A fikk konsesjon av Suldal kommune til å kjøpe eiendommen X. Kommunen satte som vilkår for konsesjonen at «kjøparen flyttar til eigedomen og buset seg der og syter for ei landbruksmessig forsvarleg drift». A søkte senere om fritak for bo- og driveplikt. A anførte blant annet at det var søkt om fradeling av 14,1 dekar slik at eiendommens totalareal ville bli på under 100 dekar. Kommunen frafalt vilkåret om driveplikt, men fastholdt vilkåret om boplikt. Fylkeslandbruksstyret i Rogaland stadfestet kommunens vedtak. Det ble lagt til grunn at saken skulle vurderes etter konsesjonsloven § 11, samt at eiendommen «på totalt godt over 100 dekar var konsesjonspliktig på ervervstidspunktet».
A ba kommunen om en «klargjøring og presisering» av konsesjonsvilkåret om boplikt, og mente det var urimelig at han skulle pålegges en personlig boplikt. Kommunen la til grunn at saken gjaldt spørsmålet om «vilkåra for boplikt kan omgjerast frå personleg til upersonleg buplikt». Rådmannen innstilte på at vilkåret kunne endres, og uttalte blant annet:
«A ynskjer å kunne oppfylla buplikta […] ved utleige av huset. Ved “0-grense”-saker er dette ein udiskutabel rett, men X er ein landbrukseigedom der det er gitt vilkår om personleg buplikt. … »
Utvalg for landbruk, miljø og teknikk avslo imidlertid søknaden og fattet et vedtak som lød:
«Suldal kommune viser til konsesjonssøknaden frå A og vil ikkje endra konsesjonsvilkår på X når det gjeld personleg boplikt.»
A klaget, men kommunen tok ikke klagen til følge. Fylkeslandbruksstyret fattet vedtak om å «lempe» konsesjonsvilkåret, slik at boplikten ble upersonlig, men tidsubegrenset. A brakte saken inn for ombudsmannen (sak 2008/628), og det ble stilt spørsmål om fylkeslandbruksstyret hadde adgang til å pålegge ham «et skjerpende konsesjonsvilkår som tilsier evigvarende boplikt på en eiendom som kommunen i opprinnelig konsesjonssak behandlet som en landbrukseiendom og der varigheten av boplikten var ment å være 5 år». Fylkeslandbruksstyrets vedtak ble funnet ugyldig, og det ble bedt om at kommunens vedtak ble klagebehandlet på nytt. Fylkeslandbruksstyret ble bedt om å vurdere betydningen av at kommunens nullkonsesjonsforskrift var opphevet, samt at eiendommen etter det opplyste var på under 100 dekar.
Fylkeslandbruksstyret opphevet vedtaket som ugyldig, og saken ble sendt tilbake til Suldal kommune. Kommunen fastholdt tidligere vedtak, slik at A ikke fikk endret vilkåret fra personlig til upersonlig, med boplikten på 5 år. Etter klage fra A stadfestet fylkesmannen kommunens vedtak. I begrunnelsen til fylkesmannens vedtak 8. april 2010 het det:
«Klagar har i lengre tid søkt frådelt teig som friareal for hytteområdet etablert på eigedomen, og i e-post av 02.03.2010 blir det halde fram at ein del av totaleigedomen – friarealdelen – no er blitt overført til son hans. Overføringa er tinglyst 09.04.2010… Totalareal på landbrukseigedomen er såleis no 96,9 dekar blir det opplyst frå kommunen. Fylkesmannen kan ikkje se at overføringa av friarealet til sonen kan tilleggjast avgjerande vekt i denne bupliktsaka. Klagar har erverva konsesjonspliktig landbrukseigedom og fekk vanleg og påkrevd konsesjonsvilkår, som ikkje blei påklaga. Det er søkt om lemping, som kommunen ikkje har funne grunnlag for å akseptere.
