Manglende svar på krav om innsyn i dokumenter i Sodevika-saken

Saken gjelder manglende svar fra Lindesnes kommune på krav om innsyn i alle dokumenter mellom kommunen og eksterne parter i Sodevika-saken, om regulering og utbygging av Sodevika havn og industriområde. Klageren hadde gjentatte ganger tatt opp med kommunen at innsynskravet ikke var fullt ut besvart. Kommunen var uenig med klageren, og mente at innsynskravet var besvart i sin helhet.

Sivilombudet er kommet til at innsynskravet ikke er besvart i sin helhet. Kommunens håndtering av den delen av kravet som gjelder «arkivverdige-dokumenter» og som ikke allerede ligger i postlisten, er ikke i samsvar med offentleglova § 30 første ledd om hvordan organet skal gi innsyn og gjøre et dokument tilgjengelig. Ombudet ber kommunen vurdere på nytt hvordan innsyn skal gis i disse dokumentene, og om å gi klageren innsyn i tråd med det som blir bestemt. Fordi kommunen ikke har fattet noen avgjørelser om avslag på innsyn under henvisning til at dokumentene ikke finnes hos kommunen, står store deler av den delen av innsynskravet som gjelder «ikke-arkivverdige dokumenter», ubesvart. Ombudet ber kommunen behandle denne delen av saken. Som ledd i behandlingen må kommunen klarlegge hvilke dokumenter og dokumenttyper som er etterspurt, og undersøke om dokumentene eksisterer hos kommunen eller kommunens representanter. Hvis dokumentene ikke eksisterer, må kommunen utarbeide avslag i tråd med offentleglova § 31 første ledd.

Kommunens tidsbruk i saken er ikke i tråd med offentleglova § 29 første ledd andre setning. Videre har kommunen ikke overholdt veiledningsplikten i forvaltningsloven § 11.

Ombudet ber om å bli holdt orientert om hvordan kommunen følger opp innsynssaken videre. Hensett til tiden som har gått siden innsynskravet ble fremsatt, forutsettes det at sakens gis prioritet.

Sakens bakgrunn

A (heretter klageren) klaget 10. desember 2023 til ombudet over manglende svar fra Lindesnes kommune på hans krav om innsyn 9. november 2023. Innsynskravet gjaldt: alle dokumenter mellom kommunen og eksterne parter i Sodevika-saken.

I telefonsamtale 18. desember 2023 opplyste B, leder av kommunens planavdeling, at klageren ville få svar på innsynskravet i løpet av et par dager. Om årsaken til behandlingstiden, nevnte B innsynskravets størrelse og kommunens arbeidsbelastning. Fordi det ble lovet rask behandling, avsluttet vi saken her (sak 23/5728).

Klageren henvendte seg til kommunen i e-post 27. desember 2023. Han viste til en e-post fra kommunen 21. desember 2023, og skrev at innsynet han fikk gjennom postlisten ikke var tilstrekkelig. Han viste til innsynskravet, og presiserte hva han ønsket innsyn i. Han skrev at han ikke bare etterlyste de dokumentene som manglet i nummerserien «1-533 vedr. sak 21/06822», men «all kommunikasjon mellom Lindesnes kommune og eksterne parter i Sodevika-saken i sin helhet, inkludert informasjon som ikke er knyttet til et konkret dokumentnummer i saken».

Kommunen sendte 2. januar 2024 en e-post til klageren. E-posten inneholdt en lenke til en fil med «alle sakens dokumenter». Kommunen opplyste at sakssystemet satt en frist på åtte timer for å åpne lenken fra den var produsert, og at det var en stor mappe, som det tok tid å laste ned. Klageren fikk også tilsendt et referat, fra et tidlig oppstartsmøte.

Klageren takket for lenken i e-post samme dag, men presiserte at han ikke etterspurte dokumentene som allerede lå i postlisten. Han presiserte igjen hva han ba om innsyn i.

Det fremstår som klageren ikke fikk noe svar på e-posten 2. januar 2024. I alle fall sendte han 18. januar 2024 en påminnelse på e-post, der han på nytt presiserte innsynskravet:

«1.         I dokumentserien tilhørende saken ønsker jeg kun dokumentene som ikke er på postlista.

2.            Jeg ønsker også innsyn i alle relevante dokumenter som ikke er i dokumentserien, mellom Lindesnes kommune og eksterne parter. Dette gjelder spesielt møteinnkallinger, møtereferat og dokumenter hvor man diskuterer planinitiativet i forkant og etterkant av møtene.»

 E-posten 18. januar 2023 ble besvart av kommunen 23. januar 2024. Kommunen skrev at den ikke var enig i at klageren ikke hadde fått innsyn i alt han hadde bedt om, men at det muligens var ulikt oppfattet hva han ønsket. Det ble vurdert at punkt 1 i e-posten 18. januar 2023 (gjengitt over) var besvart. Når det gjaldt punkt 2, la kommunen til grunn at klageren også ønsket e-poster «som ikke har blitt vurdert som relevante/arkivverdige for saken underveis i behandlingen av saken». Kommunen skrev at arbeidet med denne delen av innsynskravet var i gang, og at han ville få svar i løpet av en uke, det vil si innen 30. januar 2024.

