Sakens bakgrunn
Kommunestyret i Brønnøy kommune lukket kommunestyremøtet 16. mai 2018 ved behandlingen av tre saker. Sak 24/18 gjaldt søknad om fritak for eiendomsskatt for en stiftelse, sak 25/18 gjaldt søknad om fritak for eiendomsskatt for bygninger av historisk verdi og sak 26/18 gjaldt kommunens eventuelle salg av aksjer i et lokalt oppdrettsselskap. I møteprotokollen fra møtet fremgår det at sak 24/18 og 25/18 er «Unntatt off.» ved at det er krysset av for dette i et skjema. Det er ikke krysset av for «Unntatt off.» for sak 26/18. Det fremgår ikke av møteprotokollen om (deler av) møtet ble besluttet lukket ved behandlingen av sakene. Det fremgår heller ingen hjemmel for lukkingen i møteprotokollen.
Etter forespørsel fra en journalist oppga kommunen i e-post 18. mai 2018 følgende om hjemlene for lukkingen av møtet:
«Sak 24/18
Søknad om fritak for eiendomsskatt etter eiendomsskattelovens §7a, for eiendommene gnr. 104/606 og 104/949 – Stiftelsen Kløverenga eldreboliger
Unntatt off.: Offl. § 13 jf. fvl. § 13 1.ledd
Sak 25/18
Søknad om fritak for eiendomsskatt etter eiendomsskattelovens § 7b – historisk verdi, for eiendommen gnr. 104/55, Ytre Høgåsvei 33
Unntatt off.: Offl. § 13 jf. fvl. § 13 1. ledd
Sak 26/18
Salg av aksjer i Norsk Havbrukssenter
Unntatt off.: Offl. § 13 jf. fvl. § 13 2. ledd»
Journalisten klaget til ombudsmannen over at kommunen ikke fulgte kommunelovens regler for lukking av møtet. Videre mente han at ingen av sakene skulle vært behandlet bak lukkede dører. To av sakene gjaldt prinsipielle diskusjoner om eiendomsskatt, herunder om stiftelser eller eiendommer med verneverdige egenskaper skal få fritak for eiendomsskatt. Den tredje saken gjaldt kommunens svar på et tilbud fra en lokal bedrift om kjøp av kommunens aksjer i et lokalt oppdrettsselskap.
Vi ba kommunen om å oversende saksdokumentene i brev 29. mai 2018. Fristen ble satt til 12. juni 2018. Etter to purringer skrev kommunen i brev 6. juli 2018:
«Brønnøy kommune ser at ved en inkurie har ikke Sivilombudsmannens anmodning blitt behandlet innen rimelig tid av Brønnøy kommune, og Brønnøy kommune beklager dette. Da berørte saksbehandlere er ute i ferieavvikling vil ikke anmodningen kunne behandles av Brønnøy kommune før i uke 33.»
Saksdokumentene ble oversendt 17. august 2018. I oversendelsesbrevet skrev kommunen at hjemmelen for lukking av møtet ved behandling av sakene 24/18 og 25/18 var eiendomsskatteloven § 29, jf. ligningsloven § 3-13 om taushetsbelagte opplysninger. Om lukking av møtet ved behandlingen av sak 26/18 viste kommunen til at offentlighet i saken ville svekket kommunens forhandlingsmulighet dersom vedtaket hadde blitt å ikke selge aksjene.
Våre undersøkelser
Etter gjennomgang av klagen og de tilsendte dokumentene, fant vi grunn til å undersøke saken nærmere. Vi stilte kommunen flere spørsmål om lukkingen av møtet. Spørsmålene og kommunens svar var i hovedsak som følger:
a. Hvilke deler av møtet ble holdt for lukkede dører?
Til dette svarte kommunen at møtet ble lukket under debatten om møtet skulle lukkes, jf. kommuneloven § 31 a nr. 1. I tillegg ble møtet lukket under behandlingen av sakene 24, 25 og 26. For sak 24 og 25 ble hjemmelen angitt å være kommuneloven § 31 nr. 2 og for sak 26 kommuneloven § 31 nr. 5. Kommunen skrev at sak 26 ble «senere vedtatt åpnet», og at det derfor ikke fremgikk av protokollen at denne var «u.off». Det fremgår ikke når saken ble besluttet åpnet eller om (deler av) behandlingen av saken gikk for åpne dører.
b. Hvordan ble det besluttet at (deler av) møtet skulle lukkes?
