 7-11 å tilsette en søker som ikke oppfylte kvalifikasjonskravene på tilsettingstidspunktet i stillingen som brannsjef, når det var en kvalifisert søker til stillingen. Slik saken er opplyst for ombudsmannen, kan det ikke utelukkes at det har skjedd en forbigåelse av klageren. Kommunen bes derfor vurdere hva som kan gjøres overfor klageren for å bøte på den feilen som har blitt begått. Ombudsmannen ber om å bli holdt orientert om utfallet av denne vurderingen.