A søkte i begynnelsen av juli 2006 om rammetillatelse for oppføring av tomannsbolig på gnr … bnr … i Oslo kommune. Eiendommen omfattes av reguleringsplan for Nordstrandskråningen. Plan- og bygningsetaten informerte i brev 27. mars 2007 til A om at etaten vurderte det omsøkte tiltaket til å overskride tillatt utnyttingsgrad (BYA). Det ble opplyst at bestemmelsene om tidsfrister og gebyrreduksjon etter § 23 i forskrift om saksbehandling og kontroll i byggesaker (SAK) derfor ikke kom til anvendelse. Videre ble det avholdt et møte med ansvarlig søker 11. april 2007. Revidert søknad ble mottatt 26. april 2007.
Byråden for byutvikling, Merete Agerbak-Jensen, ba i brev 27. april 2007 plan- og bygningsetaten om å igangsette arbeid med å nedlegge et midlertidig dele- og byggeforbud i påvente av omregulering med sikte på et sterkere vern av Nordstrandskråningen. Det fremgår av brevet at byråden etter en nærmere vurdering, dels basert på reaksjoner fra lokalmiljøet, ville se nærmere på reguleringsplanens bestemmelser. Dette gjaldt særlig «muligheten til å sikre at grønnstrukturen bevares, at terrenginngrep minimaliseres og eksisterende vegetasjon bevares, i forhold til det overordnede mål å bevare skråningens fjernvirkning og opprettholde preget av frittstående småhus i en grønn skråning». Plan- og bygningsetaten ble bedt om å varsle og forberede sak om dele- og byggeforbud overfor aktuelle søknader som innkommer/ligger til behandling i plan- og bygningsetaten, med sikte på omregulering for et sterkere vern av Nordstrandskråningen. Etaten ble også bedt om å vurdere om forbudet burde omfatte hele planområdet.
A henvendte seg til byråden i e-post 31. mai 2007. Byråden svarte i e-post 28. juni 2007 at det ut fra det skisserte grunnlaget for dele- og byggeforbudet var vanskelig å gi noe generelt klarsignal om at alle søknader om ene- og tomannsboliger skulle unntas. Hun opplyste at hvilke tiltak som skulle omfattes ville inngå i den videre saksforberedelsen der også den enkelte grunneier ville få anledning til å komme med synspunkter.
A klaget i brev 1. november 2007 til ombudsmannen. Han opplyste at nabovarsel ble sendt i mai 2006 og at rammesøknaden ble sendt inn 1. juli 2006. Prosjektet innebar ikke noen dispensasjonssøknader og det forelå ikke naboklager. A mente at han med normal saksbehandlingstid skulle fått rammetillatelse innen 1. oktober 2006, men opplyste at han på grunn av «ekstreme forsinkelser» i plan- og bygningsetaten ikke fikk tildelt saksbehandler før i slutten av mars 2007. Saksbehandleren hadde vært positiv til søknaden og signalisert at det kun var «et par bagatellmessige mangler» som måtte rettes opp før rammetillatelse kunne gis, anslagsvis i midten av april. A opplyste at han i april 2007 leste i Aftenposten at byråden for byutvikling ville vurdere midlertidig bygge- og deleforbud i Nordstrandskråningen fordi flere eiendomsutviklere hadde kjøpt opp gamle eneboliger med store tomter i Solveien for så å rive disse og sette opp miniblokker. A hevdet at han ikke fikk noen som helst informasjon fra plan- og bygningsetaten, men at han selv hadde «brukt svært mye tid på å få både ansvarlige personer i Plan- og bygningsetaten og Agerbak-Jensen i tale». En avdelingsdirektør i plan- og bygningsetaten hadde ifølge klageren flere ganger understreket at etaten var positiv til den omsøkte tomannsboligen, men at søknaden ikke kunne ferdigbehandles før de eventuelt fikk klarsignal fra byråden. Byråden skulle ha opplyst at «alle byggeprosjekter som ikke var godkjent den 12. april må vente på ubestemt tid» samt at ene- og tomannsboliger ikke kunne unntas fra forberedelsene til forbudet. A fremholdt at «det her er begått brudd på god forvaltningsskikk og dermed urett mot oss pga. treg saksbehandling og sviktende kommunikasjon/informasjon». Han ba ombudsmannen vurdere om han var utsatt for urett og om plan- og bygningsetaten burde ferdigbehandle søknaden.