Kommunen opplyste at debatten om møtet skulle lukkes ble holdt i lukket møte, men at avstemningen ble gjort i åpent møte, jf. kommuneloven § 31 a nr. 1.
c. og d. Hva var hjemmelen/hjemlene for lukkingen av møtet? Kommunen ble også bedt om å redegjøre nærmere for om vilkårene i de anførte hjemlene er oppfylt.
For sakene 24 og 25 viste kommunen til skatteforvaltningsloven § 3-1 (1) og til KS’ Veileder om offentlighet og partsinnsyn i saker om eiendomsskatt. Sak 26 ble lukket med hjemmel i kommuneloven § 31 nr. 5. Kommunen viste til det som fremgikk av brevet hit 17. august 2018 om dette.
e. Mener kommunen at vilkårene i kommuneloven § 30 nr. 4 er oppfylt?
Til dette svarte kommunen at vilkårene ikke var oppfylt og at kommunen beklaget det. De vil «se på rutinene rundt dette».
f. Vi ba kommunen om å redegjøre for de tiltak som er gjort for at kommunen skal overholde saksbehandlingsreglene i kommuneloven ved lukking av møter. Det ble vist til at kommunen i brev til ombudsmannen 8. september 2014 har erkjent at saksbehandlingsreglene i kommuneloven for lukking av møter ikke var etterlevd ved lukkingen av et kommunestyremøte 12. februar 2014, og at det var iverksatt «konkrete tiltak som skal forhindre at dette gjentar seg» (ombudsmannens uttalelse 24. oktober 2014 (SOM-2014-2082) og kommunens sak 2014/2742).
Kommunen svarte at de tiltak som ble iverksatt var «at ledere for de enkelte styrer/råd/utvalg skulle sette seg inn i lovverket».
Avslutningsvis ba vi kommunen svare på spørsmål knyttet til kommunens tilbakemelding på henvendelsene herfra.
Til dette svarte kommunen:
«I mai og juni var det et ekstraordinært arbeidspress i forbindelse med endringer i ledelsen i Brønnøy kommune og noen svært tidkrevende prosesser i organisasjonen. Saken gled nedover i prioriteringslisten og ble ikke besvart i tide. Dette beklager rådmannen på det sterkeste.. Brønnøy kommune beklager i tillegg at saken ikke ble sendt til videre behandling etter purring grunnet ferieavvikling. Dette skulle ikke skjedd. Vi ser på egne rutiner i forbindelse med ferie og vil søke å løse dette bedre i tiden som ligger foran oss.»
Journalisten kom med merknader til kommunens svar.
Ombudsmannens syn på saken
1. Rettslige utgangspunkter
Kommuneloven kapittel 6 inneholder saksbehandlingsregler for folkevalgte organer. Det følger av loven § 30 nr. 1 at «(f)olkevalgte organer behandler sine saker og treffer sine vedtak i møter». Hovedregelen er at møtene holdes for åpne dører, jf. § 31 nr. 1. Unntak må ha hjemmel i lov og vedtas i tråd med bestemmelsene i §§ 31 og 31 a.
Det følger av kommuneloven § 31 a nr. 1 annen setning at avstemningen av om et møte skal lukkes, skjer i åpent møte. Det samme gjelder i utgangspunktet også debatten om hvorvidt møtet skal lukkes. Videre følger det av kommuneloven § 30 nr. 4 at dersom det treffes avgjørelser om at et møte skal holdes for lukkede dører, skal avgjørelsene føres i møteboken og hjemlene for avgjørelsene skal fremgå.
Ombudsmannen har i uttalelse 24. oktober 2014 (SOM-2014-2082) uttalt følgende om viktigheten av at kommuner følger saksbehandlingsreglene dersom møter i folkevalgte organer lukkes:
«Reglene som er gitt om føring av møteboken, er ment å sikre at spørsmålene om møteoffentlighet blir behandlet på en forsvarlig måte ved å bidra til en regelorientert saksbehandling. Dette kan også være nyttig av hensyn til klarhet og kontroll, jf. Ot.prp. nr.17 (2008–2009) s. 33. Av hensyn til demokratiet, åpenheten og tilliten til de folkevalgte organenes avgjørelser er det svært viktig at kommunen overholder saksbehandlingsreglene som gjelder ved avgjørelser av om møter skal holdes for lukkede dører.»
