Sakens bakgrunn
A var ansatt i Kystverket fra 2008 til 2012, og søkte seg i 2018 tilbake til dit. Stillingen var tilsvarende den han tidligere hadde hatt, og i utlysningsteksten var det søkt etter personer med denne erfaringen. A ble likevel ikke innkalt til intervju. Han ble heller ikke tilbudt stillingen. Han klaget til Kystverket, og fikk skriftlig svar fra Kystverket om at han ikke hadde de personlige egenskapene de så etter. I brevet ble det opplyst at vurderingen bygget på uttalelser fra to av hans tidligere ledere fra tiden han var ansatt i Kystverket. Disse hadde gitt tilbakemelding om blant annet manglende motivasjon og utfordringer med å forholde seg til tjenestevei.
A svarte Kystverket at han ikke kjente seg igjen i de to uttalelsene, og at han i sin tid som ansatt i den aktuelle stillingen ikke hadde fått negative tilbakemeldinger. Han ba om å få konkretisert hvilke hendelser uttalelsene var knyttet til. As oppfatning var at de enten måtte bero på misforståelser, og om ikke, måtte han få vite hva det var snakk om, slik at han kunne forbedre seg. Kystverket vurderte søknaden på nytt, men opprettholdt vurderingen om at A ikke ville bli tilbudt stillingen. For øvrig utdypet ikke Kystverket hva vurderingen av As personlige egnethet bygget på.
A klaget til ombudsmannen. I klagen viste han igjen til at han ikke hadde fått negative tilbakemeldinger da han var ansatt i Kystverket og ikke kjente seg igjen i karakteristikkene. Det kunne ikke være riktig at en slik beskrivelse uten videre kunne legges til grunn. A viste også til at referansene han hadde oppgitt ikke var kontaktet, og at han heller ikke hadde fått komme på intervju.
Våre undersøkelser
Sakens dokumenter er innhentet, og Kystverket ble bedt om å gi en nærmere redegjørelse.
I Kystverkets personalreglement, som blant annet regulerer prosedyren ved ansettelser, heter det at når «forslag til tilsetting utarbeides, skal det innhentes normalt tre referanser. Innhenting av referanser skal fortrinnsvis gjøres av nærmeste leder og skal være godkjent av søkeren». I vårt brev til Kystverket spurte vi om slik godkjenning var innhentet fra A. Om svaret var nei, ba vi om en redegjørelse for hvorfor reglementet ikke ble fulgt.
Kystverket svarte at godkjenning ikke var innhentet. Uttalelsen fra de to tidligere lederne ble vurdert å være en «bakgrunnssjekk av søkers historikk som tidligere ansatt i samme stilling» og «ikke direkte referanser». I utlysningsteksten var det søkt etter personer som tidligere hadde hatt samme stilling, og Kystverket hadde vektlagt dette, slik at det «var mulig å benytte kunnskap om søkerne som tidligere ansatte ved vurdering av kvalifikasjoner». Kystverket innhentet derfor opplysninger og informasjon fra tidligere leder samt regiondirektør i Kystverket, der A var ansatt. Ingen av disse var oppgitt som referansepersoner i As søknad.
Vedlagt vårt brev til Kystverket fulgte en kopi av ombudsmannens uttalelse i sak 2017-1860. Der påpeker ombudsmannen blant annet:
«Det er i tidligere uttalelser herfra gitt uttrykk for at i saker der negative opplysninger fremkommet tilbake i tid om personlig egnethet er avgjørende for vurderingen av søkernes kvalifikasjoner, må hovedregelen være at søkeren innkalles til intervju og referanser kontaktes før saken kan anses tilstrekkelig opplyst. I tillegg må det kreves klare holdepunkter for å konkludere med at klageren ikke er kvalifisert ut fra en vurdering av klagerens personlige egenskaper, se blant annet SOM-2014-1789 og SOM-2015-1355.»
Under henvisning til den påpekningen ba vi Kystverket å redegjøre for hvordan hensynet til kontradiksjon ble ivaretatt i As sak
Kystverket svarte at de opprinnelig hadde ment at det var grunnlag for å gjøre unntak fra prinsippet om å innkalle til intervju ettersom A var kjent som tidligere ansatt. Ved ny gjennomgang av saken vurderte de dette annerledes. De skulle tatt hensyn til at A sluttet i Kystverket tilbake i 2012. Kystverket skrev videre:
«Det kan ha skjedd endringer i holdninger mv. etter den tid, og vi kan ikke utelukke at en vurdering av personlige egenskaper ved et intervju i 2018 kunne bli annerledes enn for ca. seks år siden. De negative opplysningene ble ikke gjort kjent for A før avgjørelse av saken. Han burde ha fått mulighet til å uttale seg om opplysningene før ansettelsen ble avgjort. For å sikre kontradiksjon og tilstrekkelig opplysning av saken burde han derfor blitt kalt inn til intervju. Vi beklager at dette ikke ble gjort.
Vi ser ikke at det er vesentlige forskjeller mellom faktum i ombudsmannens sak 2017-1860 og saken til A, men peker på at A er en tidligere ansatt som Kystverket hadde god kjennskap til gjennom arbeidsforholdet. Det ser også ut til å være en forskjell at opplysningene fra de tidligere lederne til A ble dokumentert skriftlig, noe som ikke synes tilfelle i den nevnte saken hos ombudsmannen.»