Etter å ha mottatt svaret 23. januar 2024, sendte klageren samme dag en ny e-post til kommunen. Han skrev at han ikke var enig i at punkt 1 var besvart. Han ønsket «KUN» innsyn i de 48 dokumentene som manglet i nummerserien, ikke en fil på 4,7 GB som også inneholdt de allerede 494 publiserte dokumentnumrene. Om punkt 2 skrev han at postlisten ikke inneholdt dokumenter til/fra tiltakshaver som var sendt til/fra kommunen, med unntak av masseutsendelser. Videre at han med relevante dokumenter som ikke var i postlisten, spesielt tenkte på: e-poster/dokumenter til/fra tiltakshaver, til/fra grunneier og til/fra plankonsulent som er sendt til eller fra administrasjonens ledelse, planavdelingen og politisk ledelse, slik som møteinnkallinger, møtereferater og dokumenter/e-poster hvor planinitiativet er diskutert i forkant og etterkant av møtene. Han skrev til sist at han håpet dette var oppklarende, og at han så frem til å motta dokumentene.

Klageren klagde 2. februar 2024 til ombudet på nytt over manglende svar på innsynskravet. Da klagen ble fremsatt hadde han verken mottatt det innsynssvaret han var lovet innen 30. januar 2024, eller svar på e-posten 23. januar 2023 til kommunen.

Vi prøvde først å løse saken over telefonen. Etter å ha forsøkt å komme i kontakt med kommunens saksbehandler siden 8. februar 2024, fikk vi 14. februar 2024 opplyst fra sentralbordet at saksbehandler ikke var tilgjengelig, men at vi kunne snakke med C, leder for teknisk forvaltning i kommunen. C redegjorde for innsynssaken i telefonsamtale 14. februar 2024. Han opplyste blant annet at klageren 12. februar 2024 hadde fått innsyn i flere e-poster, som var omfattet av innsynskravet 9. november 2023. Videre at klageren samme dag hadde sendt en henvendelse til rådmannen, der han hadde fremholdt at deler av innsynskravet fremdeles sto ubesvart. Ettersom C selv ikke hadde vært direkte involvert i behandlingen av innsynssaken, hadde han ikke den fulle og hele oversikten over saksgangen. Det fremsto som et kompliserende element at innsynskravet omfattet dokumenter hos flere enheter i kommunen. Fordi vi ikke greide å løse saken per telefon, besluttet vi å undersøke saken skriftlig.

Våre skriftlige undersøkelser

I brev 15. februar 2024 spurte vi Lindesnes kommune om det innsynet klageren hadde fått 12. februar 2024 gjaldt den delen av innsynskravet som kommunen i e-post 23. januar 2024 hadde opplyst at han ville få svar på innen 30. januar 2024. Hvis ja, spurte vi hvorfor svaret hadde trukket ut i tid. Vi spurte også om klageren hadde fått svar på e-posten 23. januar 2024 til kommunen, der han fremholdt at den delen av innsynskravet 9. november 2023 som var omfattet av punkt 1 og punkt 2 i e-posten 18. januar 2024, ikke var besvart. Hvis det ikke var gitt et svar, spurte vi om årsaken til dette.

Vi spurte videre om kommunen mente at innsynskravet 9. november 2023, senere presisert i e-poster 18. og 23. januar 2024, var besvart i sin helhet. Spørsmålet ble bedt besvart i lys av klagerens henvendelse 12. februar 2024 til rådmannen, som det ble opplyst om i telefonsamtalen 14. februar 2024. Dersom innsynskravet ennå ikke var fullt ut besvart, ba vi opplyst når klageren kunne forvente å få et svar.

Til slutt spurte vi om behandlingstiden i saken var i tråd med offentleglovas krav til rask behandling av innsynssaker, og om saksbehandlingstiden i denne saken var representativ for kommunens behandling av innsynskrav generelt. Dersom innsynskravet omfattet dokumenter som var sendt til/fra ulike avdelinger/enheter innad i kommunen, forutsatte vi at de respektive avdelingene/enhetene ble involvert ved utarbeidelsen av svaret hit.

Kommunen svarte 28. februar 2024 at klageren, som svar på innsynskravet, hadde fått alle dokumentene som var vurdert arkivverdige (relevante for saken). På grunn av stor offentlig interesse, hadde postlisten for alle sakens dokumenter ligger åpen under hele planprosessen, med unntak av noen få dokumenter. Klageren hadde fått fullt innsyn i alle dokumentene som var registrert på saken, også de som manglet i postlisten, bortsett fra ett dokument som var vurdert å inneholde taushetsbelagte opplysninger. Dette dokumentet hadde han fått en sladdet versjon av. Etter at klageren 23. januar 2024 hadde presisert at han også ønsket innsyn i ikke-arkivverdige dokumenter, hadde planavdelingen sendt ham ytterligere dokumenter. Grunnet sykdom hadde denne forsendelsen, som var lovet innen 30. januar 2024, først blitt sendt 5. februar 2024. Forsendelsen inneholdt også e-poster fra rådmannen og politikere. Etter en ekstra gjennomgang, hadde planavdelingen sendt klageren en siste e-post, 8. februar 2024. E-poster fra næringssjefen hadde blitt sendt ham 14. februar 2024. Kommunen skrev at klageren konkret hadde bedt om e-poster til/fra tiltakshaver, D. Kommunen hadde imidlertid ikke hatt direktedialog med tiltakshaver i plansaken, men forholdt seg til plankonsulent E, som forslagsstiller.

Det var kommunens syn at innsynskravet 9. november 2023 var besvart i sin helhet. Videre mente kommunen at behandlingstiden i saken var i tråd med offentleglovas krav til rask behandling av innsynssaker. Kommunen viste til at saken var svært omfattende, og at kommunen fra første dag hadde lagt vekt på å gjøre alle dokumentene tilgjengelige. Det kom ikke frem av klagerens tidlige henvendelser at han også ønsket innsyn i dokumenter som ikke var vurdert å være relevante for saken. Dette kom først frem i de siste e-postene hans. Det å hente frem e-poster fra mange personer og en omfattende saksbehandling, var tidkrevende. I tillegg hadde et sykefravær hos saksansvarlig medført at arbeidet hadde tatt noe lengre tid enn beregnet. Innsynskrav ble normalt besvart av fortløpende, men det dreide seg vanligvis om enkeltdokumenter. Det var ingen andre innsynssaker i kommunen som var sammenlignbar med denne.