Videre har ombudsmannen i uttalelse 24. oktober 2014 (SOM-2014-2081) uttalt følgende om angivelse av hjemmel i møteboken:
«Kravet om å henvise til hjemmelen for avgjørelsen, er et viktig begrunnelseskrav som det folkevalgte organet må gi tilfredsstillende opplysning om. Lovens hovedregel er at møter i folkevalgte organer er offentlige, og unntaket fra denne hovedregelen krever at det påvises en særskilt hjemmel. Det må derfor legges til grunn at lovens krav om å vise til ‘hjemmelen for avgjørelsen’, innebærer at det ikke er tilstrekkelig å vise generelt til kommuneloven § 31. Kravet må forstås slik at det kreves en spesifisering av hvilket nummer i kommuneloven § 31, samt eventuelt andre lovbestemmelser, som har begrunnet lukkingen. Dersom kommuneloven § 31 nr. 5 brukes som unntakshjemmel, må det i møteboken vises både til denne bestemmelsen og til den aktuelle bestemmelsen i offentleglova 19. mai 2006 nr. 16, jf. Prop. 152 L (2009–2010) s. 45. Hjemmelen for avgjørelsen skal fremgå av møteboken, og det er dermed ikke tilstrekkelig at den fremgår av sakspapirene for øvrig.»
Ombudsmannen har ingen merknader til kommunens lukking av møtet under debatten om møtet skulle lukkes.
2. Er vilkårene for lukking av møtet oppfylt?
2.1. Sak 24/18 og 25/18
Sak 24/18 og 25/18 gjelder søknader om fritak for eiendomsskatt etter eiendomsskatteloven. Kommunen har opplyst at hjemmelen for lukking av møtet ved behandlingen av disse sakene er kommuneloven § 31 nr. 2, jf. skatteforvaltningsloven § 3-1 (1) om lovbestemt taushetsplikt. Det er imidlertid ikke opplyst hvilke opplysninger i de to sakene kommunen mener er taushetsbelagte.
Det følger av eiendomsskatteloven § 29 at reglene i skatteforvaltningsloven § 3-1 om taushetsplikt gjelder tilsvarende ved utskriving av eiendomsskatt. I skatteforvaltningsloven § 3-1 (1) fremgår det at opplysninger om noens formues- eller inntektsforhold eller andre økonomiske forhold er underlagt taushetsplikt. Bestemmelsen viderefører taushetspliktsreglene etter den tidligere ligningsloven § 3-13. I uttalelse 7. august 2015 (SOM-2015-905) har ombudsmannen lagt til grunn at formålet bak taushetspliktsreglene tilsier en streng tolkning av ordlyden. Etter skatteforvaltningsloven § 3-7 bokstav c) er taushetsplikten likevel ikke til hinder for at opplysninger brukes når de er alminnelig kjent eller alminnelig tilgjengelig andre steder.
Ettersom kommunen ikke har angitt hvilke opplysninger den mener er taushetsbelagte, er det vanskelig for ombudsmannen å kontrollere dette. Ombudsmannen bemerker at enkelte opplysninger som fremkommer i saksfremleggene til de to sakene, synes å være alminnelig kjent eller alminnelig tilgjengelig også andre steder, blant annet på www.seeiendom.no og i Brønnøysundregistrene. Etter dette finner ombudsmannen at det er begrunnet tvil om vilkårene for å lukke møtet ved behandling av sakene 24/18 og 25/18 er oppfylt. Ombudsmannen ber kommunen om å behandle spørsmålet på nytt.
2.2. Sak 26/18
Sak 26/18 gjelder et eventuelt salg av kommunens aksjer i et oppdrettsselskap. Hjemmelen for lukking av møtet ved behandlingen av denne saken er oppgitt å være kommuneloven § 31 nr. 5. Denne bestemmelsen lyder:
«Et folkevalgt organ kan vedta å lukke et møte når hensynet til tungtveiende offentlige interesser tilsier det, og det vil komme fram opplysninger i møtet som kunne ha vært unntatt offentlig innsyn etter lov 19. mai 2006 nr. 16 (offentleglova) dersom de hadde stått i et dokument.»
I brevet 17. august 2018 viser kommunen til behovet for å ivareta «kommunens forhandlingsmuligheter hvis vedtaket hadde blitt å ikke selge». Kommunen har imidlertid ikke spesifisert hvilke eller hvilken bestemmelse i offentleglova som kommer til anvendelse.