Det ble besluttet å undersøke saken nærmere med Oslo kommune, byrådsavdeling for byutvikling. I brev 3. januar 2008 ble det vist til plbl. § 33, der det fremgår at det faste utvalg for plansaker kan nedlegge midlertidig forbud mot deling og byggearbeid dersom det finner at et område bør reguleres eller omreguleres og spurt om det var truffet vedtak om dette. Byrådsavdelingen ble spurt om det var rettslig holdbart å la en søknad ligge ubehandlet over så lang tid i påvente av et eventuelt midlertidig forbud. Det ble videre spurt om det ikke faktisk må nedlegges forbud dersom søknaden ikke skal behandles.
Byrådsavdeling for byutvikling svarte i brev 23. januar 2008 vedlagt kopi av udatert uttalelse (notat) fra plan- og bygningsetaten. Fra byrådsavdelingens brev siteres:
«Som det fremgår av etatens brev, har det pågått avklaringer med hensyn til rammene for det forslag til midlertidig dele- og byggforbud som skal forberedes. Vedlagt etatens brev følger kopi av brev av 16.10.2007 fra byrådsavdeling for byutvikling hvor Plan- og bygningsetaten gis nærmere rammer. På dette tidspunkt ble lagt til grunn at forslaget til forbud skulle omfatte eiendommer i gjeldende reguleringsplans A- og B-områder. Vi kan opplyse at det også etter dette tidspunkt ble foretatt ytterligere nye vurderinger, som resulterte i at et forslag nå utarbeides for planens A-områder. Vi vedlegger i denne sammenheng til orientering kopi av notat nr. 227/2007 av 03.01.2008 fra byråd Merete Agerbak-Jensen til byutviklingskomiteen, hvor det gis en orientering om status for arbeidet med forslaget om midlertidig dele- og byggeforbud, herunder med henvisning til Plan- og bygningsetatens orientering om status i saken i brev av 11.12.2007, vedlagt notatet.
For øvrig viser vi til Plan- og bygningsetatens orientering vedrørende forholdet til den konkrete byggesaken i …. Eiendommen inngår i det forslag til dele- og byggforbud som nå forberedes, og det tas sikte på å kunne fremme forslaget til politisk behandling så snart som mulig.»
Fra plan- og bygningsetatens notat siteres:
«Varsel om forslag til midlertidig forbud mot deling og byggearbeid innenfor A-områdene i reguleringsplanene for Nordstrandskråningen, delområde Fiskevoll-Ljan, vedtatt 29.05.2002 (S-3902) og delområde Ljan – Bekkelaget, vedtatt 22.09.2004 (S-4108), ble sendt 18.12.2007. Frist for uttalelse er satt til 18.01.2008. Saken forventes oversendt til politisk behandling i 1. kvartal 2008.
Saken er komplisert, og det har vært behov for flere avklaringer før varsel kunne sendes ut 18.12.2007. Prosessen med et bygge- og deleforbud ble startet våren 2007. Forut for dette har det vært debatt i pressen om praktiseringen gjeldende regulering i Nordstrandskråningen. I brev av 27.04.2007 ba byrådsavdelingen om at Plan- og bygningsetaten igangsatte arbeid med midlertidig bygge- og deleforbud. Etaten ble i den forbindelse anmodet om å vurdere om forbudet burde omfatte hele planområdet. Videre har det pågått en prosess i løpet av sommeren og høsten for å avklare rammene for midlertidig bygge- og deleforbud, se brev fra byrådsavdelingen, datert 16.10.2007.