Kystverket poengterte at de er opptatt av at saksbehandlingen deres er forsvarlig og ivaretar utredningsplikten. Nye ansettelsesrutiner for hele etaten skal være klar til høsten, og i den forbindelse planlegges det opplæring i regelverk og rutiner for ansettelser. Uavhengig av dette ville Kystverket minne sine ledere om at personalreglementet skal følges, slik som rutiner for innhenting av referanser og vurdering av personlig egnethet.
Ombudsmannens syn
1. Innhenting av referanser
Kystverkets personalreglement sier at referanser ikke skal kontaktes med mindre disse er godkjent av søkeren. Ombudsmannens erfaring er at det i offentlige arbeidsgiveres ansettelsesreglement er vanlig å innta en slik begrensning når det gjelder referansesjekk. Det er det gode grunner til. Selv om en søker ikke har rett til å be seg unntatt fra en offentlig søkerliste, kan kandidaten likevel ha et ønske om en diskret behandling av søknaden, særlig i relasjon til nåværende arbeidsgiver. Det er også naturlig at kandidaten får anledning til i første omgang selv å forhøre seg med aktuell referanseperson. Videre kan det være andre spesielle grunner til at en søker ikke ønsker at konkrete personer skal kontaktes. Det er i så fall noe en potensiell arbeidsgiver må respektere, samtidig som at søkeren da må tåle å bli vurdert som en usikker kandidat.
God forvaltningsskikk tilsier at referanser som hovedregel ikke kontaktes før kandidaten har tilkjennegitt at dette er i orden, for eksempel ved å oppføre referansene i søknad eller CV. Unntak kan likevel tenkes. Spesielt når kandidaten søker seg tilbake til et arbeidssted han har vært ansatt tidligere. Dersom søkerens tidligere ledere eller kolleger fortsatt arbeider der, må hovedregelen være at ansettelsesmyndigheten kan forhøre seg hos disse uten å bryte med god forvaltningsskikk. Hva som er riktig, må likevel vurderes konkret i hvert tilfelle. Som regel må det dreie seg om samme fysiske arbeidssted. Det er tvilsomt om ansettelsesmyndigheten uten godkjenning kan forhøre seg hvor som helst innad i en kommune eller hos ulike Nav-kontor, selv om arbeidsgiver rettslig sett er den samme.
Kystverket har forklart at de gjorde en bakgrunnssjekk ved å kontakte tidligere ledere ansatt i Kystverket. Ombudsmannen forstår saken slik at A hadde søkt seg tilbake til en stilling han tidligere har hatt, i samme region. I dette konkrete tilfellet anser derfor ombudsmannen at Kystverkets informasjonsinnhenting ikke strider mot god forvaltningsskikk.
2. Sakens opplysning og kontradiksjonsprinsippet
As klage til ombudsmannen gjelder først og fremst at tilbakemeldingene fra hans tidligere ledere førte til at han ble silt ut av prosessen uten å være blitt innkalt til intervju.
Som alt nevnt har ombudsmannen flere ganger tidligere gitt uttalelse om hva som skal til for at en sak kan anses tilstrekkelig opplyst når ansettelsesmyndigheten er i tvil om – eller har et negativt syn på – en kandidats personlige egnethet. Er arbeidsgiver kjent med negative opplysninger tilbake i tid, er den store hovedregelen at søkeren skal innkalles til intervju, og referanser kontaktes, før det konkluderes. Det er i uttalelsen 2017-1860, sitert over, redegjort nærmere for kravene til forvaltningens utredningsplikt, og for retten til kontradiksjon.
I denne saken ble As søknad silt vekk på bakgrunn av opplysninger om hans virke i Kystverket i årene 2008 til 2012. Etter undersøkelsene herfra har Kystverket erkjent og beklaget at de gjorde feil ved ikke å innkalle A til intervju. På bakgrunn av Kystverkets utførlige svar hit, tar ombudsmannen Kystverkets erkjennelse og beklagelse til etterretning.
Ombudsmannens undersøkelser har vært begrenset til saksbehandlingen ved utvelgelsen av søkere til intervju. Hvorvidt de saksbehandlingsfeilene som ble begått kan ha innvirket på ansettelsen, avhenger av om et intervju hadde ført til en annen vurdering av As personlige egnethet enn den som Kystverket la til grunn på ansettelsestidspunktet. Dette er en faktisk og bevismessig vurdering som ombudsmannen vanskelig kan mene noe sikkert om. Ombudsmannen kan derfor ikke ta standpunkt til om A ble forbigått ved ansettelsen.
Konklusjon
Kystverket har erkjent at de tok standpunkt til As egnethet for stillingen uten å ha oppfylt utredningsplikten som følger av forvaltningsloven § 17.
At Kystverket innhentet opplysninger fra As tidligere ledere uten å først klarere innhentingen med A selv, var i dette konkrete tilfellet innenfor rammene for god forvaltningsskikk. Kontradiksjonsprinsippet ble likevel brutt da negative opplysninger ble tillagt avgjørende vekt, uten at han fikk mulighet til å imøtegå disse.
Undersøkelsene her er begrenset til saksbehandlingen ved den foreløpige kvalifikasjonsvurderingen som ble gjort ved utvelgelsen til intervju. Ombudsmannen har ikke tatt standpunkt til om A ble forbigått ved ansettelsen. Ansettelsesprosessen er gjennomført, den ansatte er ikke part i saken, og denne uttalelsen påvirker ikke ansettelsesvedtaket.