Kommunens svar ble oversendt klageren, som kom med merknader 28. februar 2024. Han skrev at han var totalt uenig i kommunens konklusjon om at innsynskravet var besvart. Han fremholdt at det manglet (1) dokumenter for utvidelsen av planområdet, (2) dokumenter for planidéen, (3) dokumenter for vurdering av samfunnsmessige virkninger, (4) dokumenter for rollebeskrivelse (stilling/arbeidsgiver) på personer som møter rådmann, ordfører og andre i den administrative ledelsen i saken, (5) dokumenter som møteinnkalling, saksliste og referat fra møte mellom rådmann, ordfører og utbygger, og (6) dokumenter i postlisten til/fra utbygger til/fra kommunen på ledernivå. Videre fremholdt han (7) at det generelt manglet formelle dokumenter som møteinnkallinger, møtedeltakere, saksliste og referat, og (8) at det manglet 52 dokumenter i nummerserien for Sodevika-saken på postlisten.

Kommunen sendte 1. mars 2024 en e-post til klageren, med kopi til hit. Kommunen skrev at klageren grunnet en misforståelse ikke hadde fått tilsendt e-poster han var innvilget innsyn i. Det dreide seg om totalt åtte forsendelser. Kommunen skrev at disse sammen med forsendelsen 14. februar 2024, svarte ut innsynskravet. Ombudet mottok senere samme dag seks forsendelser, med kopi av dokumenter klageren hadde fått innsyn i.

Klageren kom med ytterligere merknader 5. mars 2024. Han fastholdt at det fortsatt manglet dokumenter i saken, og kom med eksempler på hvilke dokumenter som manglet. Videre skrev han at kommunen – etter hans syn – bevisst hadde holdt tilbake informasjon frem til kommunestyremøte 8. februar 2024.

Vi sendte 8. mars 2024 et brev til klageren med kopi til kommunen. I brevet ba vi ham presisere hvilke dokumenter eller dokumenttyper han mente kommunen ennå ikke hadde vurdert om han hadde rett til innsyn i, altså hvilke dokumenter/dokumenttyper han mente manglet for at innsynskravet skulle anses besvart. Vi opplyste at vi etter at svaret var mottatt, ville vurdere om det var grunn til å stille kommunen ytterligere spørsmål i saken.

Klageren svarte 14. mars 2024.

Han skrev at kommunen hadde sagt at de hadde gitt innsyn i det som var funnet, men at det var rart at de ikke hadde funnet: (1) møteinnkallinger med tilhørende saksfremstillinger, møtereferat mellom E og/eller tiltakshaver og kommunen mellom oppstartsmøte 6. januar 2022 og «oppstartsmøte» 4. oktober 2022, mulighetsstudien fra E som det var vist til på informasjonsmøtet 8. november 2022, dokumenter som viser at kommunen oppfordret E til å se på et større planområde, dokumenter som viser at planidéen og samfunnsmessig nytte av planen, samt influensområdet, hadde blitt diskutert og vurdert.

Videre viste han til (2) at det fortsatt manglet 52 dokumenter i Sodevika-saken på postlisten, som han hadde bedt om å få tilsendt for seg. Det han hadde mottatt var isteden en fil på 4,6 GB med åtte timers nedlastningsfrist, som inneholdt alle sakens dokumenter (over 500). Han mente at dette ikke var godt nok, og opplyste at han heller ikke hadde klart å laste ned filen.

Han skrev videre at det manglet (3) møteinnkalling og møtereferat mellom tiltakshavers representant/hovedaksjonær i F og rådmann og ordfører. Til dette presiserte han at han visste at det hadde funnet sted et møte; en arbeidsdag etter at kommunen hadde bestemt seg for å sende saken til departementet uten mekling. Han skrev videre at han visste at tiltakshaver/hovedaksjonær hadde frarådet kommunen å sende saken til departementet. På møtet hadde det også deltatt en fjerde person, med ukjent rolle.

Til slutt skrev klageren at det ikke var funnet (4) dokumenter/e-poster utvekslet mellom rådmann og tiltakshaver direkte, eller (5) noen e-poster til/fra tidligere ordfører om saken.

Etter å ha gjennomgått svaret, fant vi grunn til å stille kommunen ytterligere spørsmål.

I brev 20. mars 2024 spurte vi om det var riktig at kommunen ikke hadde de dokumentene, eller dokumenttypene, som klageren hadde beskrevet i punkt 1, 3, 4 og 5 i brevet 14. mars 2024 hit (gjengitt over). Hvis kommunen ikke hadde dokumentene, spurte vi om klageren hadde fått et skriftlig avslag på denne delen av innsynskravet, med den begrunnelse at dokumentene ikke finnes. Hvis kommunen ikke hadde dokumentene og det heller ikke var gitt et skriftlig avslag, ba vi opplyst når klageren kunne forvente å få et slikt svar på denne delen av innsynskravet. Vi ba også om å få kommunens svar til klageren oversendt i kopi.