Heller ikkje Fylkesmannen kan se at det i klagesaka kjem fram vesentlege, nye moment, som skulle tilsei ei anna løysing enn ved førsteinstansbehandlinga i kommunen. Vi har også, etter ei samla vurdering, og med vekt på omsynet til det lokale sjølvstyre, kome til at det ikkje bør aksepterast anna enn personleg buplikt.»
Saken ble klaget inn for ombudsmannen som fant grunn til å undersøke den nærmere. Fylkesmannen ble bedt om å redegjøre for hvilke hensyn som er relevante i en lempingsvurdering etter konsesjonsloven § 11. Det ble stilt spørsmål om er relevant å legge vekt på at A tidligere har søkt om fritak for boplikt og det faktum at eiendommen var konsesjonspliktig da A ervervet eiendommen, og om det ikke er situasjonen på søknads-/behandlingstidspunktet som må danne utgangspunktet for lempingsvurderingen. Fylkesmannen ble bedt om å avklare om eiendommen, slik den nå fremsto, var en landbrukseiendom etter konsesjonsloven. Forutsatt at den ikke var en landbrukseiendom, ble det bedt om fylkesmannens syn på betydningen av dette. Det ble vist til fylkesmannens uttalelse om at eiendommen nå skulle være på 96,9 dekar, og at det ut fra sakens opplysninger fremsto som om erverv av denne eiendommen ikke lenger ville være konsesjonspliktig, jf. konsesjonsloven § 4 første ledd nr. 4, hvilket i så fall ville innebære at det ikke lenger kunne stilles vilkår om boplikt ved erverv, jf. konsesjonsloven § 11. Fylkesmannen ble bedt om å kommentere dette. Forutsatt at eiendommen ikke lenger var konsesjonspliktig, ble det bedt om en nærmereredegjørelse for hvordan fylkesmannen i lempingsvurderingen vurderte opplysningen om at totalarealet på eiendommen nå var på 96,9 dekar, og om hensynet til bosettingen kunne tillegges avgjørende vekt i lempingsvurderingen når erverv av eiendommen ikke lenger var konsesjonspliktig.
I fylkesmannens svarbrev het det:
«1. Saker om lemping av konsesjonsvilkår behandles etter regelen i konsesjonslovens § 11 og etter formålsbestemmelsen i § 1- så også denne. Hensynet til bosetting, helhetlig ressursforvaltning og kulturlandskap er de vesentlige hensyn som det er lagt vekt på. I tillegg er det, som vanlig i slike klagesaker, lagt vekt på hensynet til det kommunale selvstyre etter forvaltningslovens § 34, 2. ledd.
2. A ervervet en konsesjonspliktig eiendom – på gitte vilkår – vilkår som det søkes fritak fra eller lemping av. Dette ligger naturligvis til grunn for behandlingen av saken. Etter Fylkesmannens vurdering kan det ikke legges avgjørende vekt på situasjonen da konsesjon ble gitt – så er heller ikke gjort. Ei heller er det lagt avgjørende vekt på at det er søkt om fritak tidligere. A må imidlertid etter Fylkesmannens vurdering forholde seg til de vilkår som ble gitt for konsesjonsmeddelelsen når det fortsatt gjør seg gjeldende vesentlige hensyn for å opprettholde disse på avgjørelsestidspunktet av lempingssaken. Vi viser ellers til vår redegjørelse i klagesaksbehandlingen […].