Byggesaken i … ble mottatt 28.06.2006. På grunn av rekordhøyt mottak av søknader og meldinger opplevde etaten en betydelig økning i arbeidsmengden. Samtidig ble en rekke av etatens ansatte rekruttert til stillinger i bygge- og anleggsbransjen hvor behovet for særlig kvalifisert arbeidskraft var særlig høyt. Dette innebar både en restanseøkning og at de lovpålagte fristene i byggesaken ble overskredet. Etaten har imidlertid tidligere redegjort for Sivilombudmannen for hvilke tiltak som er iverksatt for å redusere saksbehandlingstiden.
Den aktuelle byggesaken ble tatt til behandling den 27.03.2007 da det ble utsendt mangelsbrev. Fordi det omsøkte tiltak var i strid med reguleringsplan (regulert grad av utnytting) ble det opplyst om at bestemmelsene om tidsfrister og gebyrreduksjon i saksbehandlingsforskriften § 23 ikke kom til anvendelse. Det ble videre avholdt et møte med ansvarlig søker 11.04.2007, samt sendt et møtereferat 18.04.2007. Revidert søknad ble mottatt 26.04.2007 hvor det opplyses at tiltaket nå ligger innenfor regulert grad av utnytting. Tiltakshaver (med kopi til ansvarlig søker) ble orientert i brev av 28.06.2007 fra byrådsavdelingen om at eiendommen vil bli vurdert i forbindelse med forslag til midlertidig bygge- og deleforbud. Etter dette har saken ligget i bero i påvente av forslag til midlertidig dele- og byggeforbud blir vedtatt.
Utgangspunktet er at en søknad skal behandles innenfor de lovpålagte frister, jf. SAK § 23 nr. l bokstav d). Kommunen kan imidlertid forlenge fristen der ’tiltaket er særlig komplisert, krever ekstra politisk avklaring, eller tillatelse eller samtykke (vedtak) fra andre myndigheter etter pbl. § 95 nr. 3’. Ny frist skal meddeles tiltakshaver og ansvarlig søker så snart det er klart at fristen vil bli overskredet.
I angjeldende tilfelle har imidlertid kommunen vurdert at innsendte byggesøknad vil vanskeliggjøre gjennomføringen av intensjonen med reguleringsplanen. Prosessen med å gjennomføre et dele- og byggeforbud er komplisert fordi forslaget til midlertidig bygge- og deleforbud omfatter svært mange eiendommer samt at det har pågått en prosess hvor det har vært viktig å klargjøre hva forbudet skal omfatte og hvilke tiltak som kan tillates uavhengig av forbudet. Etaten vil også fremheve at tiltakshaver har tidlig fått tilbakemelding om at eiendommen vil bli vurdert i forbindelse med det pågående arbeidet med midlertidig bygge- og deleforbud. Hensynet til forutsigbarhet for tiltakshaver (og ansvarlig søker) synes derfor å være tilstrekkelig ivaretatt med tilbakemeldingen fra byrådsavdelingen i brev av 28.06.2007.»
A kom med merknader i brev 17. mars 2008. Han hadde forståelse for at dele- og byggeforbudssaken var komplisert, men påpekte at prosessen ble påstartet våren 2007 og at hans byggesak da allerede hadde ligget på vent i nesten et år, mens den skulle vært behandlet etter tolv uker. Dele- og byggeforbudssaken kunne derfor først etter nesten et år «brukes som unnskyldning for hvorfor vår sak ble liggende så lenge». Rekordhøyt mottak av søknader og vanskelig ressurssituasjon kunne etter hans mening ikke forsvare ventetiden det første året. Han påpekte at etaten, når konsekvensene blir så store som her, i det minste må forsøke å rette opp situasjonen og gi saken «en mest mulig rask og rettferdig behandling når den endelig tas til behandling».
Videre tilbakeviste A plan- og bygningsetatens opplysning om at det var nødvendig å sende mangelsbrev fordi regulert grad av utnytting var overskredet. Han fremholdt at «det etter dialog mellom ansvarlig søker og Plan- og bygningsetaten ble oppklart for etaten at BYA ikke ble overskredet, og at det verken var behov for omprosjektering eller søknad om dispensasjon fra BYA». A opplyste at han på denne bakgrunn reagerte på at etaten fortsatte å omtale søknaden som mangelfull og oppfattet dette som «et forsøk på å skyve noe av ansvaret for at saken tok så lang tid over på oss, mens vår søknad i virkeligheten var komplett etter dialog med kommunen».