Vi spurte videre om det var kommunens syn at den delen av innsynskravet klageren hadde omtalt i punkt 2 i brevet 14. mars 2024, var besvart. Såfremt ja, spurte vi om kommunen skriftlig hadde orientert klageren om at denne delen av innsynskravet var ansett besvart ved tilsendelse av lenken til filen på 4,6 GB, som ikke bare inneholdt de 52 dokumentene som manglet i postlisten og som klageren ønsket innsyn i, men også anslagsvis 450 andre dokumenter. Hvis slik orientering ikke var gitt, ba vi kommunen vurdere om det burde gis.

Vi viste også til en avisartikkel i Lindesnes avis 14. mars 2024. Av artikkelen fremgikk det at kommunens kontrollutvalg var blitt bedt om å vurdere å gå inn i innsynssaken, og at politikerne i utvalget hadde bedt rådmannen orientere om saken i det neste møtet. Vi spurte hva som var status for kontrollutvalgets involvering i saken, herunder om utvalget hadde besluttet å gå inn i saken, eventuelt hvilke sider av saken. Vi ba også om å få opplyst tidspunktet for møtet der rådmannen skulle orientere kontrollutvalget om saken.

Til sist ba vi om eventuelle merknader kommunen måtte ha til blant annet klagerens merknader 28. februar, 5. mars og 14. mars 2024 hit.

I svarbrev 4. april 2024 redegjorde kommunen for de dokumentene/dokumenttypene som var beskrevet i punkt 1, 3, 4 og 5 i klagerens brev 14. mars 2023 hit. Kommunens uttrykte at det ikke fantes (ytterligere) dokumenter av de typene som var nevnt. Kommunen hadde gitt innsyn, ikke avslag. Etter kommunens syn ville det bli en merkelig konstruksjon i tillegg å måtte gi avslag med den begrunnelse at dokumentene ikke finnes. I og med at kommunen hadde gitt innsyn i det som fantes, var det underforstått at det ikke var noe mer å levere ut. Til spørsmålet vårt om når klageren kunne forvente å få et avslag med den begrunnelse at dokumentene ikke finnes, svarte kommunen at «[i]nnsynskravet er innvilget og besvart».

Kommunen mente at punkt 2 i brevet 14. mars 2024 «absolutt» var besvart. Det ble vist til kommunens e-post 23. januar 2024 til klageren. At klageren ikke hadde klart å åpne den tilsendte lenken med filen inneholdende alle sakens dokumenter, var ny informasjon for kommunen. Hvis han hadde informert kommunen om det, ville han fått hjelp.

Kommunen viste videre til vedlagt protokoll fra møte i kontrollutvalget 13. mars 2024. I protokollen står det under referatsak 02/24: «… – henvendelse vedrørende innsynsbegjæring Sodevika-saken». Det står videre, under punktet «Kontrollutvalgets oppfølging», at utvalget «ønsker en orientering fra rådmannen i neste møte om dagens retningslinjer og rutiner som gjelder avholdelse av møter og dokumentasjon fra møtene».

Til sist i svarbrevet redegjorde kommunen for deres syn på innsynssaken og klagerens merknader. Kommunen skrev at det var gitt innsyn i alle dokumenter, både saksrelevante fra saksarkivet, og e-poster, møteinnkallinger o.l. Det var uklart for kommunen hva klageren nå var ute etter. Mange av kravene, kritikken og påstandene fra klageren skyldtes en blanding av innhold og begreper, noe kommunen hadde forsøkt å forklare. For eksempel at postlisten ikke er det samme som kommunens arkiv. Kommunen tok sterk avstand fra påstanden om at det var forsøkt tilbakeholdt informasjon. Det var en grov beskylding og til skade for saken og tilliten generelt, til lovverket og lokalpolitikerne. Kommunen hadde tolket innsynskravet som alle saksrelevante dokumenter knyttet til plansaken, som ikke var unntatt offentlighet. Alle relevante dokumenter var arkivert i saksarkivet. Det var derfor dette som var oppfattet relevant for innsynskravet. Klageren hadde senere endret ordlyden, og presisert at han også ønsket e-poster og annet. Innsyn var nå gitt for alle dokumenter. Det var kommunens syn at innsynskravet hadde endret karakter fra det først ble fremsatt. Av den grunn hadde det vært vanskelig å vite hva klageren egentlig etterspurte. Ordlyden og innholdet hadde også variert etter hvem klageren hadde henvendt seg til. Med et så omfattende krav og svar, uten at det – etter det kommunen kunne se – var funnet større feil og mangler, burde det være en forsikring om at kommunen ikke skjulte opplysninger. Kommunen skrev at det var viktig med innsyn, men at det i denne saken hadde gått en grense for hva som kunne aksepteres av ressursbruk for å granske dokumenter som ikke var vurdert å være arkivverdige, og forklare at dokumentene ikke fantes. Helt til slutt sto det at rådmannen ville understreke at planprosesser behandles politisk i flere runder, og at ulike synspunkter hadde vært representert i behandlingen.

Klageren kom med ytterligere merknader 16. april 2024. Disse ble sendt til kommunen, som kom med kommentarer i brev 24. april 2024 hit. Klageren er gitt anledning til å komme med merknader til kommunens siste brev, men har ikke kommet tilbake til saken.

Sivilombudets syn på saken

På bakgrunn av klagerens merknader og kommunens svar, er det innledningsvis grunn til å presisere at undersøkelsen herfra er begrenset til å gjelde manglende svar på innsynskravet 9. november 2023. Ombudet vil i det følgende derfor kun gi sitt syn på denne delen av saken. Om kommunen har fulgt reglene for arkivering og journalføring av dokumenter, eller om det er holdepunkter for at kommunen har tilbakeholdt informasjon, ligger utenfor det som er undersøkt her. Ombudet vil derfor ikke uttrykke sin mening om dette.