3./4. Fylkesmannen har i sin behandling av saken ikke lagt vesentlig vekt på om eiendommen kan vurderes som landbrukseiendom eller ikke. Uansett har eiendommen avgrensede ressurser som sådan. Eiendommen ligger imidlertid i LNF- område i kommuneplanen og 87 dekar er også i reguleringsplan vist som landbruk. Øvrig areal på eiendommen er vist som friområde for fradelte hytteeiendommer. Fylkesmannen ser imidlertid ikke betydningen av en dyptpløyende vurdering av dette spørsmål ettersom det i denne saken ikke dreier seg om såkalt lovbestemt boplikt og fritakssøknad fra slik, men en konsesjonssak – lemping av gitt vilkår for erverv. Vi viser også til Landbruks- og matdepartementets rundskriv M-2/2009, s. 33, 3. kulepunkt – hvorav framgår at det etter gjeldende regler etter omstendighetene kan være aktuelt å stille konsesjonsvilkår om personlig boplikt selv om eiendommen ikke oppfyller arealkravene i § 5, annet ledd i konsesjonsloven. At søker underveis (09.04.2010) i den lange klagesaksbehandlingen har fått fradelt og overskjøtt et mindre areal regulert til friareal til sin sønn på nå 19 år, med den konsekvens at eiendommen vil være under konsesjonspliktig arealgrense, innebærer ikke at de lovlig satte konsesjonsvilkår bortfaller. Fylkesmannen er enig i Ombudsmannens vurdering av at X ikke lenger oppfyller arealkravene etter konsesjonslovens § 5, 1. ledd, pkt. 4 og en videre overdragelse til utenforstående vil således kunne skje konsesjonsfritt. Like fullt gjør de samme hensyn og interesser seg gjeldende i dag som ved konsesjonsbehandlingen for nå 6 år siden – vesentlige bosettingshensyn. Også hensynet til kulturlandskapet taler for personlig bosetting. Etter Fylkesmannens vurdering kan disse forhold tillegges vesentlig vekt selv om en ved evt. videre overdragelse til utenforstående ikke vil kunne stille slikt krav.
Til ombudsmannens siste spørsmål: at eier har klart å få samtykke til fradeling av areal som i plan er vist til friområde for fritidsboliger fradelt eiendommen er av Fylkesmannen lagt til grunn å ha minimal betydning for saken (uansett har eiendommen hele tiden hatt svært avgrensede arealressurser) – med hensyn til vår hensyntaken til det kommunale selvstyre etter forvaltningslovens regel om dette.»
Ved avslutningen av saken uttalte jeg:
«Det rettslige grunnlaget for vilkåret om boplikt er lov 28. november 2003 om konsesjon ved erverv av fast eiendom (konsesjonsloven) § 11. Klager har søkt om lemping av vilkår om boplikt, jf § 11 første ledd annet punktum.
Da kommunen 21. januar 2010 vedtok å fastholde vedtaket i sak 155/06, ble det lagt til grunn at A eide 108,6 da. I fylkesmannens vedtak 8. april 2010 ble opplyst at den aktuelle eiendommen, etter godkjent fradeling av teig til As sønn, hadde et totalareal på 96,9 dekar.
Det er ikke anført at As overdragelse av deler av eiendommen er en omgåelse eller liknende, og at det er grunnlag for å foreta en identifikasjon mellom As eiendom og hans sønns eiendom. Det er etter dette ikke omstridt at As eiendom på fylkesmannens vedtakstidspunkt var på 96,9 dekar, og at eiendommen ikke er over arealgrensen i konsesjonsloven § 4 første ledd nr. 4.
Det springende punktet i denne saken synes å være hvilken vekt det skal tillegges at A har fradelt deler av eiendommen og overført denne til sin sønn, slik at eiendommen på fylkesmannens vedtakstidspunkt var på under 100 da og følgelig ikke konsesjonspliktig ved et eventuelt salg. Fylkesmannen synes å mene det har ’minimal betydning for saken’ at eiendommens størrelse er redusert.
Konsesjonsloven § 11 lyder:
’Konsesjon etter loven kan gis på slike vilkår som i hvert enkelt tilfelle finnes påkrevd av hensyn til de formål loven skal fremme. Det kan lempes på vilkårene etter søknad.
Kongen skal ut fra hensynet til bosetting, helhetlig ressursforvaltning og kulturlandskap ta stilling til om det er påkrevd å stille vilkår om boplikt, og om boplikten skal være en personlig plikt for eier.’
Spørsmål om lemping av konsesjonsvilkår etter konsesjonsloven § 11 første ledd annet punktum må vurderes ut fra situasjonen på vedtakstidspunktet, og ikke ut fra situasjonen da det ble gitt konsesjon. Fylkesmannen synes å være enig i dette, og har opplyst at det ikke er lagt avgjørende vekt på situasjonen da konsesjon ble gitt.