Uansett så burde kommunen, da alle 26. april 2007 var enige om at søknaden var komplett og uten mangler, umiddelbart behandlet saken og gitt tillatelse. A mente at etaten, selv etter at forberedelsene til dele- og byggeforbudet var satt i gang, kunne ha behandlet søknaden ettersom den var ukontroversiell og ikke en type tiltak som kommunen hadde sett behov for å forhindre i Nordstrandskråningen. Kommunen burde ha utvist såpass rimelighetsskjønn at denne og andre saker med lignende forhistorie kunne blitt tatt til behandling.
A opplyste videre at han tolket kommunens presisering av at søknaden ville vanskeliggjøre gjennomføringen av intensjonen med omreguleringen som en vurdering av at det ikke var grunn til å samtykke til byggearbeid slik det er hjemmel for i plbl. § 33 annet ledd. Han mente imidlertid at vurderingen var for lite konkret. Videre kunne han ikke si seg enig i at han hadde fått en «tidlig tilbakemelding» om at eiendommen ville bli vurdert i forbindelse med forbudet eller at hensynet til tiltakshaver og ansvarlig søker skulle være «tilstrekkelig ivaretatt» i og med byrådsavdelingens brev 28. juni 2007. Han påpekte at brevet var et svar som følge av at han hadde etterlyst fremdrift i saken og fremholdt at kommunens informasjon for øvrig hadde vært nærmest fraværende. Brevet var heller ikke klargjørende med hensyn til søknadens videre skjebne. A presiserte at når det gjaldt praktiske og økonomiske vurderinger i forhold til familiens fremtid, så hadde han innrettet seg på at søknaden ville bli godkjent når etaten bare fikk tid til å behandle den.
Byrådsavdeling for byutvikling opplyste i brev 15. april 2008 at As merknader var forelagt plan- og bygningsetaten, som i vedlagt brev 10. april 2008 hadde gitt sitt svar. Byrådsavdelingen opplyste at den tok sikte på at forslaget om midlertidig dele- og byggeforbud «kan fremmes til politisk behandling innen kort tid». Plan- og bygningsetaten la til grunn at As brev ikke inneholdt nye opplysninger samtidig som det opplyste at forslaget «er oversendt til politisk behandling». Etatens forslag gikk ut på et bygge- og deleforbud med unntak for tiltak som anses som uproblematiske med hensyn til landskapstilpasning og fjernvirkning. Det omsøkte tiltaket falt utenfor de foreslåtte unntaksbestemmelsene.
Byrådsavdeling for byutvikling opplyste i telefonsamtale 18. juni 2008 at saken om forslag om midlertidig dele- og byggeforbud (byrådsak 91/08) ble behandlet i byutviklingskomiteens møte 17. juni 2008. Det ble vedtatt å nedsette en arbeidsgruppe for byrådsak 91/08 og et privat forslag fra et medlem av komiteen om å redusere byggehøydene i Nordstrandskråningen. Arbeidsgruppen skulle vurdere de to forslagene parallelt.
Ved avslutningen av saken uttalte jeg:
«Plan- og bygningsloven § 33 første ledd lyder:
«Finner det faste utvalget for plansaker selv at et område bør reguleres eller omreguleres, kan utvalget bestemme at tiltak som nevnt i §§ 81, 86a, 86b og 93 ikke settes i gang før reguleringsspørsmålet er endelig avgjort. Det samme gjelder andre tiltak som vil kunne vanskeliggjøre planlegging eller gjennomføring av planen.»