1. Er den delen av innsynskravet som omfatter «arkivverdige dokumenter» besvart?

Etter at sakskomplekset ble behandlet her i sak 23/5728, fikk klageren noe innsyn. Ombudet legger til grunn at dette ble gitt ved kommunens e-post 21. desember 2023. Om e-posten inneholdt kopi av dokumenter, eller om det kun ble vist til at dokumentene lå tilgjengelige i kommunens postliste, er uklart. Ombudet forstår det imidlertid slik at det innsynet som ble gitt, gjaldt dokumenter som allerede lå i postlisten. Det vises til klagerens e-post 27. desember 2023, der han fremholdt at det innsynet han fikk gjennom postlisten ikke var tilstrekkelig. I e-posten etterlyste klageren dokumentene som manglet i nummerserien «1-533 vedr. sak 21/06822». Kommunen svarte 2. januar 2024. Klageren fikk da tilsendt lenken til filen inneholdende «alle sakens dokumenter». Slik ombudet forstår det, inneholdt filen alle dokumentene på kommunens sak 21/06822 om Sodevika, herunder dokumenter som allerede lå i postlisten og dokumenter som ikke lå i postlisten. Ombudet forstår det videre slik at filen inneholdt godt over 500 dokumenter, hvorav rundt 490 av dem allerede lå i postlisten. Lenken var tilgjengelig for nedlastning i åtte timer. Klageren presiserte alt samme dag at han ikke var ute etter dokumentene som lå i postlisten. Dette gjentok han i e-post 18. januar 2024. Han gjentok det på nytt i e-post 23. januar 2024, der han i klartekst skrev at han kun ønsket innsyn i de 48 dokumentene som manglet i nummerserien, og ikke en fil på 4,7 GB inneholdende også de allerede 494 publiserte dokumentnumrene. Kommunen mener denne delen av innsynskravet, er besvart.

Offentleglova § 30 oppstiller regler for hvordan et forvaltningsorgan skal gi innsyn og gjøre et dokument tilgjengelig. Av første ledd første setning fremgår det at «[o]rganet fastset ut frå omsynet til forsvarleg saksbehandling korleis eit dokument skal gjerast kjent». Dette er likevel ikke mer enn et utgangspunkt. I andre setning er det fastsatt at det «kan krevjast papirkopi eller elektronisk kopi av dokumentet». Hvis den som har rett til innsyn ber om det, plikter følgelig forvaltningen å gi kopi av det dokumentet innsynsretten gjelder. At forvaltningen plikter å gi kopi, er understreket også i forarbeidene. Det vises til Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) side 151, der det fremgår at «[d]ersom det er praktisk mogleg å gi kopi, har den som krev innsyn krav på å få kopiar utan avgrensingar med omsyn til omfang». Det går videre frem at «[e]lektronisk kopi omfattar både at dokumentet blir sendt på e-post, og at det blir kopiert til diskett eller eit anna medium».

Forvaltningens plikt til å gi kopi knytter seg til det dokumentet innsynsretten gjelder. Hva innsynsretten gjelder, må sees i sammenheng med hvilke dokumenter det er krevd innsyn i, og hvilke dokumenter forvaltningen har vurdert rett til innsyn i. Forvaltningens plikt til å gi kopi korresponderer med en tilsvarende rett til kopi for den som har krav på innsyn.

Klageren har flere ganger presisert at han kun ønsker de dokumentene i nummerserien som ikke allerede ligger i postlisten. Når kommunen har kommet til at han har rett til innsyn i disse dokumentene, enten helt eller delvis, har han da krav på å få disse utlevert i kopi, såfremt det er praktisk mulig. Det er ikke opplysninger i saken som trekker i retning av at det ikke er praktisk mulig for kommunen kun å oversende de dokumentene som ikke alt ligger i postlisten. Når dette sees i sammenheng med klageren gjentatte ganger har presisert at han kun ønsker de 49 eller 52 dokumentene i nummerserien som ikke ligger i postlisten, er kommunens oversendelse av en lenke til en fil innholdende også rundt 490 andre dokumenter, ikke i samsvar med de reglene offentleglova § 30 stiller for hvordan et organ skal gi innsyn og gjøre et dokument tilgjengelig. Kommunens håndtering av denne delen av innsynskravet, har også en side til forsvarlighetskravet i § 30 første ledd første setning. Innsyn gitt på en slik måte at den som har rett til innsyn ikke finner frem til, har vanskeligheter med å finne frem til, eller må bruke uforholdsmessig mye tid på å finne frem til, de dokumentene innsynsretten gjelder, er ikke å anse som forsvarlig saksbehandling.

Ombudet mener etter dette at denne delen av innsynskravet ikke er besvart. Selv om kommunen har avgjort at klageren har rett til innsyn, enten helt eller delvis, i de dokumentene som er ansett arkivverdige for saken og som ikke ligger i postlisten, er innsyn ikke gitt i samsvar med offentleglova § 30 første ledd. Ombudet ber derfor kommunen vurdere på nytt hvordan innsyn skal gis i de «arkivverdige dokumentene» som ikke allerede ligger i postlisten, og gi klageren innsyn i tråd med det som blir bestemt. Ombudet ber om å bli holdt orientert om hvordan kommunen følger opp denne delen av saken.