Etter at konsesjon med bopliktvilkår ble gitt er både kommunens nullkonsesjonsforskrift opphevet, og eiendommen er redusert til under 100 dekar. Både det rettslige og det faktiske grunnlaget er således endret etter at konsesjon ble gitt. Fylkesmannen er enig i at eiendommen i dag vil kunne overdras konsesjonsfritt til en utenforstående. Jeg har ikke vurdert forholdene rundt fradelingen og overdragelsen av en del av eiendommen til As sønn, men nøyer meg med å konstatere at As eiendom i dag vil kunne overdras konsesjonsfritt. Ved et eventuelt salg ville altså både bosettingshensyn og hensynet til kulturlandskapet være irrelevante, da det ikke ville kunne vurderes boplikt som vilkår for konsesjon. Jeg har i årsmeldingen for 2006 på side 35 gitt utrykk for at dersom det er ønskelig å vektlegge bosettingshensyn også for eiendommer som er under 100 dekar, må kommunen i tilfelle innføre nullkonsesjonsgrense i samsvar med reglene i konsesjonsloven § 7. I denne saken er nullkonsesjonsforskriften tvert i mot opphevet.
Bestemmelsens ordlyd regulerer ikke eksplisitt om det er relevant å ta hensyn til reduksjoner av en eiendoms størrelse, når en lempningssøknad skal vurderes. De hensynene som er listet opp i konsesjonsloven § 11 annet ledd, synes imidlertid å forutsette at grunnvilkåret om at konsesjon kan kreves, er tilstede jf. første ledd første setning som omtaler ’konsesjon etter loven’.
Jeg kan ikke se at forarbeidene omtaler hvilke hensyn som er relevante i lempingsvurderingen dersom kravet til konsesjon er falt bort før en søknad om lemping er endelig avgjort.
Landbruks- og matdepartementets rundskriv M-2/2009 ’Konsesjon og boplikt’ gir heller ikke klare svar på dette. Om konsesjonsloven § 11 første ledd heter det:
’Ulike typer vilkår – § 11 første ledd
§ 11 første ledd bestemmer at det kan fastsettes slike vilkår som i hvert enkelt tilfelle finnes påkrevd av hensyn til de formål loven skal fremme. Det må foretas en helhetsvurdering hvor det tas stilling til om det skal settes vilkår, og i tilfelle hvilke vilkår som skal settes. En kan ikke velge virkemiddel som går lenger enn det som er nødvendig for å ivareta de samfunnsinteressene som konsesjonsloven er ment å ivareta.
[…]
Det er fastsatt i konsesjonsloven § 11 første ledd annet punktum at det etter søknad kan lempes på konsesjonsvilkår.’
Rundskrivet peker altså på en forholdsmessighetsvurdering som må foretas når vilkår skal fastsettes. Kravet til forholdsmessighet må også gjelde i lempingsvurderingen. Det bør således være relevant i lempingsvurderingen å ta i betraktning om en eiendom faller innenfor den gruppe eiendommer som lovgiver har ment at skal omfattes av konsesjons- og bopliktbestemmelsene.
I sitt svarbrev […] viser fylkesmannen til at ’det etter gjeldende regler etter omstendighetene kan være aktuelt å stille konsesjonsvilkår om personlig boplikt selv om eiendommen ikke oppfyller arealkravene i § 5, annet ledd i konsesjonsloven’. Fylkesmannen viser til rundskrivet s. 33, 3. kulepunkt, som lyder slik:
’Konsesjonsloven § 11 annet ledd er generelt formet. Hensynet bak boplikten innebærer at det ikke er aktuelt å stille vilkår om boplikt ved erverv av landbrukseiendom i alle situasjoner. Her er departementets syn på noen praktiske tilfeller:
[…]
Saken gjelder erverv av bebygd eiendom over arealgrensen i konsesjonsloven § 4 første ledd nr. 4, men eiendommen er under arealgrensen i § 5 annet ledd. I slike tilfeller kan det etter omstendighetene være aktuelt å stille konsesjonsvilkår om personlig boplikt, eller vilkår om boplikt som skal oppfylles av andre. Hvorvidt dette er påkrevd må vurderes i forhold til momentene som er nevnt i bestemmelsen; hensynet til bosetting, helhetlig ressursforvaltning og kulturlandskap.’
