Klaga gjeld vedteken reguleringsplan på Leitet i Fusa kommune. Planen inneber utbygging av eit område til bustadformål. Området var i arealdelen til kommuneplanen avsett til LNF-område. Kommuneplanen blei vedteken i 2006 etter ein lengre planprosess. Privat forslag om reguleringsplan blei sett fram om lag fire månader etter at kommuneplanen blei vedteken. Kommunen vedtok reguleringsplanen i 2008.
A klaga reguleringsplanvedtaket inn for Fylkesmannen i Hordaland. I klagen hevda A mellom anna at omsynet til jordvernet ikkje hadde blitt tillagt nok vekt. A hevda at omdisponering av areala ville stri mot nasjonale interesser, og viste til at det konkrete arealet var nokså flatt og godt tilgjengeleg. Kommunevedtaket blei stadfesta av fylkesmannen. I vedtaket frå fylkesmannen blei det mellom anna vist til at landbruksavdelinga og miljøvernavdelinga ikkje hadde protestert mot reguleringsplanen. A kravde å få vedtaket omgjort, men fylkesmannen avslo kravet.
A klaga deretter saka inn for ombodsmannen. Det blei peikt på at klagebehandlinga til fylkesmannen verken var reell eller sjølvstendig. Vidare blei det hevda at omsynet til jordvern, skogbruk og kulturlandskap hadde blitt sterkt undervurdert og neglisjert i prosessen. Det blei i samband med dette vist til at Fusa kommune, etter statleg initiativ, i 2006–2009 arbeidde med å kartleggje kjerneområde for landbruk. I planen låg Leitet sentralt plassert i eit større, samanhengande kjerneområde for jordbruk.
Det blei funne grunn til å undersøkje saka nærmare, og fylkesmannen blei tilskriven i brev herifrå. Ein bad mellom anna om fylkesmannen si vurdering av høvet til å gjere ei sjølvstendig vurdering av innhaldet i reguleringsplanen. Vidare blei det spurt om merknadene frå klagaren var vurderte i samanheng med fråsegnene frå faginstansar som hadde vore kritiske til utbygginga. Endeleg blei fylkesmannen bedd om å kommentere ei utsegn frå klagaren om at kommunens vedtak av landbruksplan underbyggjer «at saksbehandlinga ikkje har vore forsvarleg grundig».
Fylkesmannen svarte mellom anna følgjande:
«Plansaker gjelder utforming av det lokale miljø og bruk og prioritering av kommunens arealressurser, og i slike saker er det saklig grunn til å legge stor vekt på det lokale selvstyret ved prøving av det frie skjønnet. Vi peker i denne sammenheng på at ansvaret for å fastlegge arealbruken i kommunen er lagt til kommunestyret som kommunal planstyresmakt, og at det bare er innsigelser fra offentlige fagorgan som kan sette til side kommunestyret sin myndighet til å egengodkjenne slike arealplaner.
På områder hvor offentlige fagorgan har innsigelsesmyndighet vil en i klagebehandlingen legge vekt på fagorganet sin fagkunnskap. I denne saken hvor landbruksforvaltning har vært sentral vil fylkesmannen i sin klagebehandling legge vekt på vurderingen til fylkesmannens landbruksavdeling. Etter å ha vurdert reguleringsplanens konsekvenser for landbruket har landbruksavdelingen kommet fram til at planen ikke vil ramme regionale eller nasjonale verdier, og dermed er det ikke fremmet innsigelse mot planen.
Når det ikke foreligger innsigelser mot reguleringsplan fra offentlige fagorgan, vil det være en lokalpolitisk vurdering om hvilket arealformål en ønsker for området. Fylkesmannen skal i slike situasjoner være forsiktig å overprøve kommunen sine vurderinger såfremt de er grunngitt i reguleringsmessige omsyn og vurderingene ligger innenfor den kompetanse kommunen er tillagt som reguleringsmyndighet. Det betyr ikke at fylkesmannen ikke foretar en selvstendig vurdering av reguleringsplanens innhold, men at vi i slike saker legger atskillig vekt på hensynet til det lokale selvstyret.