2. Er den delen av innsynskravet som omfatter «ikke-arkivverdige dokumenter» besvart?

Klageren har fått innsyn i flere dokumenter som er vurdert ikke å være arkivverdige. Han har imidlertid etterlyst ytterligere dokumenter, og presisert hvilke dokumenter han mener mangler, herunder hvilke dokumenter/dokumenttyper han mener det er rart at kommunen ikke finner. Kommunen har svart at det ikke finnes flere dokumenter. Hvorvidt kommunens opplysning om dette er riktig, ligger det ikke til ombudet å vurdere slik saken står nå. Saksdokumentene viser at det har vært korrespondanse mellom kommunen og klageren om hva som finnes av dokumenter. Korrespondansen etterlater imidlertid ingen spor av at kommunen har avslått innsyn under henvisning til at de etterspurte dokumentene ikke finnes.  At det ikke er gitt avslag, er bekreftet av kommunen i svarbrevet 4. april 2024 hit.

Offentleglova § 3 fastslår at saksdokumenter for organet er åpne for innsyn, hvis ikke annet følger av lov eller forskrift. I offentleglova § 4 er det definert hva som er et saksdokument etter loven. Dersom svaret på et innsynskrav i et dokument er at det ikke er et saksdokument for organet, herunder alternativet at dokumentet ikke finnes (eksisterer) hos organet, vil dette være en avgjørelse etter offentleglova, fordi det er en avgjørelse organet tar på bakgrunn av et krav om innsyn og med utgangspunkt i offentleglova.

Avgjørelser etter offentleglova, kan påklages til nærmeste overordnede forvaltningsorgan, med unntak av avgjørelser om å gi innsyn, jf. lovens § 32 første ledd. Et avslag på et innsynskrav med den begrunnelse at dokumentet ikke finnes, kan dermed påklages til overordnet organ etter reglene i § 32. Det følger av offentleglova § 31 første ledd at avslag på innsyn skal være skriftlig. Avslaget skal vise til de bestemmelsene som gir grunnlag for avslaget, og det skal opplyses om klageadgang og klagefrist. At forvaltningen plikter å avslå krav om innsyn i dokumenter som ikke finnes hos organet, er lagt til grunn i flere uttalelser fra ombudet. Det vises eksempelvis til uttalelsene 22. desember 2020 (SOM-2020-1929) og 3. mai 2022 (SOM-2022-1122). Videre vises det til uttalelse 13. juni 2023 (SOM-2022-6028), om klageinstansens prøvings- og utredningsplikt i en slik type sak. Vi viser også til Brandt mfl. Offentleglova – Lovkommentar merknadene til § 3 punkt 2 og § 32 punkt 2.1, samt Justis- og beredskapsdepartementets Rettleiar til offentleglova, G-2009-419, punkt 4.3 side 32.

For den som ber om innsyn i et dokument som ikke finnes hos organet, er det viktig å få et avslag, slik at avslaget kan klages inn for overordnet organ, her Statsforvalteren. Et avslag bidrar også til å sikre forsvarlig saksbehandling, gjøre avgjørelsen forståelig for mottakeren og styrke borgernes tillit til forvaltningen mer generelt. Hvis det i denne saken løpende hadde blitt fattet avgjørelser om avslag på krav om innsyn under henvisning til at dokumentene ikke finnes hos kommunen, er det grunn til å tro at saken hadde funnet sin løsning raskere. Det er videre grunn til å tro at man kunne unngått en del av den korrespondansen som har vært og som har tatt tid, både for klageren og kommunen.

Fordi kommunen ikke har fattet noen avgjørelser om avslag på innsyn under henvisning til at de etterspurte dokumentene ikke finnes, står store deler av den delen av innsynskravet som gjelder «ikke-arkivverdige dokumenter», ubesvart. Ombudet ber derfor kommunen om å behandle denne delen av saken. Som ledd i behandlingen må kommunen klarlegge hvilke dokumenter og dokumenttyper klageren har etterspurt. Det vises særlig til e-postene hans 2., 18. og 23. januar 2024 til kommunen og merknadene hans 28. februar og 14. mars 2024 hit. Innsynskravet kan også omfatte flere dokumenter. Kommunen må undersøke om de etterspurte dokumentene eksisterer hos kommunen eller kommunens representanter. Hvis dokumentene ikke eksisterer, må det utarbeides skriftlige avslag i tråd med reglene i offentleglova § 31 første ledd. Avslagene må utformes så konkret at det er mulig for klageren å forstå hvilke dokumenter avslagene gjelder. Hvis kommunen finner nye dokumenter som omfattes av innsynskravet, må det tas stilling til om klageren har rett til innsyn, enten helt eller delvis, i disse dokumentene.

Ombudet ber om å bli holdt orientert om kommunens oppfølging av denne delen av saken, eventuelt i form av en kopi av kommunens avgjørelse(r) til klageren.

3. Kommunens tidsbruk og saksbehandling

For den som ber om innsyn i et dokument, er det ofte nødvendig å få dokumentet raskt. Dersom forvaltningens behandling tar for lang tid, kan et innsynskrav miste sin aktualitet og betydning. Rask behandling er også viktig for allmennhetens tillit til forvaltningen mer generelt, og bidrar til å motvirke mulige mistanker om at forvaltningen legger vekt på utenforliggende hensyn, ved å trenere eller vanskeliggjøre behandlingen av innsynskrav som kan avdekke forhold offentligheten bør vite om, herunder kritikkverdige forhold.

Etter offentleglova § 29 skal innsynskrav behandles «utan ugrunna opphald». I Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) side 151, er dette presisert på følgende måte:

«Første ledd andre punktum slår fast at kravet skal avgjerast utan ugrunna opphald. Dette vil seie så snart som praktisk mogleg. Dei fleste innsynskrav er såpass enkle at dei bør avgjerast same dag som dei er mottekne. Dersom det må gjerast undersøkingar, kravet reiser vanskelege spørsmål, eller det er arbeidskrevjande fordi det gjeld ei stor mengde dokument, kan organet bruke meir tid, men jamvel i slike tilfelle må organet behandle kravet så snart det er praktisk mogleg.»