Uttalelsen i rundskrivet knytter seg følgelig til bebygd eiendom over 100 da (arealgrensen i konsesjonsloven § 4 første ledd nr. 4), slik at eiendommen ikke er konsesjonsfri etter § 4. Eiendommen skal videre ha fulldyrket og overflatedyrket jord under 25 da eller mindre enn 500 da produktiv skog (arealgrensen i § 5 annet ledd), slik at konsesjonsfriheten for de som er beslektet med tidligere eier på en nærmere bestemt måte eller er odelsberettiget til eiendommen (§ 5 første ledd nr. 1 og 2) ikke automatisk er betinget av boplikt. I slike tilfeller følger det altså av rundskrivet at boplikt kan være aktuelt som vilkår for konsesjon, jf konsesjonsloven § 11 annet ledd.
Jeg har vanskelig for å se hvilken relevans henvisningen til departementets rundskriv er ment å ha i denne klagesaken.
Reelle hensyn taler for at det må være anledning til å ta hensyn til at eiendommen ikke lenger anses konsesjonspliktig, når søknad om lemping av boplikt skal vurderes. Å legge avgjørende vekt på bosettingshensyn og hensynet til kulturlandskapet i denne lempingssaken, til tross for at andre tilsvarende eiendommer kan selges konsesjonsfritt uten hensyn til boplikt, kan virke urimelig.
I sak 2009/699, som gjaldt oppfølging av brudd på boplikt, kontaktet jeg Landbruks og matdepartementet vedrørende overgangsbestemmelsene i lov 19. juni 2009 nr. 98 om endring av lov om odelsretten og åsetesretten, lov om konsesjon ved erverv av fast eiendom mv. og lov om jord mv. (endringsloven) pkt. IX nr. 10. Departementet uttalte da:
’Man står her overfor et tilfelle der en eiendom ble ervervet med lovbestemt boplikt etter de arealgrenser som gjaldt på ervervstidspunktet, men der eiendommen ikke ville hatt lovbestemt boplikt dersom ervervet hadde skjedd etter 1. juli 2009. Oppfølging av brudd på boplikten vil etter Landbruks- og matdepartementets oppfatning kunne fremstå som urimelig i et slikt tilfelle. Dette gjelder, etter Landbruks- og matdepartementets oppfatning, uavhengig av om oppfølging av bruddet på boplikten er påbegynt ved at det foreligger et konsesjonspålegg med en påfølgende konsesjonssak.’
I sak 2009/699 fant jeg det riktigst å be om at saken ble vurdert på nytt på bakgrunn av departementets brev.
Jeg mener at tankegangen i sak 2009/699 må kunne overføres til denne klagesaken. Dels er reglene endret til gunst for klager, ved at nullkonsesjonsforskriften er opphevet, dels er faktum endret ved at eiendommen er blitt mindre enn 100 dekar, og således heller ikke er konsesjonspliktig etter konsesjonsloven § 4 første ledd nummer 4. På samme måte som en oppfølging av brudd på lovbestemt boplikt vil kunne fremstå urimelig når eiendommen ikke lenger ville vært underlagt lovbestemt boplikt ved et nytt salg, vil det kunne fremstå som urimelig å fastholde personlig boplikt ved vurdering av lemping av vilkår for konsesjon, når eiendommen ikke lenger er konsesjonspliktig.
På denne bakgrunn ber jeg fylkesmannen foreta en fornyet vurdering av saken. Jeg ber videre om å bli holdt orientert om utfallet av denne vurderingen.»