—
Når fylkesmannens landbruksavdeling ikke har benyttet sin innsigelseskompetanse, må det legges til grunn at reguleringsplanen ikke vil føre til at regionale eller nasjonale interesser blir skadelidende. Fusa kommune har da kompetanse til å egengodkjenne reguleringsplanen. Det vil således i utgangspunktet være opp til kommunens lokalpolitiske vurdering å fastlegge hva området skal brukes til. Fylkesmannen mener at i slike saker må hensynet til det lokale selvstyret tillegges atskillig vekt når valget av bruk er begrunnet i en saklig og planfaglig vurdering hvor kommunen ikke har gått ut over sitt planfaglige skjønn. Som nevnt ovenfor betyr ikke det at fylkesmannen ikke foretar en selvstendig vurdering av reguleringsplanens innhold.
—
Fylkesmannens landbruksavdeling har stilt seg kritisk til utbyggingen da det inngår en del overflatedyrket mark i det foreslåtte byggeområde. Landbruksavdelingen frarådet at reguleringsplanen ble godkjent, men fremmet ingen innsigelse. Fylkesmannens miljøvernavdeling var enig med landbruksavdelingen sin vurdering i forhold til arealsituasjonen, men hadde ellers ingen merknader.
Fylkesmannen har vurdert klagers anførsel i sammenheng med uttalelsene fra faginstansene. Det er som nevnt ovenfor ikke fremmet innsigelse til planen. Fylkesmannens landbruksavdeling har som oppgave etter plan- og bygningsloven å sikre at landbruksinteressene ivaretas i kommunens planarbeid. Dersom planforslaget bryter med vedtatte nasjonale eller regionale mål, rammer og retningslinjer m.v. har fylkesmannen kompetanse til å fremme innsigelse til planen. Da fylkesmannens landbruksfaglige organ ikke har fremmet innsigelse til planen, vurderer fylkesmannen det slik at det er forsvarlig å benytte området også til andre formål enn landbruk.
—
Fylkesmannen kan ikke se at kommunens vedtakelse av landbruksplanen underbygger at saksbehandlingen ikke har vært forsvarlig grundig. Fylkesmannens landbruksavdeling har vurdert de faktiske landbrukskvalitetene til området som del av saksbehandlingen knyttet til reguleringsplanen. Fylkesmannen kan ikke se at en senere vedtatt landbruksplan endrer områdets egnethet som jordbruksareal.»
A kommenterte svaret frå fylkesmannen og heldt fast ved dei tidlegare merknadene. I tillegg hevda han at justis- og forvaltingsavdelinga til fylkesmannen burde ha kontakta landbruksavdelinga i høve klagesaka, særleg ettersom kartlegging av kjerneområde for landbruk måtte ha vore kjent for fylkesmannen. Jordbruksinteressene kunne på denne måten ha blitt opplyste i klagesaka. Det blei i samband med dette vist til e-brev han hadde fått frå landbruksavdelinga til fylkesmannen:
«Dersom kjerneområdekartlegginga hadde vore ferdig og vedteken av kommunen, er det svært sannsynleg at fylkesmannen, landbruksavdelinga hadde innstilt på motsegn då reguleringsplanen var på høyring.
—
Når kommunen sitt vedtak blir påklaga, er den interne ordninga hjå Fylkesmannen at det er JUFA, justis- og forvaltningsavdelingen, som handsamar klagen. … Landbruksavdelinga har inga rolle og kan ikkje foreta seg noko på dette tidspunktet i saksgangen. … Landbruksavdelinga skal difor ikkje inn med synspunkt i denne omgang. Det løpet er køyrt; landbruksavdelinga sine tilbakemeldingar kom i høyringsprosessen for reguleringsplanen.»