Planutvalget – i Oslo kommune byutviklingskomiteen – har her fått myndighet til å nedlegge midlertidig forbud mot deling og mot byggearbeid. Formålet er å gi reguleringsmyndighetene tid til å vurdere den fremtidige arealdisponeringen i et område uten å måtte godkjenne søknader som vil kunne vanskeliggjøre reguleringsarbeidet. I praksis er det ofte en byggesøknad som utløser forbudet, men forbud kan nedlegges også når det ikke foreligger slik aktuell søknad. Når forbud er nedlagt, behøver ikke bygningsmyndighetene å realitetsbehandle søknaden før «områingsfristen» i fjerde ledd på to år er ute. Konsekvensene av dette er at fremdriftsprinsippet i plbl. § 95 og saksbehandlingsfristene i SAK ikke kommer til anvendelse samt at en søknad skal vurderes i forhold til den eventuelle nye reguleringen når søknaden tas til behandling igjen. Ved å nedlegge forbud kan altså bygningsmyndighetene skaffe seg materielt grunnlag for å avslå en søknad som var i samsvar med gjeldende regulering på søknadstidspunktet. Forbud kan nedlegges både når det er tale om å utarbeide reguleringsplan for et uregulert område og når det, som i saken her, skal vurderes om gjeldende regulering bør endres.
Bygningsmyndighetene kan imidlertid ikke la være å realitetsbehandle en søknad om byggetillatelse i påvente av en eventuell nedleggelse av midlertidig forbud. Det plbl. § 33 gir adgang til, er å utsette behandlingen i inntil to år når det er nedlagt slikt forbud. Forberedelser til vedtak om midlertidig forbud, herunder forhåndsvarsling av berørte parter, bør derfor gjøres nokså umiddelbart etter at spørsmålet har aktualisert seg.
Det har gått to år siden søknaden om rammetillatelse ble mottatt i plan- og bygningsetaten. Etter gjeldende reguleringsplan foreligger det, etter det jeg forstår, ikke rettslig grunnlag for å la være å godkjenne søknaden fra A. Når det ikke er nedlagt dele- og byggeforbud eller tatt konkrete skritt for å gjøre det, kan jeg vanskelig se at kommunen kan la være å behandle søknaden. Saksbehandlingstiden har vært uforsvarlig lang og synes også å være i strid med de lovbestemte fristene. Jeg har merket meg at plan- og bygningsetaten og klageren har vært uenige om søknaden var mangelfull ved innsendelsen. Plan- og bygningsetaten har ment at regulert utnyttelsesgrad var overskredet slik at det var nødvendig med dispensasjonssøknad. A har i brevet hit 17. mars 2008 tilbakevist at søknaden var mangelfull, noe plan- og bygningsetaten i brev 10. april 2008 ikke har kommentert. Ettersom etaten ikke har kommentert spørsmålet, finner jeg å kunne legge til grunn As opplysning om at søknaden hele tiden har vært i samsvar med reguleringsplanens bestemmelser om utnyttelsesgrad.
Et byggeforbud legger rettslige bånd på den som ønsker å utvikle egen eiendom. Hensynet til tiltakshaveren gjør at et midlertidig byggeforbud ikke kan nedlegges på ubegrenset tid. Dersom reguleringsspørsmålet ikke er endelig avgjort senest to år etter at forbudet ble nedlagt, faller det i utgangspunket bort, jf. plbl. § 33 fjerde ledd. At lovgiveren har ansett to år som det tidsrommet tiltakshaver må finne seg i å vente på en avklaring, er et selvstendig argument for at forbudet må nedlegges straks etter at søknaden er mottatt. I motsatt fall kan kommunen skaffe seg en betydelig lengre områingsfrist enn den lovgiveren har funnet er rimelig. Manglende avklaring kan få mange praktiske ulemper for søkeren. I saken her har klageren eksempelvis opplevd det som vanskelig å holde på inngått avtale med entreprenør. For de fleste vil det dessuten ha merkbare økonomiske virkninger å bli sittende med en tomt som ikke kan bebygges. I tillegg kommer belastninger knyttet til det å leve med en uavklart bosituasjon. A har gitt uttrykk for at kommunens manglende behandling ikke kan være akseptabel «menneskelig sett». Krav til fremdrift og bevegelse er avgjørende for at den enkelte skal vite hvilke løsninger han kan innrette seg etter for egen eiendom.