Hvis det er grunn til å tro at det vil ta uforholdsmessig lang tid å besvare et innsynskrav, skal forvaltningen snarest mulig gi et foreløpig svar, jf. forvaltningsloven § 11 a. Forvaltningen bør også orientere om eventuelle forsinkelser under sakens gang. Videre har forvaltningen en generell veiledningsplikt etter forvaltningsloven § 11. Veiledningsplikten innebærer at et organ, innenfor rimelighetens grenser, skal hjelpe til med å formulere, eller konkretisere, et innsynskrav dersom det er behov for det.

Kommunen mener at innsynskravet er behandlet i tråd med offentleglovas krav til rask behandling. Det er vist til at innsynskravet er omfattende, at klageren først senere presiserte at han også ønsket innsyn i «ikke-arkivverdige dokumenter», og at saken tok noe lengre tid enn forventet på grunn av et sykefravær. Det er videre vist til at innsynskravet har endret karakter fra det først ble fremsatt og at ordlyden har variert, slik at det har vært vanskelig å forstå hva klageren egentlig har etterspurt. Ut fra svarbrevet 4. april 2024 hit, fremstår det som kommunen fortsatt er usikre på hvilke dokumenter klageren er ute etter.

Innsynskravet 9. november 2023 kan tolkes på ulike måter. Det er mulig å tolke det som et krav om innsyn i alle dokumenter som er ansett arkivverdige for Sodevika-saken. Det er også mulig å tolke det som et krav om innsyn i alle «saksdokumenter», jf. offentleglova § 4, mellom kommunen og eksterne parter i Sodevika-saken. Legges den siste tolkningen til grunn, omfatter innsynskravet langt flere dokumenter enn de som er ansett arkivverdige. Etter ombudets syn kan innsynskravet imidlertid vanskelig forstås som et krav om innsyn i kun de «arkivverdige dokumentene» som allerede ligger i postlisten. Ut fra klagerens e-post 27. desember 2023 til kommunen, fremstår det likevel som det var disse dokumentene han først fikk innsyn i. Lenken til filen med alle dokumentene som var ansett arkivverdige, ble først oversendt ham 2. januar 2024.

Ombudet har i denne saken ikke direkte undersøkt hvorfor klageren formodentlig først 21. desember 2023 fikk innsyn i de dokumentene som allerede var tilgjengelig i postlisten, eller hvorfor han først 2. januar 2024, altså om lag syv uker etter at innsynskravet ble fremsatt, fikk tilsendt lenken inneholdende filen med alle de «arkivverdige dokumentene». Ombudet vil av den grunn ikke konkret uttrykke sin mening om denne delen av behandlingstiden. Det er imidlertid grunn til å minne om at offentleglova stiller strenge krav til behandlingstiden i innsynssaker. Det er videre grunn til å understreke viktigheten av at et innsynskrav undergis rask behandling.

Slik kommunen har redegjort for saken hit, fremstår det som kommunen mener at klageren først 23. januar 2024 presiserte at han også ønsket innsyn i «ikke-arkivverdige dokumenter». Det fremgår imidlertid allerede av klagerens e-post 27. desember 2023 til kommunen at han foruten de dokumentnumrene som manglet i nummerserien, etterlyste «all kommunikasjon mellom Lindesnes kommune og eksterne parter i Sodevika-saken i sin helhet, inkludert informasjon som ikke er knyttet til et konkret dokumentnummer i saken». Sett i sammenheng med hvordan innsynskravet er formulert, trekker dette nokså klart i retning av at klageren også ønsket innsyn i dokumenter som ikke var blitt arkivert. Alt på dette tidspunktet burde kommunen derfor stilt seg spørsmålet om innsynskravet kunne omfatte noe mer enn bare de «arkivverdige dokumentene». Det samme gjelder etter klagerens e-post til kommunen 2. januar 2024. I e-posten skrev han at han spesielt var ute etter møteinnkallinger, møtereferater og dokumenter hvor man diskuterer planinitiativet i forkant og etterkant av møtene. Det samme gjentok han i e-post 18. januar 2024. Av de dokumenttypene klageren har nevnt, er i alle fall møteinnkallinger en dokumenttype som ikke naturlig ligger på saken.

Til tross for klagerens e-poster 27. desember 2023, 2. januar 2024 og 18. januar 2024 med angivelse av hvilke typer dokumenter han også ønsket, er det først i e-post 23. januar 2024 at kommunen bekrefter at den «nå» oppfatter at klageren også ønsker innsyn i dokumenter som ikke har blitt vurdert som arkivverdige, eller i alle fall ikke da var blitt arkivert. På dette tidspunktet hadde det gått mer enn 10 uker siden innsynskravet ble fremsatt. Innsyn i «ikke-arkivverdige dokumenter» ble først gitt i tidsrommet 5. til 14. februar 2024. Fra klageren sendte en e-post som trakk i retning av at han også ønsket innsyn i «ikke-arkivverdige dokumenter» til han fikk slikt innsyn, gikk det følgelig cirka seks uker. Den korrespondansen som senere har vært mellom klageren og kommunen og mellom ombudet og henholdsvis klageren og kommunen, viser med tydelighet at innsynssaken ikke fant sin løsning med dette innsynet. Klageren har i flere omganger presisert hvilke «ikke-arkivverdige dokumenter» han ønsker innsyn i. Selv om kommunen har kommet med noen svar, er det ikke fattet avgjørelser om avslag på innsyn.