Ombudsmannen mener det derfor er begrunnet tvil om vilkårene for lukking av møtet etter kommuneloven § 31 nr. 5 er oppfylt under behandlingen av sak 26/18. Kommunen bes om å vurdere på nytt om det var hjemmel for å lukke møtet ved behandlingen av sak 26/18.
3. Føring av møtebok og rutiner for lukking av møter i kommunen
Som nevnt følger det av kommuneloven § 30 nr. 4 at dersom det treffes avgjørelser om at et møte skal holdes for lukkede dører, skal avgjørelsene føres i møteboken og hjemlene for avgjørelsene skal fremgå.
I denne saken fremgår det ikke av møteprotokollen at møtet ble lukket, hvilke deler av møtet som ble lukket eller de fullstendige hjemlene for lukkingen. I tillegg er det oppgitt andre hjemler i e-posten til journalisten 18. mai 2018 enn i brevene hit. Dette har vanskeliggjort ombudsmannens kontroll og ført til begrunnet tvil om vilkårene i de angitte hjemlene er oppfylt. Videre understreker det behovet for å følge saksbehandlingsreglene for lukking av møter i folkevalgte organer i kommunen, for derved å ivareta hensynet til klarhet, kontroll og tilliten til de folkevalgte organenes beslutninger.
Kommunen har erkjent at vilkårene for føring av møtebok i kommuneloven § 30 nr. 4 ikke er fulgt, og at de vil se på rutinene knyttet til dette. Ombudsmannen ber kommunen vurdere om det er behov for skriftlige rutiner for lukking av møter og/eller andre tiltak for å påse at saksbehandlingsreglene for lukking av møter følges i fremtiden. Ombudsmannen ber om tilbakemelding på hvilke tiltak som eventuelt blir iverksatt.
4. Håndteringen av henvendelsene herfra
Sivilombudsmannen er Stortingets kontrollorgan for forvaltningen. For at ombudsmannens kontroll skal fungere, har Stortinget forutsatt at forvaltningen skal svare på ombudsmannens henvendelser. Sivilombudsmannsloven § 7 fastslår ombudsmannens rett til å få opplysninger fra forvaltningen. Dette er utdypet i instruks for Sivilombudsmannen § 6 annet ledd hvor det fremgår at ombudsmannen kan sette frist for forvaltningen til å etterkomme pålegg om å gi opplysninger eller legge fram dokumenter mv. Det er forutsatt at disse fristene overholdes.
I denne saken tok det sju uker og to purringer før saksdokumentene ble oversendt. Det er ikke nødvendig å gi noen redegjørelse ved oversendelse av saksdokumenter, slik kommunen har gjort i denne saken. Kommunen har i svarbrevet hit skrevet at den «vil søke å løse dette bedre i tiden som ligger foran oss», og ombudsmannen forutsetter at kommunen vil overholde ombudsmannens frister i fremtiden.
Konklusjon
Saksbehandlingsreglene for lukking av møter i folkevalgte organer er ment å sikre at spørsmålene om møteoffentlighet blir behandlet på en forsvarlig måte. En regelorientert saksbehandling skal også ivareta hensynet til klarhet og kontroll.
Det er begrunnet tvil om vilkårene for å lukke møtet ved behandling av sakene 24/18 og 25/18 i kommuneloven § 31 nr. 2, jf. skatteforvaltningsloven § 3-1 (1) er oppfylt. Det er også begrunnet tvil om vilkårene for å lukke møtet ved behandling av sak 26/18 i kommuneloven § 31 nr. 5 er oppfylt. Ombudsmannen ber kommunen om å behandle spørsmålet om lukking av møtet på nytt.
Videre har ikke kommunen fulgt reglene for føring av møtebok, og undersøkelsen av saken viser at dette har hatt betydning for beslutningenes klarhet og ombudsmannens mulighet for kontroll. Ombudsmannen ber kommunen vurdere om det er behov for skriftlige rutiner for lukking av møter og/eller andre tiltak for å påse at saksbehandlingsreglene for lukking av møter følges i fremtiden.
Det forutsettes videre at kommunen i fremtiden vil overholde de frister ombudsmannen setter.
Ombudsmannen ber kommunen komme med en tilbakemelding i saken innen 9. januar 2019.