Det fremgår av saksfremstillingen 22. mai 2008 i byrådssak 91/08 på side 3 at plan- og bygningsetaten «anbefaler at spørsmålet om midlertidig forbud mot deling og byggearbeid behandles helhetlig for Nordstrandskråningen, dvs. ikke som enkeltsaker når eventuelle byggesøknader som kan være i strid med intensjonen om kvalitetsmessig god utbygging i Nordstrandskråningen kommer til behandling». Etaten mener dette vil gi «størst forutsigbarhet i forhold til enkeltsaksbehandling». På side 4 fremgår det at etaten i påvente av forbud vurderer alle søknader «særskilt». Søknader som klart faller innenfor forslaget til unntaksbestemmelser og søknader som åpenbart ikke vil komme i konflikt med forbudets formål «behandles fortløpende». Videre at søknader som er i strid med formålet «avventer avklaring om vedtak om midlertidig forbud mot deling og byggearbeid». Byrådet skriver på side 5 at det er enig med etaten i at eiendommen innenfor A-området (der As eiendom ligger) «bør vurderes i et helhetlig grep». I forhold til aktuelle søknader opplyser byrådet at det vil legge opp til at planrevisjon skal gjennomføres så raskt som mulig innenfor den ordinære rammen på to år. Samtidig anser byrådet at aktuelle søknader ikke bør ligge ubehandlet lenger enn nødvendig «således at det parallelt med planrevisjonen vurderes om det kan være grunnlag for dispensasjon fra forbudet i medhold av plan- og bygningsloven § 33, 2. ledd, hvor det følger at det kan gis samtykke i at en eiendom blir delt eller arbeid utført, hvis det etter utvalgets skjønn ikke vil vanskeliggjøre den nye reguleringen». At unntak skal vurderes er vel og bra, men bruken av annet ledd forutsetter at det blir truffet vedtak. Dersom vurderingen som kommer til uttrykk i plan- og bygningsetatens udaterte brev (januar 2008) til byrådsavdelingen i anledning klagen hit er ment som en unntaksvurdering etter denne bestemmelsen, synes det å være feil rettsanvendelse. Det kan spørres om kommunen, når den innså at det ville ta lang tid å få forbudet vedtatt, burde ha overveid å nedlegge byggeforbud på de tomtene det ble søkt om byggetiltak. En slik løsning ville gitt de aktuelle søkerne, herunder A, større grad av forutberegnelighet både på grunn av forbudet i seg selv og fordi toårsfristen ville begynt å løpe og tvunget kommunen til å igangsette en planrevisjon. Et vedtatt forbud kunne søkerne også ha påklaget til fylkesmannen. Alternativt kunne kommunen behandlet de søknadene som innkom før og rett etter «skjæringstidspunktet» i april 2007.
Samlet sett har kommunens behandling av As sak vært kritikkverdig. Behandlingen av spørsmålet om det skal nedlegges et midlertidig dele- og byggeforbud for Nordstrandskråningen har tatt lang tid. Kommunen har ansett det nødvendig å foreta en rekke avklaringer i forbindelse med forberedelsen av saken om dele- og byggeforbud. Jeg har forståelse for dette, men kan vanskelig se at det kan forsvare kommunens unnlatelse av å behandle søknaden fra A. Etter det opplyste vil plan- og bygningsetatens forslag om midlertidig dele- og byggeforbud og det parallelle forslaget om å nøye seg med å redusere byggehøydene ikke bli behandlet av byutviklingskomiteen før til høsten. Dette synes å innebære at A fortsatt blir stående i en uavklart rettslig situasjon. Spørsmål kan da stilles om lovens fristregel likevel vil begynne å løpe fra det tidspunktet da midlertidig bygge- og deleforbud burde ha vært nedlagt.»
Kommunen opplyste senere at plan- og bygningsetaten ville realitetsbehandle klagerens søknad