Sett hen til innsynskravets ordlyd og klagerens presiseringer 27. desember 2023, 2. januar 2024 og 18. januar 2024, sammenholdt med opplysningen om at det har fremstått uklart for kommunen hvilke dokumenter som er etterspurt, skulle kommunen på et tidlig tidspunkt tatt kontakt med klageren for å bringe klarhet i hvilke dokumenter innsynskravet omfatter, samt eventuelt bedt ham konkretisere nærmere hvilke dokumenter han ønsker innsyn i, jf. veiledningsplikten i forvaltningsloven § 11. Det er ikke noe som tilsier at dette har blitt gjort. Hvis kommunen tidlig hadde tatt slike steg, og samtidig fattet løpende avgjørelser om avslag på krav om innsyn i dokumenter som ikke finnes (eksisterer) hos kommunen eller kommunens representanter, jf. punkt 2 over, er det grunn til å tro at innsynskravet hadde blitt behandlet adskillig raskere. At det verken er gitt veiledning eller fattet avslag, er forhold kommunen selv må bære ansvaret for.

Selv om innsynskravet er stort, er det begrenset til saksdokumenter i én bestemt sak. Innsynskravet gjelder dessuten en dagsaktuell sak, som det har vært knyttet stor interesse til, i alle fall lokalt. Klagerens klage 2. februar 2024 hit trekker videre i retning av at det var viktig for ham at innsynskravet 9. november 2023 ble behandlet før kommunestyremøte 8. februar 2024. Ombudet har i en rekke tidligere uttalelser sagt at de fleste innsynskrav bør kunne behandles samme dag eller i alle fall innen én til tre arbeidsdager, men at det i enkelte tilfeller kan ta lengre tid. Rask behandling er særlig viktig for krav om innsyn i samfunnsaktuelle saker. Selv om kommunen må balansere behandlingen av innsynskrav mot andre gjøremål, må det løpende foretas en vurdering av om det i en periode er nødvendig å øke ressursene for behandlingen av innsynskrav. Dette kan særlig være aktuelt i dagsaktuelle saker, se ombudet uttalelser 18. mai 2022 (SOM-2022-2071) og 20. januar 2021 (SOM-2020-4824). I denne saken synes innsynskravet primært håndtert av én person i kommunen. At vedkommende på et tidspunkt ble syk, er av underordnet betydning for tidsbruken i saken. Ombudet vil likevel påpeke at sykefravær ikke gir kommunen grunn til å fravike offentleglovas utgangspunkt. Det er forvaltningens ansvar å organisere seg på en slik måte at innsynskrav blir behandlet i tråd med lovens krav til saksbehandlingstid.

Innsynskravet 9. november 2023 er ennå ikke ferdigbehandlet, jf. punkt 1 og punkt 2 over. Etter ombudets syn er heller ikke tidsbruken for de delene av kravet som er behandlet, i tråd med offentleglova § 29 første ledd om at innsynskrav skal avgjøres uten ugrunnet opphold. Behandlingen av saken har tatt lang tid, det fremstår uklart hva kommunen har benyttet deler av tiden til, kommunen har ikke overholdt veiledningsplikten i forvaltningsloven § 11, og har ikke organisert seg slik at de har kunnet behandle innsynskravene med den hurtighet loven krever.

Svarbrevet 4. april 2024 etterlater inntrykk av at det fortsatt er uklart for kommunen hvilke dokumenter som omfattes av innsynskravet. Hvis kommunen fremdeles er usikre på hvilke dokumenter eller dokumenttyper innsynskravet gjelder, forutsetter ombudet at kommunen snarlig tar kontakt med klageren og gjør de nødvendige avklaringene. Kommunen har plikt til å veilede ham om hvilke eventuelle ytterligere opplysninger kommunen trenger for å kunne besvare innsynskravet 9. november 2023 fullt ut, jf. forvaltningsloven § 11.

Ombudet ber kommunen merke seg det som er sagt om tidsbruken og veiledningsplikten i dette punktet, og om å legge det til grunn ved behandlingen av fremtidige krav om innsyn.

Konklusjon

Innsynskravet 9. november 2023 er ikke besvart i sin helhet. Kommunens håndtering av den delen av innsynskravet som gjelder «arkivverdige-dokumenter» og som ikke allerede ligger i postlisten, er ikke i samsvar med offentleglova § 30 første ledd om hvordan organet skal gi innsyn og gjøre et dokument tilgjengelig. Ombudet ber kommunen vurdere på nytt hvordan innsyn skal gis i disse dokumentene, og om å gi klageren innsyn i tråd med det som blir bestemt. Fordi det ikke er fattet noen avgjørelser om avslag på innsyn under henvisning til at dokumentene ikke eksisterer, står store deler av den delen av innsynskravet som gjelder «ikke-arkivverdige dokumenter», ubesvart. Ombudet ber kommunen behandle denne delen av saken. Som ledd i behandlingen må kommunen klarlegge hvilke dokumenter og dokumenttyper som er etterspurt og undersøke om dokumentene eksisterer hos kommunen eller kommunens representanter. Hvis dokumentene ikke eksisterer, må kommunen utarbeide avslag i tråd med offentleglova § 31 første ledd.

Kommunens tidsbruk i saken er ikke i tråd med offentleglova § 29 første ledd andre setning. Videre har kommunen ikke overholdt veiledningsplikten i forvaltningsloven § 11.

Ombudet ber om å bli holdt orientert om hvordan kommunen følger opp innsynssaken videre. Hensett til tiden som har gått siden innsynskravet ble fremsatt, forutsettes det at saken gis prioritet. Ombudet ber om en tilbakemelding innen 23. juli 2024.