A viste til at fylkesmannen hadde lagt stor vekt på fråsegna frå landbruksavdelinga, som var gitt på eit tidleg stadium i saka då ho var dårleg opplyst og ikkje kontradiktert. Ettersom det ikkje hadde vore kontakt mellom justis- og forvaltingsavdelinga og landbruksavdelinga, hadde fylkesmannen unnlate å ta stilling til delar av klagen hans til fylkesmannen då klagen på sjølvstendig grunnlag framheva jordbruks- og kulturlandskapsinteressene. A peikte vidare på at fylkesmannen hadde lagt for lite vekt på rikspolitiske retningslinjer om å ta vare på jordressursar.
Fylkesmannen i Hordaland blei presentert for dei nye utsegnene og merknadene til A, men valde ikkje å kommentere dei.
Ved avslutningen av saken uttala eg:
«Fylkesmannen har i vedtaket sitt og i korrespondansen med ombodsmannen framheva at statlege sektormyndigheiter ikkje har teke til motmæle mot reguleringsplanen. Vidare er det framheva at «det bare er innsigelser fra offentlige fagorgan som kan sette til side kommunestyret sin myndighet til å egengodkjenne slike arealplaner», og at fylkesmannen bør vere forsiktig med å overprøve den lokalpolitiske vurderinga til kommunen når ingen offentlege fagorgan har protestert.
Det fylkesmannen her skriv, er i og for seg formelt rett. Gjennomgangen av saksdokumenta og svaret frå fylkesmannen etterlèt likevel tvil om korvidt fylkesmannen fullt ut har vore seg bevisst kompetansen sin som klageinstans. Det gjeld ikkje minst denne tilføyinga i utgreiinga frå fylkesmannen:
«Når fylkesmannens landbruksavdeling ikke har benyttet sin innsigelseskompetanse, må det legges til grunn at reguleringsplanen ikke vil føre til at regionale eller nasjonale interesser blir skadelidende. Fusa kommune har da kompetanse til å egengodkjenne reguleringsplanen. Det vil således i utgangspunktet være opp til kommunens lokalpolitiske vurdering å fastlegge hva området skal brukes til.»
Etter forvaltingslova § 34 andre ledd kan klageinstansen prøve alle sider av saka. Jamvel om uttrykket «kan» er nytta, inneber prøvingsretten også ei plikt til å overprøve avgjerda til underinstansen. Plikta omfattar både regelbruk og skjønnsutøving, likevel med den avgrensinga at det skal leggjast vekt på det kommunale sjølvstyret ved prøvinga av såkalla fritt skjønn. Det at inga sektormyndigheit har protestert mot planen, har sjølvsagt noko å seie for prøvinga. Hadde det blitt protestert, og hadde det blitt halde fast på protesten, ville kommunen ikkje hatt myndigheit til å eigengodkjenne planen. Sektormyndigheitene si vurdering av saka kan likevel ikkje tre i staden for eller avgrense kompetansen og prøvingsplikta til fylkesmannen som klageorgan. Gjennomgangen til sektormyndigheitene av planforslaget og klageretten inngår som ein del av den førebuande saksbehandlinga og må ikkje forvekslast med vedtaksmyndigheita. Ei sektormyndigheit skal vurdere saka frå sitt fagområde. Fylkesmannen si overprøving som klageinstans skal derimot omfatte saka samla sett og må òg ta høgd for eventuelle nye opplysningar.
Fylkesmannen si myndigheit som klageinstans er styrande også for plikta til å undersøkje og opplyse saka. Eit sentralt punkt i klagen frå A var at verknadene av planen ikkje var godt nok utgreidde. Etter forvaltingslova § 34 andre ledd pliktar klageinstansen å «vurdere de synspunkter klageren kommer med». Eg går etter dette over til spørsmålet om fylkesmannen har overhalde denne plikta, det vil seie om saka var godt nok utgreidd då fylkesmannen stadfesta reguleringsplanvedtaket til kommunen.
Det følgjer av forvaltingslova § 17 første ledd at eit forvaltingsorgan «skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes». Det same gjeld når ein klageinstans overprøver vedtaket, jf. forvaltingslova § 33 femte ledd. Føresegnene er eit utslag av og må supplerast med alminnelege forvaltingsrettslege reglar om forsvarleg saksbehandling.
Utgreiingsplikta omfattar både faktiske og rettslege spørsmål. Omfanget av utgreiingsplikta er avhengig av mellom anna kva type sak det er, kor viktig ho er, og graden av kompleksitet. Det må i samband med dette vurderast om det ligg føre særskilde omstende som taler for ei skjerping av utgreiingsplikta.
Vedtaket som fylkesmannen behandla, gjaldt utbygging av omkring 21 dekar jordbruksareal som i arealdelen til kommuneplanen nyleg var regulert som LNF-område. Parallelt med at kommunen behandla reguleringsplanen, blei det gjennomført ei omfattande kartlegging av landbruksareal i Fusa kommune. Kartlegginga hang saman med at Landbruks- og matdepartementet hadde gitt ut sin rettleiar for registrering og prioritering av viktige område for jordbruk og kulturlandskap i mai 2005. Målet for kartlegginga var å halvere den årlege omdisponeringa av jordressursar innan 2010 og å sikre ei berekraftig ressursforvalting gjennom å bevare og halde ved like kulturlandskapet.
Då reguleringsplanforslaget for Leitet blei sendt på høyring, mellom anna til landbruksavdelinga til fylkesmannen, var kartlegginga enno ikkje ferdig. I høyringsfråsegna si skreiv landbruksavdelinga at saksframlegget frå kommunen ikkje inneheldt «opplysningar om arealkvaliteten på området og tilgrensande areal». Landbruksavdelinga var kritisk til reguleringsforslaget og frårådde utbygging. Det blei likevel ikkje fremja formell motsegn. Då A klaga til fylkesmannen over reguleringsplanvedtaket, tok han mellom anna opp kvaliteten på jordbruksarealet og at det i saksutgreiinga til kommunen ikkje var lagt tilstrekkeleg vekt på jordvernet. Dei same synspunkta blei framheva då A seinare kravde å få omgjort vedtaket til fylkesmannen på grunn av manglande saksutgreiing.
Jordbruksarealet som ifølgje planen skulle omdisponerast, kan ikkje reknast som ubetydeleg, verken i seg sjølv eller i forhold til planarealet. Det er etter mitt skjønn ikkje tvil om at fylkesmannen burde ha undersøkt opplysningane frå A om kvaliteten på jordbruksarealet, særleg då landbruksavdelinga til fylkesmannen under høyringsrunden hadde gitt uttrykk for at ein ikkje hadde fått nok opplysningar frå kommunen. Fylkesmannen kunne sjølv ha gjennomført ytterlegare undersøkingar eller sendt saka tilbake til kommunen til ny behandling i medhald av forvaltingslova § 34 fjerde ledd. Det er vanskeleg å sjå at slike undersøkingar ville krevje ressursar som stod i misforhold til kor viktig og spesiell saka er.
På bakgrunn av det ovannemnde er eg kommen til at det ligg føre grunngitt tvil om korvidt saka var godt nok opplyst då fylkesmannen stadfesta reguleringsplanvedtaket til kommunen. Eg er òg i tvil om korvidt fylkesmannen har hatt eit rett utgangspunkt med omsyn til prøvingsmyndigheita og har lagt for stor vekt på at landbruksavdelinga ikkje hadde reist nokon formell klage. Eg ber derfor fylkesmannen om å gå gjennom saka på nytt og eventuelt innhente nye opplysningar om jordbruksarealet.
Plansaka får verknad for personar som ikkje har vore part i ombodsmannssaka, og som derfor ikkje har vore høyrde. Eg føreset at interessene deira blir varetekne i samband med gjennomgangen til fylkesmannen. Kva som bør bli resultatet av fylkesmannen si vurdering, er det ikkje rett av meg å ha noka meining om. Eg vil be fylkesmannen om å halde meg orientert om den vidare utviklinga i saka.»